線性工程規劃選址報告編制要點探析

周良友

（廣東省科學院廣州地理研究所，廣東廣州 510075）

0 引言

原建設部和元國家計劃委員會于1991年聯合頒布了《建設項目選址規劃管理辦法》（建規1991〔583〕號），指出“在城市規劃區內新建、擴建、改建工程項目編制審批項目建議書和設計任務書，必須遵守本辦法”。《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十六條規定，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。建設項目選址不僅關系到建設項目是否能順利落地，也是實施城市規劃的關鍵所在[1]。在國土空間規劃體系下的規劃選址應以國土空間規劃為依據，強化底線約束，堅持生態優先，保護耕地，節約集約用地，統籌考慮各類國土空間要素協同，注重建設項目的科學性、協同性和可實施性。

線性工程具有線路長、自然生態環境與社會環境復雜等特點，建設項目的選址與城鄉發展密切相關。在國土空間規劃管理體系下，通過方案比選、多規協調、規模合理性分析，加強與生態保護紅線、永久基本農田的銜接，盡可能保證線性工程選址的科學性、合理性，降低項目實施的社會風險，提升建設項目的經濟效益和社會效益。

1 項目概述與技術難點

1.1 項目概述

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項目銜接珠三角樞紐機場與深南鐵路，在江門接入深茂鐵路深江段，遠期還會銜接新建深珠城際鐵路，形成深港、珠江西岸地區至南寧的高鐵新通道，形成深港、珠江西岸地區至粵西、海南等地區的高標準鐵路通道.通過珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段銜接貴廣鐵路、南廣鐵路，形成深港、珠江西岸地區至西南、西北地區的便捷暢通鐵路通道。

該項目的建設踐行了“一帶一路”、粵港澳大灣區等國家戰略，增強大灣區輻射我國西南地區能力，優化粵港澳大灣區高鐵布局，充分發揮既有對外鐵路通道作用，加快沿線地區社會經濟建設，推動珠江西岸高質量發展。

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段線路途經佛山市高明區、肇慶市高要區、鼎湖區。全線不新設車站，利用珠肇高鐵江門至機場段高明站，既有肇慶東站。線路全長60.14 km，設計行車速度350 km/h，施工總工期約48個月，投資估算總額91.87億元。

1.2 技術難點

1.2.1 缺少規劃依據

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，建設項目選址應符合城鄉規劃的要求。線性工程通常是近期國家或省級層面批復的重點建設項目。現行城鄉規劃由于編制時間較早，難以對線性工程路由做出準確的預測，同時規劃編制和管理主要關注中心城區，規劃區外的城鎮開發區缺少規劃統籌和剛性管控要求[2]。現行城鄉總體規劃期限基本上截至2020年，而正在編制的國土空間規劃尚未批復，導致建設項目選址缺少規劃依據。

1.2.2 項目選址的特定要求

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段是廣東省重大交通基礎設施，按照《政府核準投資項目管理辦法》（發展改革委令第11號）的管理要求，需編制規劃選址報告，取得城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見書，以及支撐項目可行性研究的批復。規劃選址報告的編制內容、深度需滿足各部門會審要求，項目途經肇慶市鼎湖區、高要區和佛山市高明區，做好兩市三區的相關審查部門溝通協調工作尤為重要。

1.2.3 新時期規劃選址的新變化

2019年，中共中央、國務院聯合印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）提出謀劃新時代國土空間開發保護格局。同年，自然資源部印發的《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）提出合并辦理規劃選址和用地預審，規劃選址報告的編制內容和深度也要做出相應的調整。建設項目規劃選址要與國土空間、生態保護紅線、永久基本農田等相關管控進行銜接與協調，強化底線思維，處理好開發與保護平衡的關系[3]。

2 選址原則和技術思路

2.1 項目選址原則

2.1.1 規劃引領、統籌協同

堅持國土空間規劃引領，統籌考慮各類國土空間要素協同，加強與沿線城鄉規劃、市政交通基礎設施規劃、歷史文化保護規劃、綜合防災規劃等相銜接，強化“多規合一”。注重建設項目的科學性、協同性和可實施性。

2.1.2 以人為本、注重效益

在落實建設項目自身選址要求的同時，堅持少征地、少拆遷，減少對人民日常生產生活的影響。引導社會共同參與項目選址，處理好建設項目與利害關系人的合法權益[4]，實現社會效益和經濟效益的最大化。

2.1.3 生態優先、節約用地

建設項目在工程可行、經濟技術合理的前提下，線路方案要強化底線約束，堅持生態優先，盡可能地避讓生態保護紅線，保護自然生態環境，保護耕地，減少占用永久基本農田，用地規模合理可行，節約集約用地。

2.2 項目技術思路

結合項目背景了解項目基本情況，明確選址要求。從工程量、投資規模、環境敏感點、控制性工程、占用耕地和生態保護紅線等多個方面進行方案比選，確定項目推薦方案。充分論證項目選址與城鄉規劃空間結構、用地布局、基礎設施、公共服務設施、環境保護、風景名勝古跡等方面的協調性，綜合做出規劃選址論證結論，提出規劃建議和要求。項目技術思路如圖1所示。

圖1 項目技術思路

3 擬訂規劃和“多規協調”

3.1 解讀項目概況，擬定規劃路徑

本項目根據《國家發展改革委關于粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃的批復》（發改基礎〔2018〕1238號）中珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段的要求，結合肇慶地區接軌方案、客流構成和運輸組織等進行規劃初步選線，對沿線地形地質、西江橋位、生態環境敏感區、城鎮規劃及征地拆遷進行綜合分析，確定線路途經肇慶市鼎湖區、高要區和佛山市高明區。新建正線長度41.777 km，全線設高明（不含）、肇慶東兩座車站。考慮項目到與貴廣鐵路、廣湛鐵路的銜接，設高明右繞線，長5.343 km；設肇慶東右繞線，長5.809 km；廣湛聯絡線6.211 km。

3.2 選址方案比選，擬定實施方案

與項目的規劃選址同步編制的工程可行性研究報告提出并行高速公路方案、繞避爛柯山保護區方案和繞避爛柯山保護區緩沖區方案進行比選分析評價，從工程量、投資規模、環境敏感點、城鄉規劃協調、永久基本農田和耕地等方面進行方案比選，從而擬定項目實施方案——繞避爛柯山保護區緩沖區方案。相關影響因數分析如表1所示。

表1 相關影響因數分析

3.3 “多規協調”，優化方案

線性工程涉及面廣，強化與總體規劃、專項規劃以及相關專項規劃的銜接與協調，特別是與在編的國土空間規劃進行銜接，將項目用地規模和布局納入在編的國土空間規劃。在論證內容設子項進行深入分析，找出存在的問題，并提出有效地解決措施。銜接好城鎮空間、農業空間、生態空間的同時處理好與永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三者的關系，優化線路方案（表2）。

表2 與相關規劃協調分析

3.4 用地規模合理，節約集約用地

項目應增強土地資源對經濟社會發展的承載能力，節約、集約用地，促進生態文明。建設項目嚴格按照《土地使用標準匯編》開展用地規模分析，保證建設項目的各項用地符合相關行業用地標準。對于無土地使用標準的建設項目，應開展節地評價，推進建設項目節約集約使用土地。珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項目總用地和各分項用地（路基用地、橋梁用地指標、隧道用地指標、車站用地）均符合《新建鐵路工程項目建設用地標準》（建標〔2008〕232號）的要求，用地規模合理可行。

3.5 加強與生態保護紅線的銜接

建設項目選址過程中要強化底線約束，嚴守生態保護紅線。建設項目選址優化后，仍不可避讓生態保護紅線的，要嚴格履行不可避讓論證程序，開展不可避讓論證審查。項目在肇慶市涉及2處生態保護紅線，分別屬于廣東爛柯山省級自然保護區和肇慶市鼎湖區黃沙蜆縣級自然保護區。根據《廣東省強化資源要素支撐全力推進省重大項目開工建設的工作方案》（粵辦函〔2021〕227號）的要求編制項目不可避讓生態保護紅線（陸域）論證報告，征求市發展改革、生態環境和交通運輸等部門的意見，并將論證報告和征求意見情況隨項目主體材料一并報送省自然資源廳審查。

3.6 突出與永久基本農田的銜接

要堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度。項目屬于符合條件的交通類省重大項目，根據《關于加強和改進永久基本農田保護工作通知》（自然資規〔2019〕1號）的要求，在對線路方案優化完善后涉及占用的永久基本農田，按照“數量不減、質量不降低、布局穩定”的要求開展補劃永久基本農田工作。

4 “多審合一”，注重效率

線性工程在規劃選址過程中，不僅涉及自然資源部門，還與交通、農業農村、生態環境、水務、住建、鐵路、公路等部門相關。在選址方案編制過程中加強系統謀劃、部門聯動，在“多規合一”的基礎上實現“多審合一”，不斷提升審批質量和審批效率。在多部門審查過程既滿足了項目審查程序的合法合規，又加強了選址方案科學性、合理性。

5 結語

隨著政府職能轉變、深化“放管服”改革和優化營商環境的要求，在“多規合一”為基礎推進的規劃用地的“多審合一”“多證合一”。規劃選址報告要在原來編制要點的基礎上加強與國土空間規劃、生態保護紅線、永久基本農田和用地規模的合理性分析。本項目規劃選址論證在主要內容和方法上進行了積極的實踐探索。希望通過本案例的探索和總結為相關人員提供一定的借鑒。