政策跟蹤審計理念在保險公司內部審計中的運用研究

吳坤龍 陽光保險集團股份有限公司

近年來，審計署對國家重大政策的落實情況開展了新型的跟蹤審計，通過對政策跟蹤審計的基本理念的研究，可以為保險公司內部審計提供有價值的借鑒。政策跟蹤審計的核心在于突破傳統的事后審計思維，但由于政策涉及的范圍及邊界較廣，執行政策跟蹤審計時，需要在吃透政策規定的基礎上，合理設計審計方案，評估審計風險，全力推動審計工作開展，在實踐中學習和擴展政策跟蹤審計的內涵。

一、政策跟蹤審計的作用

政策跟蹤審計在我國從理論探索到正式提出，經歷的時間并不長。通過搜集整理與政策跟蹤審計相關的文件規定，可以看出政策跟蹤審計的作用側重于國家審計署對國家重大政策落實情況的監督。但政策跟蹤審計的作用并不局限于此，保險公司內部審計也應該關注國家政策在公司內部的落地情況，可以借鑒政策跟蹤審計的相關理念，在實踐中運用并發展政策跟蹤審計的方法，將政策跟蹤審計的研究與實踐從國家層面擴展到內部審計層面，豐富政策跟蹤審計的內涵。

二、政策跟蹤審計的內涵

基于政策跟蹤審計在國家審計中的運用越來越廣泛，且得到了黨和國家領導人的高度重視，作為保險公司的內部審計部門，有必要積極學習借鑒國家審計中的先進理念及方法，以下主要從保險公司內部審計的角度，對政策跟蹤審計的內涵進行研究辨析。

?表1 提及政策跟蹤審計的相關文件及內容

（一）政策的界定

1.國家層面的政策

（1）國家整體戰略中涉及保險業的政策

主要指為配合國家整體戰略的達成，而對保險業務發展出臺的相關政策，這些政策既為保險業的發展提供了國家層面的支持，也是對保險業的一種鞭策。

涉及保險業的國家戰略包括“六穩”“六保”“一帶一路”、鄉村振興、“健康中國”、綠色發展、三大攻堅戰（防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治）等。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出了“完善農業保險政策體系，設計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產品”的要求；“一帶一路”倡議鼓勵保險業通過出口信用保險、海外投資保險、傳統險種境外延伸、保險資金運用等為跨境合作提供風險保障與服務；綠色發展戰略則為配合碳中和、碳達峰的實現，制定了發展環境污染責任保險、新能源保險、引導保險資金投資綠色產業等政策。

（2）指導保險行業整體發展類政策

主要指國家為促進保險行業發展，在某一段時間內對保險業發展的基本原則、指導思想、總體目標、主要任務作出的明確規定。

比如：2006年出臺的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號，業內稱“國十條”）、2014年出臺的《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號，業內稱“新國十條”）、《中國保險業發展“十三五”規劃綱要》（保監發〔2016〕74號）等。

（3）規范保險經營管理行為類政策

主要指銀保監會在償付能力、公司治理和市場行為三支柱監管框架體系下，對保險公司經營管理方面作出的具體要求。

比如：《保險公司償付能力管理規定》（中國銀行保險監督管理委員會令〔2021〕1號）、《中國銀保監會關于印發健全銀行業保險業公司治理三年行動方案（2020—2022年）的通知》（銀保監發〔2020〕40號）、《銀保監會關于銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》（銀保監發〔2019〕38號）、《中國銀保監會關于印發實施車險綜合改革指導意見的通知》等。

2.保險公司內部層面的政策

保險公司內部層面的政策，是指保險公司為了促進公司戰略落地而采取的一系列推動業務發展的措施，目前主要有保險公司在發展戰略中為鼓勵科技運用、健康養老產業發展而出臺一系列措施。

（二）政策跟蹤審計的含義

政策跟蹤審計是指為科學評價政策實施效果，預防或減少政策執行偏差，強化政策貫徹落實，審計部門根據政策執行進程適時介入，開展審計監督的一種審計形式。

保險公司內部審計既可以是對國家層面政策在本公司的落實情況進行跟蹤審計，也可以是對公司內部層面政策制定、執行及效果進行跟蹤審計。

三、政策跟蹤審計的特點

政策跟蹤審計作為一種新型的審計方法已經在國家審計中得到較為廣泛的運用，通過與傳統審計方式進行對比研究，我們可以發現政策跟蹤審計具有審計目標的預防性、審計介入的及時性、審計過程的持續性、審計對象的廣泛性、審計標準的差異性等特點。

（一）審計目標的預防性

從審計目標來看，政策跟蹤審計屬于預防性審計，其目標著眼于預防，關注政策執行過程中的薄弱環節和潛在風險，防止出現重大執行偏差，保證政策落實到位，在政策落實過程中發現、糾正、解決問題。

（二）審計介入的及時性

從審計介入時間來看，可根據管理層和治理層的需要，結合內外部環境的具體情況，在重大政策剛開始執行或者執行過程中的任意時點及時介入審計工作，及時糾偏。

（三）審計過程的持續性

審計過程不再局限于事后審計，對于重要政策的跟蹤審計可以貫穿事前政策制定的可行性研究、事中政策執行的方向把控、事后政策效果的評價等各個流程，審計過程具有持續性。

（四）審計對象的廣泛性

從審計內容來看，政策內容一般服務于一定時間內的發展目標，在一個國家或組織當中具有重要地位，其影響廣泛，涉及各政策執行鏈上不同部門或個體，既可以是具體的項目流、資金流，也可以是抽象的政策措施、制度設計、管理理念等，因而決定了審計對象的廣泛性。

（五）審計標準的差異性

從審計判斷標準來看，基于政策的多樣性，每種政策的評價標準都存在差異，不僅要反映政策執行的合規性，還要體現政策績效的差異性，對審計人員的專業勝任能力提出了更高要求。

四、政策跟蹤審計的內容

對政策的監督管理一般包括制定、實施、效果評價等環節，因此政策跟蹤審計的主要內容可以包括政策制定審計、政策實施過程審計、政策實施效果審計。

（一）政策制定審計

國家審計可以從更高的層次對政策的制定情況進行審計，但從保險公司內部審計角度來看，政策制定審計對象重點在于是否完整對接落實國家政策，同時需要關注政策合法合規性、可行性、公平性。

政策對接完整性審計：主要關注是否組織研究國家政策中與保險行業相關的政策，整理相關政策是否完整；是否將相關政策準確完整下達至責任部門，制定出符合本公司發展實際的對接措施；是否根據國家政策變動情況對公司對接政策進行動態調整。

政策合法合規性審計：主要關注政策制定主體是否合法,是否存在越權制定政策的現象；政策制定程序是否合規，是否經過充分研討論證及適當審批。

政策可行性審計：主要關注政策目標是否合理，是否與國家治理、行業發展、公司治理目標一致，是否存在超前或滯后內容；是否考慮與其他政策的兼容性，能否統籌兼顧其他政策；政策措施是否明確且合理，是否具有切實可行的操作措施，政策實施的手段或工具是否合理、可行。

政策公平性審計：主要關注是否存在利用政策制定過程牟取私利，是否存在對部分主體的不平等待遇。這里的公平是指投入產出相配比、權利與義務對等、政策客體平等發展。

（二）政策實施過程審計

政策從制定到實施存在著層級距離，特別是保險公司“總分支”的組織結構，容易導致信息傳遞偏差及效力遞減，導致實施效果達不到預定目標，因此需重點對政策實施過程進行審計，以減少執行偏差。

政策實施主體審計：主要關注執行工作是否安排至具備勝任能力的主體，是否存在超越職權履職或瀆職行為，是否存在不作為、亂作為、假作為等庸懶懈怠的問題。

政策實施程序審計：主要關注政策執行是否公開透明，并將政策充分傳達至相關機構和人員，是否存在理解偏差和執行偏差；各級部門及機構是否按照職責范圍和任務分工制定具體落實措施，是否進行任務分解，是否明確責任主體，是否有序推動工作進展，是否建立健全保障機制、保障政策落地。關注重大項目規劃、立項、審批、建設、竣工驗收、運營等各環節任務分解和落實情況，促進項目科學規劃、嚴格管理、有效推進；關注重點資金保障情況，落實政策所需的資金是否保障到位、是否及時投入使用并發揮效益。

政策執行監督機制審計：主要關注監督機制是否充分，是否充分發揮群眾對政策的監督作用，是否建立暢通的違法違規行為舉報機制，是否能真實了解政策執行中存在的問題和難點。

（三）政策實施效果審計

直接結果審計：通過了解政策的具體內容、執行時間表、執行進度和實際效果等，檢查結果是否與政策目標存在偏差。對于量化指標的實施情況，可以將實際值與計劃值相對比；而對于非量化指標的實施情況，可從政策實施對國家治理、行業發展、公司發展的影響來評價。

附加效果審計：附加效果是指一項政策除對特定目標產生影響外，還會波及其他相關領域，影響其他政策的實施效果。通過對政策附帶效果進行審計評價，可以客觀評價政策的整體效果。

潛在影響審計：對政策執行潛在結果進行評價，以增強管理的預見性，減少或預防政策潛在不利影響。

執行效益審計：對政策的投入產出比進行評價，檢查是否存在投入產出不成比例的情況。

五、政策跟蹤審計的介入時點

對于保險公司開展政策跟蹤審計的時點，可以根據內外部環境的具體情況及政策的特點，選擇不同的時點介入，采取全過程跟蹤審計、適時介入跟蹤審計、重點環節跟蹤審計等形式。

（一）全過程跟蹤審計

對政策從制定、實施、執行效果整個階段進行連續式跟蹤審計，確保政策在各個環節都能夠有效落地實施，也能對風險進行全面覆蓋。

國家審計中的政策跟蹤審計一般以一個自然年度為一個審計周期，每個審計周期按季度劃分為四個工作階段。審計方式上以非現場審計與現場審計相結合為主，非現場審計安排在該季度最后一個月的上半月，主要開展政策研究、審計調查和數據分析；現場審計從該季度最后一個月的下半月開始，至次月中旬結束，原則上控制在20個工作日以內。

在保險公司層面開展全過程跟蹤審計，可以借鑒國家審計開展的頻率，或者按照實際情況確定審計周期及工作階段。

（二）適時介入跟蹤審計

根據政策實施需要，在適當時機介入跟蹤審計，比如根據治理層或管理層的要求，以及政策執行進度，選擇適當的時機進行審計，可以提升審計工作的效率和效果。

（三）重點環節跟蹤審計

根據對政策執行的風險評估結果，選取存在較高風險的環節進行重點審計。此種審計介入模式的重點在于風險評估環節的準確性。對重點環節的準確評估，可以節省審計資源、提高審計效率，但如果未能識別高風險的重點環節，將導致風險覆蓋不全面。

六、保險公司政策跟蹤審計方向

（一）國家戰略落實情況審計

對于國家戰略中關于保險業發展的政策，保險公司內部審計需密切關注相關政策的落地執行情況，包括關注是否積極融入國家戰略中、是否組織人員研究國家戰略、是否明確落實承接部門，以及相關事項是否穩步推進。“十四五”規劃中明確提到，“深化金融供給側結構性改革，深化保險公司改革，提高商業保險保障能力，健全金融機構公司治理，強化股東股權和關聯交易監管”，可以對公司治理情況開展專項檢查；對于“六穩”“六保”政策的落實情況，可重點關注是否加強風險管理、積極防范化解金融風險、貫徹落實“穩金融”相關要求，是否出臺發展普惠金融保險業務的措施，支持“穩就業”“保市場主體”政策落地等；對于與各類政策相配套的險種，如農業保險（鄉村振興）、長期護理保險（“健康中國”）、環境污染防治保險（綠色發展）、首臺（套）重大技術裝備保險（科技創新）等，可以對險種設計、推動效果等情況開展專項檢查，形成支持國家政策的跟蹤審計報告。

（二）監管政策的落實審計

對于監管政策，保險公司內部審計要側重政策在本公司的落實情況，評估政策執行的偏差度以及落實政策對公司經營管理產生的影響。比如，審計是否積極貫徹落實指導行業發展政策的要求，根據政策要求開展“償二代”風險管理體系建設審計、消費者權益保護工作體系建設審計、反保險欺詐風險管理體系建設審計、車險綜合改革落地情況審計、保險公司承接的政策性保險業務經營情況審計等，這些都是保險公司內部審計對監管政策跟蹤審計的體現。

（三）公司層面政策跟蹤審計

目前各家保險公司為了應對激烈的市場競爭，均制定了明確的發展戰略，且為了配合戰略的落地又制定了各項政策。這些政策的落實涉及總分公司各個層級，可以根據管理需要，從政策的制定、執行及效果等環節，或全流程開展跟蹤審計（比如針對保險資金投資的不動產建設項目的建設前期、施工、竣工結算等環節進行全程跟蹤審計），或選擇適當環節介入審計。