地方政府融資平臺公司的內部控制策略研究

劉士偉

摘 要：當前，國內外經濟環境日趨復雜，地方債務逐年遞增，對地方政府融資平臺公司的良好發展造成了巨大阻礙。對此，地方政府融資平臺公司應高度重視加強內部控制，改善自身的經營環境，實現長遠的良好發展。本文淺析了地方政府融資平臺公司發展現狀，探究了地方政府融資平臺公司的內部控制策略，以期為地方政府融資平臺公司加強內部控制提供借鑒。

關鍵詞：地方政府;融資平臺;內部控制

近年來，我國經濟建設取得了顯著成就，地方政府融資平臺公司實現了迅猛發展。地方政府融資平臺公司主要將基礎設施建設、公益性項目等作為投資標的，需要大額的前期投資，且資金回流速度相對較慢，加上回報率較低，導致財務風險增加。對此，地方政府融資平臺公司應采取有效策略加強內部控制，實現對財務風險的有效規避，進而實現長遠的良好發展。

一、地方政府融資平臺發展現狀

（一）缺乏良好的內控環境

良好的內控環境是實施內部控制的重要基礎。內控環境會深刻影響內控經營活動的具體構成、內控目標以及風險評估。地方政府融資平臺缺乏良好的內控環境，具體表現在如下方面：一是管理層缺乏良好的內控意識。地方政府融資平臺通常由地方政府對管理層進行直接選派，其董事長、高級管理人員、監事等通常是地方黨政干部或者財政、審計等部門領導。部分管理層對內部控制缺乏應有的重視，未能全面了解內部控制，內控管理經驗相對欠缺，難以構建規范的內控制度，并對各項內控制度的具體內容進行嚴格的落實執行。部分來自行政機關的管理人員，未能轉變自身的機關工作作風和決策管理習慣，對地方政府融資平臺的經營管理呈現出較強的隨意性，影響內部控制充分發揮其作用。二是缺乏完善的公司治理結構。部分地方政府融資平臺未能嚴格遵循基本的內控規范，缺乏完善的治理結構。對現代企業而言，完善的公司治理結構是極為必要的。部分地方政府融資平臺未能設立規范的董事會和監事會，且未能合理設置公司戰略、風險管理以及內部控制等各項職能機構，導致融資平臺管理制度不規范，平臺內部存在過多的管理層級等。三是缺乏合理的資本結構。部分地方政府融資平臺缺乏完善的設立手續，甚至存在出資不實的現象，缺乏合理的資本結構。

（二）缺乏完善的內控監督系統

與普通的融資公司相比，地方政府融資平臺公司具有特殊性。地方政府融資平臺未能構建規范的法人治理結構，難以在領導層面實現良好的權力制衡，在一定程度上淡化了公司的市場主體地位。地方政府融資平臺未能系統規劃部門設置，缺乏良好的組織性，且執行力較差，各部門缺乏高效良好的溝通交流，形成嚴重的資源浪費;未能構建良好的管理制度和企業文化，管理人員存在較大的流動性，且缺乏集體意識和責任感。另外，地方政府融資平臺公司缺乏系統完備的內部設置，通常由財務會計兼職負責內部監督各項工作，導致內控力量不足。

（三）缺乏完備的風險評估系統

部分地方政府融資平臺公司缺乏完備的風險評估系統，風險防范意識薄弱，對于各類風險缺乏充分考慮，未能形成防范應對風險的有效機制，未能針對風險目標設立清晰明確的標準。通常，地方政府融資平臺公司無力償還貸款時，需由地方政府通過財政收入對本息進行支付。當政府財政收入出現大幅度減少的情況時，將直接影響其償付能力。地方政府融資平臺公司缺乏良好的風險防范意識，未能構建完備的風險防范運行機制，缺乏完善的風險指標體系，難以準確識別和科學分析各類風險，無法對風險實施及時合理的有效處置。

（四）缺乏良好的信息溝通

企業通過各層次開展良好的信息溝通交流，對風險進行準確確認和科學評估，并確定應對風險的措施。信息流動應覆蓋企業風險管理的全過程。由于地方政府融資平臺缺乏合理的部門設置，各部門缺乏溝通協調，存在各自為政的弊端，其信息溝通制度不健全，難以實現通暢良好的信息溝通。另外，地方政府融資平臺公司未能構建良好的信息披露相關制度，導致內外監督難以發揮應有的效力，對債務信息缺乏及時完整的披露，不利于管理債務風險。

（五）缺乏完善的業績評價和規范的預算管理

地方政府融資平臺公司授權審批以政府相關部門為中心，對公司本身并無效用。地方政府融資平臺缺乏系統完善的業績評價系統，難以開展高效良好的業績評價。同時，公司缺乏規范的全面預算，難以形成強有力的預算管理。績效考評難以真正發揮其應有的作用。地方政府融資平臺全面預算不完善，且未能制定科學的財務計劃，造成預算編制難以無縫連接預算執行，導致預算編制與執行發生脫節。

二、地方政府融資平臺公司內部控制策略

（一）對內控環境進行優化

要對地方政府融資平臺的內控環境進行優化。具體可從如下方面著手：

1.對公司治理結構進行完善

應遵循受托責任理論，結合公司治理相關理論，對地方政府融資平臺的具體責任進行清晰劃分，并對平臺的行政色彩進行淡化，實現政企分開。地方政府要遵循職權范圍對職權進行規范行使，減少對平臺運營的干預，逐步將行政審批相關事項放寬，為平臺發展構建寬松的外部環境，融資平臺要嚴格遵循相關法律和規章制度辦事，基于市場化導向開展經營決策。地方政府融資平臺要對公司治理結構進行完善，規范科學地設置董事會、監事會、內部控制和風險管理等職能部門，要嚴格遵循不相容崗位分離的原則，構建相互監督和制約的公司治理機制。平臺監事會應充分吸收第三方獨立公司、投融資專家以及職工代表為成員，遵循“任人唯賢”的管理原則對管理層進行選聘，優化管理層選派方法，遵循公正公平的原則任用經理層，盡量選派業務能力較強的干部負責平臺運營，對職業經理人相關制度進行探索實踐，促進平臺出資者與實際經營者實現良好分離。另外，要對平臺的資本金進行充實，對民間資本進行引進，實現對平臺股權結構的優化改善。通過對民間投資的引進，形成多元化的投資主體，對政府持股占據的比重進行減少，確保外部股東有效監督政府行為。

地方政府融資平臺公司應對自身的法人治理結構進行完善，并對內部機構進行全面梳理，對內環環境進行優化，建立健全規范的內控制度。地方政府融資平臺公司應遵循現代企業制度各項要求，對董事會、監事會、股東會以及經理層進行科學設置，形成科學的權責分配，加強激勵與約束，形成良好的制衡機制;將決策權、監督權、經營權和執行權有效分離。地方政府融資平臺公司將相關權力授予股東后，通常不允許股東對公司日常經營進行干涉。地方政府融資平臺公司應積極引進專業人員，設立獨立董事，推動公司實現規范發展。地方政府融資平臺公司還要高效合理地配置企業資源，督促引導內控人員增強知識技能，培養良好的職業道德。另外，地方政府融資平臺應實施不相容崗位分離，統一管理不相關部門，對公司規章制度進行完善，為開展各項業務提供科學指導。

2.對人員考核管理制度進行完善

地方政府融資平臺要對人員獎懲制度進行完善。地方政府要對平臺管理層加強考核，建立健全相關考核機制。同時，平臺內部要建立健全考核激勵機制，制定科學的人力資源政策，構建涵蓋培訓、考核、升遷、獎勵的高效有序的人員獎懲機制。

3.對內部審計相關制度進行完善

地方政府融資平臺要加強對內部審計的重視，對內部審計相關制度進行完善，對內控實施情況和審計監督結果進行實時關注，確保內審部門增強內審意識和獨立性。地方政府融資平臺要在規范各項審計制度的同時，對外部監督進行強化，嚴格監督檢查平臺內控設計和實際執行情況。同時，要提升內審人員的職業操守、獨立性和專業能力，增強內控執行效果和內審監督效果。平臺管理層要通過組織管理措施，保障內審部門具備較強的獨立性，授權內審部門相董事會和管理高層直接匯報審計情況。內審部門要聘請相關專家，對內審實務進行參與或提供科學指導，定期組織內審人員開展學習培訓和業務交流。另外，內審部門要通過多種形式開展內審工作，促進內審工作質量實現大幅度提高。地方政府融資平臺，要依托公司治理框架，遵循風險管理機制，綜合考慮內部各項業務開展的實際情況，對重大風險點實施內控審計。另外，地方政府融資平臺要適時開展內部經濟責任審計，構建逐層匯報的具體制度，向董事會和審計委員會匯報經濟責任審計的真實結果，經董事會同意之后，在必要情況下，向地方黨委和政府國資管理部門匯報重大事項。

4.地方政府融資平臺公司應明確自身發展定位并制定科學的經營理念

契合時代發展形式，遵循相關政策調整，按照現代企業管理制度和決策制度的各項要求，構建科學的戰略規劃，建立健全國資管理體制，基于股權紐帶構建國資運營公司和投資公司。地方政府融資平臺公司要構建獨立性較強的治理機構，將政府與企業二者的職責邊界厘清，促進融資平臺公司對企業本質的回歸，增強市場運作能力，通過外部行政形成的有效監管，減少公司治理具備的行政化特點，減少行政干預。另外，地方政府融資平臺公司應進一步對人事制度改革進行深化，以市場化和社會化方式選聘專業人才，推行任期制、聘用制等人事制度，從外部市場對專業人才進行引進，深入了解地方政府實行的融資政策，對金融市場動態和走向進行準確把握。

（二）對風險管理體系進行完善

地方政府融資平臺公司要高度重視風險管理，構建風險管理委員會，實現對風險管理的有效加強。由風險管理委員會實施風險決策，幫助企業采取有效的風險控制措施，有效降低損失，實現對風險的有效控制。地方政府融資平臺公司應契合自身實際，構建風險評估機制和風險監督機制，及時發現風險，對風險進行科學評估和有效監督，制定科學有效的應對方案。地方政府融資平臺公司應引進專業的第三方監督機構加強風險監督，例如，可聘請專業的會計師事務所對公司投融資重要項目和年度財務報表實施公開審計。

地方政府融資平臺公司應增強風險管理能力，科學設定風險目標，實現對可識別的各類內外風險的全面覆蓋，將融資過程中呈現的動態變化作為依據，對風險預警體系進行科學設置，并采取有效措施應對風險。要對風險管理成效進行反饋，根據反饋結果，對風險執行進行及時調整，對融資規模進行擴大，利用先進的信息技術，對風險評估手段和風險控制措施進行改進。

地方政府融資平臺公司加強內部控制，應構建風險預警系統，基于對相關信息的收集，準確計算預警風險值，增強內控管理效果。地方政府融資平臺公司應對平臺信息進行全面收集，并從中篩選價值最高的信息，其次，契合自身發展實際情況，對風險預警指標進行科學選擇。通常，可通過常規指標分析法、資產負債法以及綜合評價構建風險指標體系。地方政府融資平臺公司實施內部控制，應與內控專家加強合作，科學選擇預警方法。另外，應構建風險監控數據庫，實時檢測和準確記錄融資平臺的風險信息，形成數據庫，據此對風險發生概率進行科學預測和準確判斷，實現對風險預警的有效加強。

地方政府融資平臺公司在執行風險管理時，應將平臺負債情況作為依據，并考慮平臺盈虧，有效控制風險總量。要確保評價投資和評價項目風險符合法律法規和相關政策，實施可控性較強的風險融資操作，利用各類財務指標對平臺的支付和償債能力進行衡量。地方政府融資平臺公司要對政策變化和市場條件相關信息進行及時收集，記錄項目工作，對異常情況實施及時調整，嚴格落實執行風險管理措施。另外，地方政府融資平臺公司要對反舞弊工作進行強化，對舞弊案件的舉報程序、調整程序、處理程序和報告程序等進行規范，對紀律監察進行強化，從整體上提升融資平臺的內控管理效果。

（三）加強內部監督并保障信息暢通

地方政府融資平臺公司應建立監管內控監督制度，設立獨立性較強的內部審計部門，并明確該部門在內部監督中具備的職責權限，對內部監督各項要求和程序方法進行規范。地方政府融資平臺公司應在加強日常監督的同時，加強專項監督，對內控有效性定期開展自我評價，出具相應的評價報告。應加強內外監督，借助專業的第三方機構強化內部監督。地方政府融資平臺應對各部門進行合理設置，保障信息的高效流通，確保會計信息具有較強的時效性。

地方政府融資平臺應加強內外協調，督促各方監督充分發揮其優勢。地方政府融資平臺公司對于各項外部監督，應與宏觀政策作出的調整相結合，將相關文件精神作為依據，自覺接受債權人、政府財政以及社會公眾等各方面的監督。當金融市場出現波動，債務風險增加時，地方政府應遵循中央指引，做好去杠桿相關工作。對于內部監督，應與內部審計和預算監督相結合，嚴格落實執行各項常規和非常規監督，增強監督人員的執行能力，有效保障內部監督質量。另外，地方政府融資平臺公司應構建信息披露共享平臺，按時對報表報送、資料以及會議內容等進行公示，對重大融資活動形成的決策，要向各部門及時傳遞，向監事會定期報告相關信息，保障監事會充分發揮其監督權。

（四）加強全面預算管理并做好內控活動

地方政府融資平臺公司對內部控制進行完善，應對全面預算進行科學編制，確保預算管理覆蓋各類債務，實現對預算控制的有效加強，增強預算約束力。地方政府融資平臺公司應根據全面預算組織開展各項財務活動并實施有效的財務控制，實現高效良好的戰略管理。地方政府融資平臺公司應對各類控制手段進行綜合應用，對各部門進行設備時，應確保人員分工嚴格遵循不相容崗位分離原則。對重大事項進行決議，應對相關程序進行明確，并對聯簽制度進行嚴格執行，避免內部人員實施不合理的自我決策。

地方政府融資平臺公司應嚴格落實執行各項內控措施。要嚴格遵循授權批準、不相容崗位分離、成本效益等原則，從整體上對內控程序具體的執行安排進行規范，與內控環境相結合，增強風險意識，加強對風險的主動控制。緊扣內控薄弱點，對預算管理進行改善，全面發揮預算編制、預算執行、預算考核等環節的作用。

三、結語

綜上所述，地方政府融資平臺發展現狀體現在缺乏完善的內控監督系統、缺乏完備的風險評估系統、缺乏良好的信息溝通、缺乏完善的業績評價和規范的預算管理。對此，地方政府融資平臺公司要通過對內控環境進行優化、對風險管理體系進行完善、加強內部監督并保障信息暢通、加強全面預算管理并做好內控活動等策略加強內部控制，實現對各類風險的有效規避，進而實現長遠的良好發展。

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