重振德國大學的全球地位：從“卓越計劃”到“卓越戰略”

朱佳妮，韓友耿

（1.上海交通大學教育學院，上海 200240；2.德國柏林洪堡大學，德國柏林 10099）

首創教學與科研相統一的大學理念，崇尚學術自由、設立講座制和研究所，開設習明納課程……以柏林大學為代表的德意志大學曾是現代大學的典范。然而，今日論及世界頂尖大學，卻鮮少有人提及德國大學。為此，德國學者克勞斯·馮·拜默爾曾直言道：“（德國大學）如此徹底地失去其領導作用?！盵1]最新公布的主要世界大學排名也為這一論斷提供了數據佐證。為重塑德國大學的國際聲譽，德國政府曾于2006年推出了“卓越計劃”（Exzellenzinitiative），力圖打造一支“日耳曼的常春藤”，2017年又提出了“卓越戰略”（Exzellenzstrategie）。德國緣何在“卓越計劃”實施十年后，將其調整為“卓越戰略”？從“卓越計劃”到“卓越戰略”，發生了哪些重要的變化？這些變化對于德國大學有何戰略意義？實現轉變的主要路徑又是什么？本研究就上述問題展開厘析。

一、從“卓越計劃”到“卓越戰略”的動因：重振德國大學的科研地位

德語“計劃”（Initiative）一詞在《杜登辭典》中的釋義為“針對某一行動展開的第一次舉措”；而“戰略”（Strategie）則是指“針對軍事、政治、心理或經濟等目的而作出的精確計劃”?？梢?，德國政府最初提出“卓越計劃”時，旨在不違背均質理念的前提下，探索性地對個別大學、集群及博士生院提供額外的資助；而當這一計劃取得一定成效后，又通過“卓越戰略”將其提升至戰略高度，旨在重振德國大學的科研地位與國際聲譽。在最新的“卓越戰略”中，57個卓越集群（Exzellenzcluster）、10所卓越大學（Exzellenzuniversit?ten）和1個卓越聯盟（Exzellenzverbund）從競爭中脫穎而出。

德國曾于2006年和2012年分別實施了兩期“卓越計劃”，總體而言，得到了各界較為積極、正面的評價。[2]“卓越計劃”的實施對于德國高等教育而言具有里程碑式的意義。英國學者馬丁·英斯（Martin Ince）曾評價德國“并沒有壞的大學，……（但）似乎也沒有足夠多的好大學或頂尖大學”[3]。然而，“卓越計劃”摒棄了德國長期堅守的平等均衡發展理念[4]，由聯邦政府和州政府向個別高校、學科提供競爭性科研專項經費。[5][6]同時，“卓越計劃”也激發了德國大學間的競爭。有研究者以“卓越計劃”為關鍵詞，對15種德國媒體的3299篇文章進行分析后發現，競爭性元素貫穿于“卓越計劃”的相關媒體文本之中。[7]實踐中，“卓越計劃”的推進過程并非一帆風順，面臨項目推動所需經費不足、重科研而輕教學、對院校/學科的資助分配有欠均衡等問題。[8][9]在這一背景下，德國試圖通過推出“卓越戰略”突破上述困境。

二、從“卓越計劃”到“卓越戰略”的變化：調整資助層面、遴選標準和遴選機制

“卓越戰略”總體延續了“卓越計劃”的特色，但區別于后者的是抬高了準入門檻，以確保其科研國際競爭力；在學科專業評審的基礎上，兼顧政府決策，并努力提升治理能力和行政機構效率。

（一）立足學科研究，抬高準入門檻，確保科研國際競爭力

第一，“卓越戰略”在資助層面立足學科研究，重點資助具備國際競爭力的研究領域。相比“卓越計劃”，“卓越戰略”在資助層面有所調整，即保留卓越集群，增設卓越大學/卓越聯盟，取消博士生院（Graduiertenschule）和未來理念（Zukunftskonzept）。卓越集群立足學科研究，重點資助德國大學中具有國際競爭力的研究領域，并為科研后備人才提供良好的學術訓練環境；而卓越大學旨在依靠卓越集群的學科研究基礎，推動具有國際領先優勢的學科持續發展，促進德國大學在國際競爭中躋身前列；[10]卓越聯盟鼓勵大學發揮區域優勢，在科研、教學領域開展更為緊密的校際交流與合作，實現優質學術資源的共享。第二，“卓越戰略”抬高了準入門檻，以確保入選大學的卓越性。“卓越計劃”時期，高校需要獲得至少1個卓越集群和1所博士生院方符合申請“未來理念”稱號的資質，而新的“卓越戰略”則取消了博士生院的資助，要求每所申請“卓越大學”稱號的高校至少要獲得兩個以上的卓越集群，這一變化無疑抬高了卓越大學的準入門檻。

（二）委托第三方機構開展遴選，在學科專業評審的基礎上兼顧政府決策

“卓越戰略”的遴選機構和遴選過程在委托第三方機構開展遴選的基礎上，增設了國際專家小組，同時成立了卓越委員會，確保最終的決策既能體現國際專家的專業判斷，又能兼顧聯邦政府與州政府的決策（見圖1）。

圖1 “卓越計劃”和“卓越戰略”的遴選和決策過程

“卓越計劃”委托第三方機構德國研究基金會與德國科學和人文委員會開展遴選工作。前者負責卓越集群和博士生院的遴選，由專家委員會開展評審，后者負責未來理念的遴選，由戰略委員會開展評審。上述兩個委員會共同組成聯合委員會，針對提交的評審建議共同確定進入正式申請階段的名單。[11]“卓越計劃”批準委員會根據聯合委員會對正式申請階段提交的評審建議作出最終的決策。

“卓越戰略”仍由德國研究基金會承擔卓越集群的遴選工作，德國科學和人文委員會承擔卓越大學/卓越聯盟的遴選工作。其中，卓越集群的遴選過程分為初評和正式申請①在初評階段，21個學科小組對195份申請初稿開展同行評審，由專家小組確定了88份申請進入下一評審階段。在正式申請階段，32個學科小組對88份申請進行同行評審。卓越大學/卓越聯盟的遴選僅設正式申請階段，但兼顧現場考察與會評兩個環節。兩個階段，歷時兩年。卓越委員會成員②卓越委員會由聯邦教育和科研部部長安婭?卡利切克、16個州分管教育與科研事務的部長組成。以及39名專家小組成員最終以投票的形式確定卓越集群和卓越大學/卓越聯盟的名單。在決策階段，卓越集群獲得半數以上的選票即可獲選，而卓越大學/卓越聯盟的候選者不僅需要獲得半數以上的選票，而且還需要得到來自聯邦教育和研究部部長以及各州分管教育與科研事務的部長至少25張選票③參與投票的卓越委員會成員包括聯邦教育和科研部部長（16票）、各州分管教育與科研事務的部長（各州1票，共16票）以及39名專家小組成員（39票）。。鑒于德國實施聯邦制，“卓越戰略”的遴選在專業學科評審的基礎上，兼顧了聯邦政府與各州政府的決策意見，力圖在集權和分權中尋求平衡。[12]

（三）強調研究卓越性與研究潛力，提升治理能力和行政機構效率

“卓越戰略”基本延續了“卓越計劃”的遴選標準，但在卓越集群和卓越大學兩個資助層面作了一定的調整，強調研究卓越性與研究潛力（見表1、表2）。

表1“卓越計劃”與“卓越戰略”關于卓越集群遴選標準的對比

在卓越集群層面，“卓越戰略”的遴選標準既重視集群現有的研究水平，也關注其未來的研究潛力；既重視研究人員的學術成就，也關注其國際競爭力；既重視研究集群在科研方面獲得的支持，也關注集群所處的大學環境以及研究集群的發展納入大學整體規劃的情況。此外，鑒于“卓越戰略”取消了博士生院層面的資助，而卓越集群承擔了一部分人才培養任務，因而加入了針對教學的遴選指標。

表2“卓越計劃”未來理念與“卓越戰略”卓越大學/卓越聯盟遴選標準的對比

在卓越大學層面，“卓越戰略”的遴選標準尤其重視大學治理和行政機構的效率。為回應《“卓越計劃”評估報告》曾指出的“卓越計劃”對提升大學治理效果不明顯問題，“卓越戰略”設立了旨在提升治理能力和行政機構效率的遴選指標。

三、從“卓越計劃”到“卓越戰略”的戰略意義：推動大學分化與提升大學治理能力

德國政府曾在“卓越計劃”實施十年后委托國際評審專家委員會對該計劃的實施情況進行綜合評價，并形成《“卓越計劃”評估報告》。該報告明確指出，“卓越計劃”在推進德國大學的分化與提升德國大學的治理能力、治理成效方面尚未實現實質性的改變。[15]因此，“卓越戰略”力圖在上述兩方面尋求新的突破。

（一）進一步推動德國大學的縱向分化

德國大學秉承洪堡理念，堅守均質性與對等性[16]，在研究領域、課程內容以及社會服務方面各有側重，但高校之間在教學和科研方面的水平并無顯著差異。因而，與歐洲其他國家的高等教育體系相比，德國大學間的差異并不明顯。[17]然而，“卓越計劃”和“卓越教學競爭”等一系列改革的實施，試圖推動德國高等教育的差異化進程和德國大學分化。[18]德國高等教育學家烏爾里希·泰希勒將分化分為縱向與橫向分化。其中，橫向分化是指大學的特色、“學術門派”以及在研究及教學方面的實質存在差異，而縱向分化則是指大學間質量、聲譽以及勞動力市場價值存在差異[19]，即橫向分化按照類型，將高校分為綜合型大學、應用技術大學以及藝術及音樂類高校，而縱向分化則依據績效對大學進行等級劃分。[20]

“卓越計劃”的實施在一定程度上促進了德國高等教育系統的縱向分化，也引發了人們對于德國大學等級分化現象的廣泛關注。一方面，德國大學在科研經費方面的集聚程度明顯提升。德國研究基金會作為德國大學第三方經費①“第三方經費”（Drittmittel）是指德國大學從公共科研資助機構或基金會獲得經費。鑒于第三方經費為競爭性經費，因而一所高校獲得的第三方經費數額成為衡量其科研能力的重要標準之一。最重要的來源，在2014-2016年期間向216所德國大學提供了73.1億歐元的科研資助。其中，排名前10的大學獲得的經費資助占總數的36.0%，排名前40的大學獲得的資助占86.7%，而余下的176所大學僅僅分到了剩余經費的13.3%。[21]值得指出的是，資助排在前10的大學均曾入選過“卓越計劃”。另一方面，入選“卓越計劃”賦予了大學更多的“符號資本”，最終導致“贏家”與“輸家”之間的差距逐漸拉開。最終，德國大學逐漸形成各自鮮明的特色，有研究以大學的“目標宣言”（mission statements）為例，發現德國大學在目標定位和特征上已經出現了顯著的差異與分化。[22]因而，在“卓越計劃”的基礎上，實施“卓越戰略”將進一步推動德國大學的縱向分化。

（二）提升德國大學的治理能力

治理是“內部關系、外部關系以及兩者之間的交集”[23]，大學治理旨在強調大學如何定義、實施自身的目標，如何管理高校以及監管其取得的成果。[24]美國學者伯頓·克拉克（Burton R.Clark）曾提出“國家權力——學術權威——市場力量”的三角協調模型。[25]隨著新公共管理理念的引入，參與高等教育治理的行為體變得更為多元。[26]德國學者史戴芬·朗格和烏維·施曼克提出了大學治理的“均衡器模型”（Equalizer-Modell）。[27]本文將基于這一模型，從國家監管、外部利益相關者的調控、學術自治組織的調控、大學行政部門的自主調控、大學內外部的競爭五個方面對德國大學的治理開展分析。

在國家監管方面，傳統的德國大學呈現“國家監管——學術權威”的二元治理模式。[28]隨著《高等學?？偩V法》失效，各州政府相繼推出高等學校法案，大學獲得了更大的自主權。然而，由于德國以公立大學為主，與大學經費來源相對獨立的美國、瑞士和荷蘭等國相比，其高校從政府層面獲得的自主權仍十分有限?！白吭綉鹇浴蔽床杉{《“卓越計劃”評估報告》提出的基于大學既往科研績效進行評選的建議，仍堅持“申請——評選”的遴選方式，可見聯邦政府在“卓越戰略”的評選中仍占據主導力量。

在外部利益相關者的調控方面，德國聯邦政府與各州以及相關利益者采取“聯合治理”（network governance）[29]的模式。在這一模式下，聯邦政府不直接介入大學的教學和科研，而是與各州以及利益相關者共同協商教育領域的議題。例如，由德國科學聯席會、文化部長聯席會議等中介組織進行協調。“卓越計劃”和“卓越戰略”的遴選過程就是聯邦政府、州政府以及利益相關者聯合治理、共同決策的典型例證。

在學術自治組織的調控方面，德國大學一度被視為“講座制教授大學”（Ordinarienuniversit?t），然而隨著1968年學生運動以及大學內部民主的權力制衡機制的形成，出現了強調大學內部各成員參與大學治理的大學組織形式——團體大學（Gruppenuniversit?t）。[30]伴隨新公共管理的引入，德國大學內部管理又由傳統的學術自主管理模式轉向管理主義模式。[31]其中，由校外人士組成的高校理事會極大地挑戰了學術自治組織的“學術自治共和國”[32]的地位。在“卓越計劃”和“卓越戰略”中，卓越集群跨越了原有學科、院系和院校間的合作界限，其組織模式也向傳統德國大學的學術自治模式提出了新的挑戰。

在大學行政部門的自主調控方面，大學在多大程度上運用好自治權取決于自身的治理能力。最新統計顯示，2018年德國高校行政管理人員達317,145人（占教職工總數的44.1%）。[33]另有研究估算，“卓越計劃”每新聘用1名研究人員，大學會相應地增設4個行政崗位。但相關研究顯示，入選“卓越計劃”的大學其高被引論文數量并沒有顯著高于未入選的大學。[34]可見，德國大學仍需要提高大學的管理效率[35]，進而提升經費運用于科研活動的效率。

在大學內外部的競爭方面，由于德國大學的科研經費日益依賴于第三方經費，[36]因此大學間的競爭也日益激烈。以第三方經費最重要的來源——德國研究基金會為例，其立項率從1995年的68%銳減至2018年的35%[37]，因而大學科研人員的競爭壓力也相應增加。隨著“卓越戰略”的持續推進，大學內部以及大學之間的競爭無疑將進一步加劇。

四、從“卓越計劃”到“卓越戰略”的路徑：引入國際評審，在競爭中尋求合作

（一）引入國際評審，立足本國實際作出專業評判

自“卓越計劃”起，德國將國際評審納入重點建設計劃的遴選和評估的過程。在此次“卓越戰略”的遴選和決策過程中，由39位國際評審組成的專家小組扮演著重要的角色。第一，超過9成的評審來自德國以外的國際科研機構，不僅提升了遴選的公正性，而且也為“卓越戰略”提供了國際視野。第二，近7成的評審來自歐洲，因而相對熟悉德國高等教育的概況。隨著歐洲高等教育一體化的推進以及博洛尼亞進程的持續深化，歐洲高等教育區使歐洲各國的高等教育體系實現互聯互通。第三，近4成的評審來自于奧地利、瑞士等德語區，在遴選過程中能使用德語更好地進行溝通和開展評審工作。因此，相近的文化、相似的教育制度以及相通的語言使評審能立足德國高等教育的實際情況作出合理的判斷。

（二）實施流動與反饋機制，促進大學間的積極競爭

“卓越戰略”旨在通過實施流動機制和反饋機制，進一步促進大學間的競爭。一方面，為了持續激發德國大學的競爭活力，“卓越戰略”繼續實行流動機制。流動機制以常態化的績效考核與評估為核心，包含準入和退出兩方面的內容。在準入機制方面，預計2026年會有4所符合卓越大學標準的大學進入新的名單；在退出機制方面，一旦卓越大學/卓越聯盟未通過7年后的評估，其頭銜會被撤銷。另一方面，“卓越戰略”積極推行反饋機制。所有提交申請的大學都會收到一封來自德國科學和人文委員會主席的信件，并附上學科評審小組和專家小組評價的匯總報告以及對這所大學繼續申請下一輪“卓越戰略”的建議。[38]這一反饋機制能有效激勵失利的高校基于專家的建議調整申請議案，爭取重返競爭舞臺。

（三）整合區域科研資源，促進德國大學開展跨機構和跨學科的合作

“卓越戰略”在掀起德國高校之間的競爭文化同時，通過制定相應的支持性政策，鼓勵和促進高校、學科和學術機構之間開展合作。首先，在卓越集群層面，高校和學科之間建立了廣泛的科研合作。一方面，獲選的57個卓越集群中，由兩個學科交叉而成的研究集群占到總數的24.6%，由3個學科交叉而成的研究集群占21.1%。[39]另一方面，近3成的卓越集群由多所大學合力組建。在獲選的57個卓越集群中，14個集群由兩所大學協作申請（占24.6%），3個集群由3所大學協作申請（占5.3%）。[40]同時，大學和校外科研院所建立了跨機構的合作，獲選的57個卓越集群來自德國的142所大學或校外科研合作機構。其次，在卓越大學層面，柏林洪堡大學、柏林自由大學、柏林工業大學和夏洛蒂醫科大學跨越機構界限，共同組成“柏林大學聯盟”，成為由大學、科研機構、博物館和工業界組成的生態系統中的核心驅動力量，進而實現各聯盟成員在科研和教學領域的快速發展。

五、德國“卓越戰略”對我國高?！半p一流”建設的啟示

德國“卓越戰略”在大學和學科兩個層面進行資助，在一定程度上與我國“雙一流”建設存在共性。因此，德國“卓越戰略”在遴選、評估等方面的經驗對于我國“雙一流”建設有一定的啟示意義。

第一，引入國際評審專家，發揮第三方機構在遴選和評估中的作用。一方面，德國“卓越戰略”在遴選和評估過程中聘請國際評審的做法值得借鑒。鑒于有一大批既了解中國國情又熟悉學科前沿發展動態的華人學者在海外高?；蚩蒲袡C構工作，可以聘請這些華人學者作為國際評審專家加入“雙一流”的遴選和評估過程。另一方面，第三方機構在“卓越戰略”的遴選和評估工作中發揮的作用對我國有借鑒意義。第三方評價作為構建現代高等教育治理體系的重要措施，能充分發揮社會積極因素參與高等教育治理。[41]盡管我國在“雙一流”建設的相關文件中將第三方評價納入了高等教育評價制度，但當前“雙一流”建設過程中“第三方評價”的具體操作過程、評價方略及其標準尚不明確。[42]因此，建議在今后“雙一流”建設的遴選和評估中可更好地發揮第三方評價機構的作用，進一步提升遴選和評估的公正性和客觀性。

第二，進一步落實流動機制，持續激發中國高等教育的活力。德國“卓越戰略”延續了“卓越計劃”的流動機制，從制度上促使獲選的大學始終保持高度的危機意識，努力達成各項目標，從而保障了政府的資助效益。在我國“雙一流”建設過程中已納入準入和退出的設想，如《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》強調“打破身份固化，建立建設高校及建設學科有進有出動態調整機制”，不搞“終身制”。因此，為了避免個別大學或學科入選“雙一流”建設名單后滋生安逸思想，出現“身份化、標簽化、頭銜化”情況，同時也為暫時未入選的大學提供一條繼續參與競爭的上升通道，建議進一步完善我國“雙一流”建設的績效管理體制，落實“有進有出、動態調整”的準入和退出機制，從而更好地激發中國高等教育的活力。

第三，在倡導競爭文化的同時，鼓勵交叉融合，充分發揮協同創新效應。面對日新月異的復雜環境以及現代的知識生產對傳統的學科制度及學科思維模式提出的嚴峻挑戰[43]，單個高校或學科無法有效應對這些挑戰，唯有通過交叉融合才能突破現有的瓶頸?！白吭綉鹇浴痹诘聡咝Ｖ幸敫偁幬幕耐瑫r，也鼓勵各高校與各學科的平等參與和深入合作，從制度上為德國大學和科研機構間的協同創新提供保障?！半p一流”建設的總體目標是推動我國一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，最終建成高等教育強國。因此，在“雙一流”建設中營造良好競爭氛圍的同時，也應鼓勵高校間、學科間、高校與科研機構間開展深入合作，打造“高校聯盟”“高校學科集群”和“科研共同體”，實現優勢互補，共同推動我國一流高校和一流學科的發展，加快攜手邁入世界高等教育前列的步伐。