城市更新需要處理好幾對關(guān)系

黃建洪

2022年4月，江蘇出臺《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，明確了江蘇城市更新的建設(shè)目標(biāo)和行動舉措。城市更新是通過對城市既有結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行優(yōu)化升級，不斷提升城市品質(zhì)和城市發(fā)展質(zhì)量，從而滿足人民群眾對美好生活的向往。當(dāng)前，城市建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并存的階段，城市更新需要著力處理好以下幾對關(guān)系，在創(chuàng)新融合中實現(xiàn)城市更新。

人本化戰(zhàn)略與務(wù)實性策略。新時代的城市更新，需要直面國家發(fā)展的新方位、城市發(fā)展的新階段和市民生活的新需求。以人為本的城市更新戰(zhàn)略，要超越以往土地開發(fā)的拆建模式，將城市更新建立在以人民為中心的發(fā)展理念上，實現(xiàn)由關(guān)注規(guī)模容量的城市增長逐步向側(cè)重內(nèi)涵品質(zhì)的城市高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。策略上的務(wù)實性，就是要解決城市更新目前存在的目標(biāo)模糊性、內(nèi)容空泛性、過程封閉性、參與低效性以及效果短期性，杜絕象征性治理和選擇性治理現(xiàn)象，妥善處理生產(chǎn)生活與生態(tài)的關(guān)系，構(gòu)建多維的目標(biāo)、系統(tǒng)的政策、協(xié)同的機(jī)制，切實以人民為中心來構(gòu)筑城市更新的新樣態(tài)。

近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期愿景。城市更新不可能一蹴而就，需要謹(jǐn)慎處理好城市更新的近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期規(guī)劃之間的關(guān)系。近期而言，可以通過試點先行，探索城市更新的政策機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系、方式方法，逐步提升城市的安全指數(shù)、宜居指數(shù)、低碳指數(shù)和活力指數(shù)，促進(jìn)城市有機(jī)生長。長期來看，則需要構(gòu)筑較為完備的城市更新體制機(jī)制，打造協(xié)同治理框架，開創(chuàng)宜居、宜業(yè)、宜創(chuàng)、宜游的城市發(fā)展新典范。處理好遠(yuǎn)近目標(biāo)的關(guān)系，實際上就是把頂層設(shè)計的前瞻性、規(guī)劃發(fā)展的科學(xué)性、實現(xiàn)行動的協(xié)同性以及運(yùn)營維護(hù)的持續(xù)性結(jié)合起來，實現(xiàn)有機(jī)更新、和諧發(fā)展。

結(jié)構(gòu)更新與功能升級。城市更新絕非簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是通過對城市基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)的更新迭代，實現(xiàn)城市功能的升級。這種升級，既包括城市便捷交通、消費、休閑、文體等日常生產(chǎn)生活的功能提升，比如"十五分鐘"生活圈、"一老一小"全齡社區(qū)建設(shè)，以及加強(qiáng)生態(tài)空間的有機(jī)串聯(lián)與城市公共生活的有機(jī)融合等，也包括以城市安全為核心的城市韌性的系統(tǒng)強(qiáng)化。又比如，在既有建筑安全隱患排查、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊住區(qū)宜居改善、低效產(chǎn)業(yè)用地活力提升等方面下功夫。與此同時，應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害等風(fēng)險，包含了大量傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素，需要在更新中通過韌性建設(shè)來予以實現(xiàn)。只有將"補(bǔ)短板""強(qiáng)弱項"與"長優(yōu)勢"結(jié)合起來，這樣的城市更新才能給城市居民帶來獲得感、幸福感和安全感的提升。

產(chǎn)城融合與能級提升。城市讓生活更美好的前提是實現(xiàn)充分就業(yè)。在城市更新過程中，規(guī)劃升級特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、街區(qū)或小鎮(zhèn)，需要充分考慮產(chǎn)城融合，既注重原有基礎(chǔ)的傳承和創(chuàng)新，更注重集約和集群的發(fā)展，做好"退二優(yōu)二""退二進(jìn)三"，促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為城市繁榮發(fā)展做好"打底"工作。要密切關(guān)注設(shè)施共享、空間聯(lián)動、功能融合與職住平衡，杜絕將城市更新簡單理解為房地產(chǎn)開發(fā)，切實以城市更新促創(chuàng)意、促創(chuàng)造、促創(chuàng)新。產(chǎn)城融合是創(chuàng)造物質(zhì)財富、形成充足人口集聚的基礎(chǔ)，形成促進(jìn)獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)，構(gòu)筑既有高原更有高峰的創(chuàng)新集群、創(chuàng)新品牌和創(chuàng)新競爭力，才是城市更新的最終價值。圍繞創(chuàng)新與創(chuàng)造所形成的城市想象力、城市發(fā)展力，是城市能級提升的核心動力。

持續(xù)性內(nèi)涵與可依托抓手。城市是一個復(fù)雜的生命有機(jī)體，有其發(fā)展的承載力和規(guī)律性。可持續(xù)的城市更新，在于構(gòu)筑人與自然和諧共處的天人關(guān)系，以及人與社會、人與城市彼此接納的社會關(guān)系。為此，城市更新需要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵、空間內(nèi)涵、文化內(nèi)涵、社會內(nèi)涵、生態(tài)內(nèi)涵的整合，把多元復(fù)合性的目標(biāo)融入階段性的實際建設(shè)行動。既要充分考慮原住民的生產(chǎn)生活發(fā)展，又要為不斷加入城市的新市民提供足夠的空間、機(jī)會與保障，讓人們"來得了、留得下、發(fā)展好"。既要有安全可靠的城市秩序，又要確保城市擁有足夠的活力。

載體更新與文化發(fā)展。城市更新要超越改善基礎(chǔ)設(shè)施、實施舊城改造的小格局，充分考慮城市文化的發(fā)展。聚焦城市文化思維、城市文化載體、城市文化產(chǎn)品、城市文化服務(wù)力等方面，注重塑造城市記憶、提升城市形象、凝聚城市氣質(zhì)。推動形成包容性的、發(fā)展性的現(xiàn)代城市文化，既需要關(guān)注對歷史街區(qū)、老舊廠房、古舊村落等城市景觀和城市風(fēng)貌的保護(hù)利用，更為重要是在活化保護(hù)中實現(xiàn)發(fā)展，傳續(xù)城市文脈、賡續(xù)優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，推動兼收并蓄的文化融合發(fā)展。就蘇州而言，要尊重城市肌理，完善古城保護(hù)的體制機(jī)制，依托"江南文脈"傳承與大運(yùn)河文化帶建設(shè)，打造古今交融的省域城市新版圖。

共識議題與個性特色。城市更新需要統(tǒng)籌處理大量物質(zhì)性老化、結(jié)構(gòu)性脆弱、功能性衰退的問題，更需要積極對待城市拓展和擴(kuò)容過程中發(fā)展同質(zhì)性與個性化等議題。綜合推進(jìn)振興經(jīng)濟(jì)、改善居住、整治環(huán)境和民生改善等多重發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)城市再生、城市發(fā)展與城市繁榮，必須尊重規(guī)律、敬畏歷史、聽取民意，在廣泛研究討論的基礎(chǔ)上推進(jìn)城市更新。與此同時，要規(guī)避千城一面、千城一樣，鼓勵城市的個性發(fā)展，即基于城市歷史傳統(tǒng)、所處區(qū)位、資源稟賦、既有基礎(chǔ)以及發(fā)展所需等形成的特色化發(fā)展，這對于構(gòu)造城市地位、形成城市優(yōu)勢、塑鑄城市品質(zhì)具有積極意義。

智慧有為與協(xié)同治理。要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，將數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理迭代升級為智能治理、智慧治理，打造智慧城市、智慧社會。一方面，高度重視新技術(shù)的導(dǎo)入與新場景的打造，以新平臺促進(jìn)新發(fā)展、重構(gòu)新服務(wù)。適度超前布局基于數(shù)字化、智慧化的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級和物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，改造交通、水電氣熱等終端系統(tǒng)，建設(shè)智能停車設(shè)施、智能電桿等，為5G的綜合應(yīng)用提供支撐，推動智慧城市與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展，加大智慧樓宇、智慧社區(qū)、智慧街區(qū)、智慧商圈建設(shè)。另一方面，結(jié)合城市運(yùn)營中心或"城市大腦"的建設(shè)，實現(xiàn)線上線下、管理服務(wù)的深度整合，在城市更新中實現(xiàn)一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)通管與一網(wǎng)通用的可靠承載與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在城市更新過程中，應(yīng)堅持"人民城市人民愛、人民城市人民建"的理念，進(jìn)行更為開放的意見吸納和利益整合。積極探索符合城市實際的建設(shè)、土地、規(guī)劃、財政、審批等政策集成創(chuàng)新，同時引導(dǎo)金融資本、社會力量參與城市更新，構(gòu)建城市更新治理的共同體和智慧化的協(xié)同治理體系、長效治理機(jī)制，統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，以促進(jìn)城市更新行動成為共建共治共享美好家園的生動實踐。

（作者系蘇州大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，應(yīng)急管理研究院院長）

責(zé)任編輯：李佳婧