美國基礎教育循證學校問責制研究
——內布拉斯加州學校質量評價與提升新探索

蘭彧，王祖浩，馮用軍

（1.華東師范大學教育學部，上海 200062；2.陜西師范大學教育學院，陜西西安 710062）

20世紀90年代以來，“問責”一直是美國基礎教育領域的重要話題。美國政府相繼出臺了一系列教育問責改革的法案和文件，尤其是《每一個學生成功法案》（Every Student Succeeds Act）的實施，重啟了州主導教育問責的“全新嘗試”。[1]在當前亟須提升基礎教育質量這一背景下，美國各州把學校問責制視為改革的重要領域。作為擁有“獨樹一幟的問責體系”[2]的內布拉斯加州，為保障教育公平、促進學校和師生發展，于2018年建立的循證學校問責制[3]頗具特色，被譽為自21世紀初以來最全面的教育改革。[4]本文從探究內布拉斯加州循證學校問責制產生的背景著手，分析美國循證學校問責制的主要內容及鮮明特征，以期對推動改善學校問責有所裨益。

一、循證學校問責制的產生背景

為解決“教育機會不公平”“問責關注點主要停留在處罰”“評價客觀性與改進科學性存疑”等學校問責亟待解決的難題，美國內布拉斯加州開始重視學校問責制的創新建設。此舉是回應教育改革對公平的終極訴求和教育問責對發展的現實需求，也是學校問責走向“循證”的必然結果。

（一）“公平”是教育改革的終極訴求

公平理念一貫是美國教育改革追求的首要目標。1965年，約翰遜總統簽署《初等與中等教育法》，基本內容是為處境不利家庭學生在學校層面提供聯邦資助。[5]此后，該法案雖有不同程度的修訂，但究其本源，這些法案均秉承教育公平的基本理念，以縮小不同學生群體之間的教育鴻溝為核心目的。

雖然政策一直引領美國教育公平發展，但現實卻不容樂觀。以內布拉斯加州為例，據《美國國家教育進展評估》的統計數據，該州學生的表現在大部分學術領域中都處于全國前十位，但白人學生與有色學生之間的成就差距卻在增大。[6]以2011-2012學年內布拉斯加州的高中畢業率為例，黑人男性學生僅為50%，而白人男性學生是86%。據此，在教育資源不充分的現實背景下，如何均等或優先配置教育資源，如何保障教育公平和提升教育質量，成為政府實施學校問責改革的主要取向。

（二）“發展”是教育問責的現實需求

長期以來，學校問責受以泰勒模式為首的評價觀念影響，以預設的目標來描述結果為主，強調問責的鑒定、選拔和獎懲功能。基于“預定式”觀念的學校問責“管理主義傾向”濃厚，同時“忽視價值的多元性”，導致學校問責以一元價值為基礎，鑒定、終結和面向“過去”性質突出。很大程度上，這種理念使評價的引導、激勵功能處于缺失狀態，忽視了問責的重要目的在于改進學校工作。

隨著第四代評價學說[7]等新興理論的出現，加之學校效能運動、改進運動的理論與實踐研究，學校問責的內涵發生了根本轉向。學校問責的話語權從獨自控制轉向對話協商，開始重視評價內容的情境關聯性，資料收集也由純粹的量化測評發展到有意識地增加質性描述的使用。問責不再是回顧過去，而是展望未來；不再是單純地追究問題，而是要找出問題的解決方法；不再是無效數據的無意識收集，而是要挖掘有效的因素。至此，學校問責的價值取向轉向改善性原則，不僅注重結果，更注重變化和發展的過程。

（三）“循證”是學校問責的應然路徑

傳統的學校問責要么以大量量化指標為主，要么以質性的學校參觀記錄為主。量化指標較為狹隘，不能全面地評價學校，過程性也較弱，很難基于問責促進學校發展；而以“觀察者”的視角考察學校日常教育教學相關工作的開展，開放性較強，可以獲得豐富的素材，但其結果依賴于觀察者的主觀判斷，時間精力耗費較大。總的來說，學校問責待解決的議題主要集中在兩方面：在評價學校質量層面，針對學校問責的實施過程規范性弱、主觀性強的質疑，如何保障學校評價的客觀性、可操作性？在提升學校質量層面，關于問責促進學校發展的詰問，如何確保學校改進的科學性、有效性？內布拉斯加州將證據的內涵與外延拓展，探索出“循證學校問責”的新范式。[8]

循，本意為遵守、依照，證據是可獲得的信息集合，“循證”意為基于證據的、以客觀證據為依據的、有客觀證據支持的數據和事實。隨著循證理念影響的逐步加深，拓展到美國基礎教育領域，循證成為學校改革運動的主要遵循理念。[9]內布拉斯加州以循證作為學校問責革新的核心理念，將證據思維貫穿于學校質量評價與提升的全過程。在學校質量評價部分，證據主要指“能夠獲取的信息、事實的集合”，即精細化收集和專業化分析內布拉斯加州學校的數據，包括學校政策、程序和活動，基于客觀、清晰的證據得出學校評級的結論。在學校質量提升部分，證據主要指在真實情景中已被證實有效的問題解決、實踐方案，指向準確和明智的最佳證據篩選和應用，在選擇干預措施時一般優先考慮強有力證據水平的干預類型。基于證據的學校問責，以確切的證據提高學校評價的客觀性，以有效的證據增強學校改進的科學性。

二、循證學校問責制的內容設計

為切實達成以問責改善教育質量的愿景，內布拉斯加州在建立全新學校問責體系的過程中以州政府為主導，授權外部的社會專業力量，注重傾聽教師的聲音，促使多元利益相關者共同參與教育治理。以“循證”為核心理念，內布拉斯加州制定了證據導向的質量標準，開發了實踐取向的循證分析工具，構建了公開透明的信息機制和聚焦發展的循證改進模式，這四部分共同構成了改善性學校問責制體系。其中，質量標準是問責體系的基礎，是另外三項實施的參考規范，后三項內容的實施是為了指引學校達到質量標準中的要求。循證分析是問責體系的評價工具，通過該工具收集和分析學校質量的證據。信息機制和循證改進模式是問責體系的結果運用方式，提供學校質量的綜合“體檢報告”，有針對性地提出改進舉措。

（一）質量標準：證據導向，明確問責的關鍵要素

關于學校問責的關鍵要素是什么的問題，內布拉斯加州堅持證據導向。為使抽象的學校質量具體化，內布拉斯加州確定設計原則，基于此明確關鍵要素。

1.質量標準的設計原則

學校質量是多維度的概念，謹慎剖析學校問責的關鍵要素尤為必要。內布拉斯加州以循證為核心，尤其強調證據可得性，即在指標體系建立時，確保可獲得反映所有指標的證據。質量標準的設計遵循以下原則：目標導向，學校問責的核心目的是保障教育公平、促進學校和師生發展，為所有學生的成功做準備；邏輯性，指標體系應具有成果、產出、活動、投入的邏輯關系；全程性，所涉及的指標應該盡可能包含學校教育的全過程，充分考慮各個方面；特征突出，在全面考慮的同時要注意學校教育的特點，避免質量標準過于龐大而導致操作難度過大，盡可能選取有代表性的指標。[10]

2.質量標準的內容與特點

州教育部召集了數名代表該州教育界的利益相關者組成特別工作組，包括校長、地方學校董事會成員、地區管理人員以及學校教師代表，基于設計原則多次商討后制定學校問責的質量標準。該體系含有六個一級指標，涵蓋公共關系、公平學習機會、學生成就和教育工作者有效性[11][12]，如表1所示。

表1 內布拉斯加州循證學校問責制的質量標準概覽

內布拉斯加州學校問責制的質量標準展現出鮮明的特征。第一，標準關注學校、家庭和社區的共同參與以增加學生文化包容性的經驗和機會；第二，標準關注學生學業各階段、學業內容等之間的過渡；第三，標準重視學生的學習機會，與將學習資源、課程教學以及一系列與學生學習有關的活動作為重點關注；第四，標準關注為學生的高等教育、職業和公民生活做準備，即教育不僅是為了當下，更有促進學生長遠發展的責任；第五，標準重視綜合、多元的評估系統，認為最有力的改進離不開高質量的評估系統；第六，標準重視教育工作者的有效性，即教師應具備卓越而富有成效的教學能力，學校應提供有助于學生創造力和持續學習能力環境的建設。

（二）循證分析：實踐取向，推動證據的多元整合

傳統問責多以聽課、座談等質性觀察記錄為常規方法，如觀察學校課程與學習項目的質量，以描述的方式對學校實踐要素進行評價，無法避免評價者的主觀性，具有較大的經驗性與模糊性。因此，內布拉斯加州教育部與地區及學校教師協作，開發出實踐取向的循證分析（Evidence-Based Analysis）工具，保障證據收集的精細化和證據分析的專業化。

1.證據收集的精細化

內布拉斯加州循證學校問責質量標準的二級指標可分為成果、產出、活動、投入四類。[13]其中成果類指標一般以定量數據為主，如參與率、輟學率等，可從管理數據中收集；而產出、活動、投入指標則為實踐取向。以良好的人際關系與成功維度為例，其實踐取向的關注點包括“是否制定安全、干凈和健康的學習環境；學生是否能監測和管理自己的學習”等。

如何精細化收集分析實踐取向的證據是學校問責的關鍵問題。據此，內布拉斯加州教育部開發循證分析標準化調查工具，通過特定程序電子化收集執行政策、程序和活動等實踐取向的證據。該工具共有30個學校實踐項目問題，分為0-4（從不、很少無記錄、有時無記錄、經常且記錄、總是且記錄）五級水平，供學校自評和外部評價選擇。[14]

在學校自評過程中，學校董事會需要完成三步：針對每個問題項目做出特定水平的響應；遞交學校針對該問題政策、程序和活動的證據以支持自我評價的水平；遞交包含證據文件名稱和簡要敘事的陳述性文件，將所提供的證據與該問題項目相聯系。內布拉斯加州特別強調證據選擇的重要性，提供了可能的證據來源清單供學校參考，如表2所示。而且，內布拉斯加州考慮到各年級的差異，針對不同年級開發了獨特的循證分析工具。[15]

表2 內布拉斯加州學校問責可能的證據來源清單

2.證據分析的專業化

待學校完成自我評價和上傳陳述性文件及證據材料后，內布拉斯加州教育部組織專家審查員開展標準化審查。專家對學校提交的證據獨立展開循證分析，最小化因審查者自身引起的錯誤，[16]以便確保評審分數的差異是因證據本身所引起，而非評審過程中的差異。為進一步保障問責過程的信效度，內布拉斯加州在循證分析過程中，專家迭代考察陳述性文件、證據材料和《循證分析指南》（Rubric for the Evidence-Based Analysis）。專家將陳述性文件和證據材料交叉檢查，看是否與《循證分析指南》中設置的評級類型與評分標準（參見表3）的水平4符合，如果不符合轉入下一水平交叉檢查。專家從水平4到水平0就持續進行審查，直到找到與學校提交的敘述和證據相匹配的最合適的級別。

表3 內布拉斯加州“基于州標準的課程開展情況”的評級類型與評分標準

待專家完成循證分析后，州教育部將使用混合線性模型分析學校自我評價和專家評價結果，再根據學校問責分類規則整合所有指標，以此得到該學校的最終評估結果。[17]分類結果采用等第制，學校質量表現被劃分為卓越、優秀、良好或需要改進四個層次。2019年，內布拉斯加州有135所學校評級為卓越、484所學校評級為優秀、371所學校評級為良好、116所學校評級為需要改進。[18]

（三）結果呈現：公開透明，構建清晰的信息機制

長期以來，學校問責的結果多以“合格名單”的形式對外公布，并未準確地描述基于證據的學校質量。這導致對學校、教師而言無法起到“以評促改”的作用；對家長、學生而言無法為其選擇學校提供可資參考的實質性建議；對公眾而言會降低參與性，不利于行使公眾的監督權。美國州立學校首席官員委員會（Council of Chief State School Officers）提倡，州教育部每年應清晰準確地報告公立學校和地區的表現，確保利益相關方獲得可用于確定和推廣最佳做法的信息，認識和糾正不足之處，不斷提高學校質量。[19]內布拉斯加州吸納相關經驗和建議，革新學校問責結果的呈現，構建科學專業、公開透明的學校問責結果報告機制。

首先，內布拉斯加州在向公眾呈現報告之前會召開學校座談會，以示例的方式來評析學校遞交的證據，尋求相關人員對循證分析結果的認可。通過與學校、家庭等問責責任主體的溝通交流，一是確保問責結果的可接納性，二是在與各方溝通交流中，促進利益相關者對指標體系、循證分析等問責流程的進一步理解。[20]其次，內布拉斯加州采用以圖文結合的方式全面展示學校分析的結果。報告通過矩陣（Matrix）可視化，定時于每年秋季公開發布于內布拉斯加教育概況（Nebraska Education Profile）網站。

循證報告會給出學校的分類水平（School Classification），提供學校整體的問責結果。在學校快照（School Snapshot）部分給出學校基本信息，包括學校教師、學生等人口統計學信息、教育項目參與情況以及人均支出等數據，同時提供學區、州的數據便于對比分析。分類水平部分呈現了問責質量標準中每項指標的數據，以及實踐取向的循證分析調查工具的結果。通過圖文結合的方式全面展示問責的結果，盡可能以公眾能夠理解的方式呈現[21]，以便讓公眾了解學校在為學生高等教育、職業生涯的成功做好準備方面的進展情況。

（四）循證改進：聚焦發展，力求最佳的實踐樣態

教育問責的目的究竟是重在外部問責還是重在推動能力建設，一直是美國基礎教育問責體系中的一對矛盾。[22]內布拉斯加州秉持教育問責體系應在學校教育體系中發揮監測和調節作用，故問責并不停留于懲罰，而是對評估中表現不佳的學校選定多元化改進類型，對其實施一系列精確化循證干預措施。

1.學校改進的類型

內布拉斯加州通過審查學校人口特征、學校改進計劃、現有的支持和定量管理數據以及循證分析中政策、程序和活動的實踐取向的證據等信息，從表現不佳的學校中選定三種最需要支持改進的學校。2019年，內布拉斯加州有363所學校被確定為“針對性支持和改進學校”、27所“綜合性支持和改進學校”、4所“優先學校”。[23]這些學校將被提供有針對性的支持和改善，以惠及學生群體，確保教育的公平性，如表4所示。

表4 內布拉斯加州需要支持改進的學校類型

2.循證干預的步驟

美國聯邦教育部強調，證據是確定學校改革干預項目有效性的重要工具[24]，且基礎教育學校的干預必須是循證的，即干預措施必須以證據為支撐。[25]在區域教育實驗室中心（Regional Educational Laboratory Central）的支持下，內布拉斯加州出臺了《實踐指南摘要》（Practice Guide Summaries），將循證干預的證據水平劃分為強有力的證據、中等證據、呈現原理三個水平，如表5所示。該指南包含干預項目實施說明、適宜年級水平，潛在障礙和解決方法以及支持證據的強度，能為教育決策者呈現可靠的研究證據信息，以解決與教育有關的挑戰。

表5 內布拉斯加州干預證據水平和標準

盡管對不同類型的薄弱學校，內布拉斯加州循證改進的手段具有差異性，但總體來說遵循五個步驟。[26]第一，識別學校需要。州教育部在識別需求過程中與地方教育局和相關的教育服務單位合作組成外部專家小組，以學校問責體系的分類結果和評估過程中提交的證據和敘事文件為基礎，檢查學校的各方面教育數據，并實地與利益相關者（如學生、家長、教師等）展開溝通，查明資源不公平現象，以確定學校最應改進的需要以及這些需要的潛在原因。第二，制訂循證干預計劃。選擇最佳的循證干預措施往往是最困難的，既要考慮干預措施的證據水平和所選證據的嚴謹性，還要考慮學校能否順利實施干預。同時，干預措施的選擇應確保符合聯邦法規對干預措施的規定。第三，采納與啟動。在這一環節中，向全校師生以及部分家長闡述循證干預的目的和計劃，以獲得師生以及家長的認可和支持。第四，實施干預。在這一個環節中，根據學校需求和進度計劃，一方面州教育部以及干預小組要給予多樣化和全面的技術支持，技術支持將通過若干渠道提供，將根據每個學校的需要量身定做，并根據需要進行強化；另一方面，各學校之間也應形成組群（Cohort Groups），小組成員將定期開會，通報各自學校進展情況并進行協作。[27]第五，州定期審查與反思。主要目的是確定干預的實施效果，依舊通過學校問責過程進行評估，判斷干預計劃的實時進展與預期目標的差異，判斷是否有必要重大修改進度計劃，是否需要制訂一個全新的進度計劃等。

三、循證學校問責制的特點

內布拉斯加州學校問責制的革新基于美國實用主義教育價值觀基礎，以保障教育公平、促進學校和師生發展為根本目的，在實施過程中，“循證”是把握學校質量評價和提升的關鍵。該問責制從問責設計框架、問責實施過程到問責結果的運用方式均含循證的理念，更加精細地采集問責信息，進一步提高問責的信效度，對推進教育公平、提高教育問責的有效性和提升學校質量水平起推動作用。

（一）堅持促進學生發展的問責目的，突出問責的公平性

在均衡提升教育質量的歷史背景下，內布拉斯加州以公平為核心發展理念。延伸和體現到質量評價和提升層面，學校問責作為診斷機制，促進公共教育資源的均衡配置成為問責的著力點，其重點在于幫扶薄弱學校。循證學校問責制旨在“無論孩子的背景如何，均有機會確保他們成功”，通過縮小成就差距來實現教育公平的要求。[28][29]

縱觀內布拉斯加州學校問責體系的整體設計和實施內容可以發現，為所有學生成功做準備是州開展學校教育評估的首要目標和根本任務。問責并不是目的本身，也不單是追溯責任或監督和懲罰，更不再是拉大學校間差距、強化不平等的工具，而是保障教育質量和教育公平的手段，對學校的發展具有診斷、改進功能。即以促進學校和師生發展為目的，注重與問責對象的交流、溝通，通過為學校的持續改善提供信息和策略，引導和激勵利益相關者持續改進學校，促進所有學生的發展，為學生提供全面的“優質均衡”教育。[30]

（二）明確高效專業的協同責任主體，提升問責的科學性

“誰向誰問責”是學校問責制首先需要明確的問題。內布拉斯加州政府作為問責主體，扮演的是“舵手”而非“劃槳人”的角色，這可以使政府繼續保持戰略規劃全局性視野。[31]以政府為主導，內布拉斯加州構建學校、教師、家長、社會等多元主體共同參與的教育治理制度，協同教育系統內外部的多方力量，調動多價值主體共同參與問責事務。在問責質量標準構建階段，州政府為主導，與多元主體共同商議構建，確定六維度下成果、產出、活動、投入四類問責指標。該指標有利于從促進學生發展視角豐富和改進問責指標，同時也能增強指標的指導作用，使學校可以根據對應的指標指導自身實踐。在問責實施階段，因教育問責是一項專業性非常高的社會學習性事務[32]，政府授權給專業問責組織（包括州公立學區、州教育服務單位、州教育部的專家）實施教育問責，規范和指導學校問責的運行，提高教育問責效率，加強教育問責的合法、合理性。

（三）制定翔實的循證學校分析指南，加強問責的規范性

內布拉斯加州為提升問責的可操作性，設計了翔實的《循證分析指南》。[33]該指南不僅可以幫助評審者更深入地理解學校問責質量標準和循證分析工具的特點，而且可以協助評審者間協同工作，降低問責的主觀性。針對某一具體項目，《循證分析指南》包含維度和指標、項目、評級類型、評級標準四部分。“維度和指標”主要是對某條評價指標的闡述；“項目”是對該問責指標意圖的解釋，包含問題本身和對問題的詳細說明；評級類型和評級標準主要是對評級水平（0-4水平）以及相對應的證據要求的整合。《循證分析指南》不僅詳細介紹了每個維度及具體評價指標的概念，更給出了具體、可操作、可量化的評級標準，評審者在評分時能夠有更精準的參照。據此，學校問責在一定程度上提升了“內部可靠性”和“評價者間可靠性”，促進問責的規范化開展。

（四）形成及時透明的結果發布機制，保證問責的公正性

為確保問責過程的有序性，內布拉斯加州注重信息的多方溝通與交流，著力推進問責信息的透明化、公開化，這是有效祛除質疑問責公正性的前提。在內布拉斯加州學校問責體系中，問責質量標準、《循證分析指南》、計算方式和結果等問責信息及時透明地向社會、學校、家長等多主體發布，保持信息溝通交流渠道的制度化和常態化。保障公眾對問責結果的知情權，有利于基礎教育學校問責制的良好運行，激發多元主體參與學校質量問責行動。另外，為利于公眾理解，內布拉斯加州采用圖文結合的方式透明清晰地解釋問責結果。對學校而言，問責結果集中于信息反饋可以一定程度上消除問責制的風險性，有利于問責主體和問責客體間的雙向溝通交流，為學校的改進提供參考信息。總之，內布拉斯加州通過推進對學校作為問責客體、問責過程和問責結果的信息公開，確保問責的公正性，以完善的信息公開幫助基礎教育問責更好實施。

（五）構建創新的循證學校改進模式，注重問責的發展性

內布拉斯加州十分重視問責結果的使用，注重評估后指導和支持學校循證改進，充分發揮問責的改善激勵作用。基于學校問責結果，針對表現不佳的學校實施一系列的“提升質量”措施，持續改善學校教育。這能有效減輕學校的被問責壓力，降低問責對象學校與問責主體政府之間的矛盾沖突環節，有利于學校質量的提升。基于美國聯邦教育部要求基礎教育學校改革的干預項目均需為循證，內布拉斯加州構建了識別學校需要、制訂循證干預計劃、采納與啟動、實施干預、州定期審查與反思等循證干預五步驟，旨在提高教育投資的有效性和創設學校改進的積極成果。同時，內布拉斯加州利用與多機構合作的方式，構建證據水平標準，開發了本土化的證據資源庫，為教育工作者免費提供教育中不同項目、實踐的現有信息，供其選擇有效的最佳證據。

四、結語

受新自由主義和新保守主義兩種政治思潮融合理念的影響，美國追求實質性公平的改善性學校問責。然而學校問責的實踐要素眾多且動態關聯，學校質量評價的客觀性、學校質量提升的科學性歷來為人詬病。內布拉斯加州循證學校問責制是多元問責主體基于證據取向的質量標準開發循證研究工具，收集和分析證據，利用證據評價和提升學校質量，將循證滲透于整體問責過程。循證學校問責制的出臺，反映了強化證據意識已逐步滲透到美國學校改革實踐之中，也反映了美國在追求學校問責的能力建設和改善激勵方面又邁出了新的步伐。學校問責不再是懲罰性教育問責，而是政府或社會基于證據評價和提升學校質量的手段，也是推動群體間公平的重要工具。

內布拉斯加州循證學校問責制的實施為問責帶來了新的發展視角，但也面臨著提交針對不同年級的循證分析證據可能會增加學校負擔、未考核學校提供的證據是否和平時相符、尚未利用“云計算”等技術構建深度的學校問責數據系統等問題與挑戰，在實施過程中有待聯邦政府和內布拉斯加州進一步解決。這些實踐和反思引發人們不斷探索符合時代發展需求的學校問責制。