城市社區治理中的居民參與問題研究
——以上海市N社區居民籌資加梯項目為例

文/嚴菲 周衛平

一、引言

自黨的十八屆三中全會提出國家治理能力和治理體系現代化的發展目標以來,如何提升基層社會治理水平以達成“善治” 成為社會探討焦點。黨的十九屆四中全會提出：“社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創新社會治理，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”黨的十九屆五中全會再次強調了基層社會治理的重要性。在城市社區治理中，社區居民是社區各種政策、制度的直接獲益者與利益相關人。隨著人民生活水平的不斷提高與住房、醫療、養老等各項制度改革的不斷深入，居民與其所在社區的關系愈發密切，他們不僅關注社區的發展，參與社區的活動與建設，還對社區服務與管理等各方面提出了多層次、多樣化的訴求。其中，老公房加梯與社區居民的切身利益息息相關，已經逐步成為當前城市社區治理的重要內容與議題。

我國是一個人口大國，龐大的人口基數與長期以來的計劃生育政策，使近幾年來我國老齡人口的比例持續增加。國家統計局第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年，我國總人口數量為14.1億人，其中65歲及以上的老年人口有1.9億人。在人口抽樣調查中，老年人口撫養比達到13.5%，到2030年將達到約25%，80歲及以上高齡老年人口增加幅度更加明顯。由此可見，中度老齡化開始成為明顯趨勢。上海作為我國發展最早、城鎮化程度最高的城市，人口老齡化程度較高，然而許多老舊小區的居民樓都未配置電梯。據統計，上海目前各類老舊住房面積約占住宅總量的四分之一，其中無電梯多層住宅約22萬個門棟。在這些門棟中，住在3層樓以上的老年人占近半數。全市2400余萬人口中，60歲以上的老年人口約500萬。此外，上海老舊住宅數量較大，老公房約有25萬棟，約有60%的老人住在未增設電梯的老公房內。隨著年齡的增大與疾病的困擾，老年人上下樓十分不方便，“懸空老人”的數量越來越多。因此，老公房加梯成為百姓熱議的話題與迫切的需求。盡管近年來老公房加裝電梯的審批流程與政策支持正在逐步明確與完善，但實際操作的難度仍然較大，依然存在“協商難、出資難、維護難”等問題。

二、居民參與城市社區治理的研究現狀與案例闡述

（一）居民參與城市社區治理的相關研究

民政部1986年首次提出要在城市中開展社區服務。此后，“社區”這一概念在城市管理與社會治理中頻繁出現。在我國學術界，社區還被按照所處的地域范圍劃分為城市社區和農村社區，本文主要研究討論城市社區治理及其中的居民參與問題。

隨著社區組織、居民團體以及管理體制的逐步多元化，國內學者逐漸開始重視城市社區治理，并對其概念與價值進行了細化的研究與界定。嚴志蘭、鄧偉志從居民參與社區治理的重要性與意義層面強調了居民參與和管理社區公共事務對于促進社區和人的全面發展、推動社會主義民主政治和精神文明建設的重要作用。居民參與和管理社區公共事務能夠使社區資源得到充分有效的利用，從而提高社區治理水平。唐有財、王天夫則分別從居民、社區與政府三個層面全面歸納了居民參與社區治理事務在實踐與經驗方面所面臨的挑戰，即社區居民的公共性普遍不足，社區缺乏有效的激勵機制，社區參與主要表現為個體化的、碎片化的形態，組織化程度嚴重不足，政府缺乏有效的促進社區參與的機制。此外，還有許多學者從不同的層面與角度分析了城市社區治理中居民參與不足的困境，并有針對性地提出了一些建議與對策，從而不斷豐富城市社區治理中的居民參與研究。

不僅學界對城市社區治理中的居民參與問題表現出極大的研究興趣，中央政府與各級地方政府也開始實施政策支持與引導。本文是針對上海市N小區的老舊住宅加梯案例展開的調查分析，因而對上海市既有多層住宅增設電梯的相關政策文件進行梳理和歸納。

上海2011年出臺《本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》，要求相關規劃、土地、房管、建設等部門依法支持街道（鎮）、居委會等積極做好政策宣傳與協調工作。自此，既有多層住宅增設電梯的試點工作開始啟動。2014年，上海市財政局發布《關于本市既有多層住宅加裝電梯試點政府補貼有關事項的通知》，規定政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補貼，最高限額24萬元。此舉為推進老舊小區加梯工作提供了必要的資金支持與重要驅動力。2016年，上海市住建委、市規劃國土資源局與市質量技監局發布《關于本市既有多層住宅增設電梯建設管理相關建設審批的通知》，對加梯小區的業主同意率作出更加具體的規定，即需物業管理區域內三分之二以上業主同意，加裝幢90%以上業主同意且其他業主無明確反對意見。同時，還對規劃審批、安全性論證、施工許可與質量技術監督等方面要求進行了具體細化。在各項政策的助力與推動下，老公房加梯工作無論是數量還是速度都穩步攀升。2019年底，上海十部門聯合發布《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》，放寬了老舊小區加梯的多方面限制，即將一幢樓的業主同意率由90%放寬至2/3，小區同意率由三分之二降低至50%，取消了困擾無數居民的“一票否決制”，并允許提取公積金用于加梯。這些舉措加速了“懸空老人”下樓心愿的實現。由此，老公房加梯這一民生工程進入加速階段。2020年頒布的《關于調整本市既有多層住宅加裝電梯業主表決比例的通知》進一步調整了加梯征求意見的比例范圍，將原先的“三分之二”，細化為面積和人數的雙“三分之二”參與表決，即由專有部分面積占比三分之二以上且人數占比三分之二以上的業主參與表決，同時滿足雙“四分之三”，即經參與表決的專有部分面積占四分之三以上且人數占四分之三以上的業主同意。如此，既保障了社區內全體業主的知情權，也充分考慮到了不同樓棟、業主的實際情況和利益訴求。2021年，上海市人民政府發布的《關于加快推進本市舊住房更新改造工作的若干意見》不僅完善了政策機制，還推動了加裝電梯“一網通辦”，優化了審批流程，加速推進上海市老公房的加梯工作。目前，上海市加梯政策體系已基本成型，形成了“業主自愿、政府扶持，社區協商、兼顧各方，依法合規、保障安全”和“能加、愿加則盡加、快加”的加裝電梯推進機制。

從圖1中近10年的加裝電梯數據可以看到，2012年至2018年完成立項328臺，已完工投入運行90臺，僅占27%，而2019年全年完成立項624臺，遠超往年總和，加裝電梯的速度明顯加快，2021年更是呈現加速趨勢。根據市房管局統計數據顯示，截至2021年3月，上海市已有2498個門棟通過居民意見征詢。由此可見，上海在老公房加裝電梯方面走在前沿，惠及民生的力度也不斷加大。

圖1 2012年至2021年上海市加裝電梯立項和完工情況

（二）案例概述

本文立足于上海市N社區居民自籌資金加裝電梯的案例進行研究分析，力求揭示居民參與社區治理的行動邏輯與治理效能。這是上海第一部完全由居民籌資成功建成的電梯，具有典型性。研究不僅聚焦于當前“懸空老人”的熱點問題，從老舊住宅加梯方面觀察居民參與的實際情況，從理論上豐富了社區治理與公共服務的內容和范圍，而且從實踐意義上探討了居民參與對提高社區治理水平的重要作用，對黨建引領下的社區居民自治成功經驗進行總結，能夠提升居民的積極性與參與度，從而實現城市社區治理中的協同效能。

N社區位于上海市普陀區長征鎮，地處大渡河路以東、桃浦河西側。該小區建成于1998年，屬于上海市大眾汽車公司的售后公房，房齡已超過20年。整個居民區以售后公房與老舊商品房為主，還有少量沿街商鋪。據統計，在1404戶居民中，30%的居民是60歲以上的老人，老齡化程度較高。首幢加梯成功的7號樓總高7層，底層是車庫，從一層半開始共有6層住戶，建筑格局為一梯兩戶，共有12戶居民，住戶大多數是上海大眾汽車公司的職工。居民們不僅是鄰居，也是同事，彼此之間聯系度較高，社會關系網絡也比較密集。在樓內居民中，60歲以上老人占比達到89%，部分居民患有腰椎間盤突出、骨刺與腿腳不靈活等疾病，“爬樓梯”給他們日常出行帶來極大的不便。針對這些情況，居民們加裝電梯的意愿非常強烈。

既有住宅加裝電梯工作困難重重，從前期的意見征詢到費用分攤，再到后續的保養和維護，每個環節都充斥著矛盾、沖突與困難。然而，N社區7號樓卻能成為上海市首個由居民自籌資金加裝電梯的成功案例，其背后的成功經驗與價值值得進一步挖掘和剖析。筆者采取深度訪談與非參與式觀察相結合的方式獲取了大量N社區居民參與推進7號樓加裝電梯的相關資料，試圖歸納現實情況中居民參與城市社區治理與社區公共事務運作中存在的困難，以期為其他社區乃至其他城市提供經驗借鑒與參考，提升居民參與的有效性。

在對N社區進行調研的過程中，筆者于2021年9月15日至10月9日依次訪問了N社區居委會Z書記、業委會主任M老師、7號樓加梯牽頭人Z女士以及居民積極分子L女士，具體了解了N社區加裝電梯項目前期的意見征詢過程、遇到的困難以及解決困難的方法。通過Z書記的訪談，筆者對于目前市、區以及街道關于既有住宅加裝電梯的詳細政策有了更加深入的了解。

三、N社區加梯過程中居民參與存在的問題

（一）行政審批“碎片化”，居民參與的效能感低

在公共管理中，“碎片化”指政府組織局限于地方和部門資源與權力的運用，缺乏應有的協調和整合。部分項目診斷及準備不足，難以走完審批流程，以致無法落地，最終能正式進入實施階段的只是眾多初始申請項目中的一部分。N小區7號樓居民自提出加裝電梯的申請到建成投入運行歷經近兩年的時間，其中包括意見征詢、資金分配、居民協商以及有關部門審批等流程。繁復的手續與繁瑣的流程給老舊住宅加裝電梯增加了不少困難與麻煩。

通過訪談，筆者了解到，7號樓居民于2014年3月提出加裝電梯申請，2015年3月正式開工。自申請人制定方案到最終的交付使用，居民自發前往60余個部門，蓋了90余個圖章，經歷50余個小流程，其中，僅僅申請與審批流程便花費了一年時間。此外，由于缺乏專業人士的引領與指導，居民們在前期的流程上耗費了大量的時間成本與精力，造成居民參與過程中的“政治冷漠”現象，認為參與了也不一定能成功，與不參與的結果相同。這一情況大大削弱了居民的參與熱情，參與的效能感低。

（二）部分居民參與存在“搭便車”行為，主動性不足

奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中提出了“搭便車”理論，其核心論點是：公共物品一旦存在，每個社會成員無論是否對這一物品的產生作出過貢獻，都能享受這一物品所帶來的好處。公共物品的這一特性決定了當一群理性的人聚在一起想為獲取某一公共物品而奮斗時，每個人都可能讓別人付出努力，而自己坐享其成，如此便會出現群體無作為的局面。

電梯作為公共物品，原則上是面向所有居民開放的，所有人都有平等的機會，具有“非競爭性”與“非排他性”的特點。然而，具體到某一棟居民樓內的電梯，由于其電梯容量有限，可以同時服務的人數有限，所以在某一具體時間點又有明顯的“競爭性”與“排他性”。此外，業主們的實際獲益與意愿訴求各不相同，如果在使用電梯時平攤費用，則必定會造成低層居民心理不平衡。因此，在推進加裝電梯進度與分攤費用時，每名業主都有希望他人多作貢獻、希望他人承擔更多費用的動機。不同樓層的住戶由于經濟條件、身體狀況等差異，對于電梯的訴求不同。此外，復雜的流程、繁瑣的手續以及一定的安裝成本和后期維護費用等種種因素和不確定性都會導致集體行動的困境——“搭便車”行為便出現了。

通過訪談，筆者發現，加裝電梯的意見征詢得到了所有業主的支持。這說明三樓與四樓的住戶也有加梯意愿。然而，最終只有五樓和六樓的住戶提出了申請安裝電梯的倡議并付諸實際行動。出現這一現象的原因主要是業主們對于加裝電梯的迫切程度不一樣。五樓與六樓的居民最需要電梯，而住戶們對電梯的需要程度也隨著樓層的降低而遞減，二樓至四樓的住戶雖然也希望加裝電梯，但考慮到需求與付出不成比例，容易產生“搭便車”的心理，希望能有人帶領他們或者幫他們去完成這些繁雜的任務。

（三）“階梯式”參與，居民利益訴求不一致

20世紀60年代，美國學者莎莉·阿爾斯坦把公眾參與分為從低到高的八種形式，分別為操縱、治療、告知、咨詢、展示、合作、權力轉移與公民控制，并將這八個形式總結為三個階段：非參與、象征主義和公民權利 （詳見圖2）。公民參與的梯度越高，對于政策的影響力也越大。7號樓加梯過程中的居民參與是典型的階梯式參與的過程。

圖2 公民階梯理論圖示

第一，非參與階段，包括操縱式參與與治療式參與。由于此前上海并無老舊小區成功加梯的先例，并且只有2011年頒布的《本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》與2014年頒布的《關于本市既有多層住宅加裝電梯試點政府補貼有關事項的通知》作為其政策依據，在申請過程中，7號樓居民并沒有真正意義上參與到城市社區治理工作中，政府及其政策仍處于主導地位，居民僅僅作為信息接收的被動主體，處于加梯政策的初步了解階段，容易走彎路。

第二，象征主義階段，包括告知式參與、咨詢式參與與展示式參與。在這一階段，社區居民可以就自身關注的熱點、難點問題向社區管理者提出意見與建議，而社區管理者則會傾聽并酌情采納。在加梯過程中，由于居民利益訴求不一致，7號樓的居民不斷地與社區業委會、居委會以及其余住戶進行溝通與交涉，在征得同意后還需要繼續向有關部門申請，才能繼續推進加梯流程。從中不難看出，在這一過程中，居民仍然處于相對被動的狀態，參與的效能感較弱。

第三，公民權利階段，包括合作式參與、權力轉移式參與和公民控制式參與。在這一階段，公民能夠通過發揮主觀能動性積極參與社區公共事務和建設，并產生關鍵作用，具有一定程度的自主權。在7號樓加梯過程中，牽頭人Z女士和L女士基于自身訴求負責流程業務，并牽頭進行溝通與協商，從而解決了意見不統一和資金籌措難的問題，創下了上海居民籌資加裝電梯的先例，為其他有需要的社區乃至全國提供了經驗借鑒，甚至為此后出臺的新政策提供了重要參考。從這個過程中可以看到，居民成為了社區治理的主體，真正實現了居民自治與完全參與。同時也需要看到，在這個過程中，每個居民主體的意愿和訴求都會對最終結果產生影響，容易因個體理性、專業性不足等主客觀因素而影響整個社區的治理效能。許多沒有成功加梯的案例大多停留在意見征詢這一環節，居民無法達成一致意見。

（四）資金籌措難，居民參與呈現“無力”狀態

雖然老公房加裝電梯的呼聲很高，但實際操作起來難度仍較大。除前期需要征得樓內大部分居民同意外，資金問題也是一大難題。

以7號樓加梯為例，所需要的電梯成本、土建、安裝以及樓道裝修費用共需64萬元（詳見表1）。然而，上海市財政局2014年發布的《關于本市既有多層住宅加裝電梯試點政府補貼有關事項的通知》指出，政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補貼，最多補貼24萬元。換言之，需要由居民們自主籌集資金40萬元，且主要由2層至6層的10戶居民籌集與分攤。除前期加梯的成本，加梯成功之后的維護使用與保潔費用也需要居民們自主協商與分攤，6樓的住戶需出資11.5萬元（財政補貼前），居民參與呈現一定的“無力”狀態。

表1 7號樓加梯總造價概算

四、推進居民參與城市社區治理的優化策略

（一）政府：轉變職能，加快政策支持與制度建設

第一，政府應進行合理的角色定位，切實轉變政府職能。在居民參與社區治理與建設的過程中，政府應發揮“兜底”作用，完善相關政策，轉變固有的管制思維，將本應由社區承擔的職能交還給社區，實現政府、社區組織、居民等多元主體與力量協同參與治理的格局，形成多方合作共識。政府應明確其在城市社區治理中承擔的政策支持與引導的宏觀調控作用，而非領導者與掌控者。因此，政府應為社區提供充分的政策指導與制度保障，盡可能地避免在微觀事務方面“大包大攬”。

第二，應加強制度建設，為居民參與城市社區治理提供法律保障。要建立和健全相應的法律法規與制度規范。應在完善基層組織立法的基礎上，加強社區建設，進一步規范與明確社區建設中各個管理主體與參與主體的權利與義務，確保各項管理工作在法律的框架內進行，切實保障社區組織與居民的合法權益。同時，應制定較為清晰的社區事務指導流程與相關細則，明確居民的合法地位，這樣才能確保居民在參與管理社區事務時更有話語權。此外還需注意，隨著老齡化程度的加深，社區內老齡群體愈發龐大，在制定流程時應當使用較為通俗易懂的語言，這樣能夠惠及更多的高齡群體，也能吸引更多的居民積極參與社區管理與建設，提升其參與感與滿足感。

（二）社區居民：突破“個體理性”，培育公共精神

居民作為重要的社區治理主體，其參與程度直接關系到城市社區治理的成效，因此，必須突破“個體理性”，增強主人翁意識與責任感，自覺、積極地關心與參與社區事務的管理工作。居民在共同參與的過程中，公共精神得到培育，公共意識得到提升，這為居民進入更廣闊公共空間夯實了基礎，由此真正實現社區的和諧共治、成果共享。

第一，應加強自身對社區的歸屬感和認同感。有創造力、管理水平較高的社區，大部分都是居民參與率相對較高的社區。居民應培養“社區是我家，建設靠大家”的意識，積極主動、不遺余力地投身于社區建設。社區居民可以根據自身實際情況，參加志愿者服務隊等社區團體，提升社區建設的參與度。

第二，重視社區教育，多渠道參加社區的培訓、講座與娛樂活動，提高綜合素質與思想道德水平。社區可定期安排一些安全知識講座，提升社區居民的安全防患意識，尤其是社區內的老年群體，更要關注安全防護，增強應對突發及意外狀況的能力。居民們通過這些培訓與講座，各方面意識與能力得到提高，在社區中遇到問題時，就會以更加理性的合法形式表達自己的利益訴求。

第三，善于行使監督權，對社區管理的各項工作與社區工作者進行有效的監督。由居民代表定期圍繞社區重點工作與實際情況進行報告與評議。如此，不僅能夠使居民更加了解社區的動態與運作，增進居民的理解與信任，還能加大社區居民在社區治理中的話語權與實際影響力，調動其參與的積極性，切實提高居民的參與度，居民自身也能從中獲得參與感與滿足感，同時也可使社區的各項決策更加科學民主，有效提高管理效率和水平。

（三）社區組織：增能賦權，以“民”為本推進社區和諧共治

第一，賦權居民，提升參與動力。社區組織應將一部分權利還給居民，使社區居民對與他們切身利益密切相關的社區事務進行自我決策，為居民提供參與的平臺，讓居民對社區的問題與實際需求進行討論，并鼓勵他們按照自己的想法影響政策制定，積極聽取他們的意見與建議，使關注社區事務、熱心參與社區管理的居民能夠通過組織有效匯集，并通過合理、合法的方式表達自身的利益訴求。

第二，社會組織自身要增強運作與管理能力。首先，要加強其內部管理能力，進行科學的運作與管理，學習與借鑒成功社會組織的運營管理方法，吸收、借鑒國內外成功的社區治理經驗，結合自身的發展情況進行整合完善，從而在市場競爭中形成核心競爭力，提高管理水平與效率。其次，應注重培養社會組織的社會責任感，時刻關注社區居民的實際需求尤其是深層次需求。同時，積極與社區內外各類資源與平臺進行對接，有效整合社區資源，在關注社區居民需求的基礎上，重點培育公益性、服務性的社區社會組織。此外，還需不斷完善社會組織的管理機制與配套措施，在參與社區治理的過程中統籌兼顧，注重整體的規劃與協調。

第三，應培育社會組織需要的專業化管理與服務人才。社會組織內部成員整體素質的高低會直接影響社會組織參與社會治理的質量與水平。在人才隊伍建設方面，社區的社會組織可以與高校進行合作，鼓勵高校開設與社會工作、社區治理有關的課程內容，使相關專業的學生可以在社區的社會組織中開展社會實踐。這一方面可以緩解組織自身人員不足的問題，另一方面也能向學生提供鍛煉與就業的機會，吸納更多高質量人才。

五、結論與討論

居民籌資為老公房加梯是居民參與社區治理的重要實踐，也是對當前城市社區治理中普遍存在的行政色彩濃厚、多方矛盾頻發、居民參與度低等現實問題的有效回應。我國社會進入轉型期，實現有效的社區治理有利于傾聽居民群眾的呼聲，更精準地把握居民的需求，從而更加直接地解決人民最關心的熱點、難點問題，從而促進人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。近年來，政府雖然出臺了諸多政策支持與鼓勵社區治理中的多元主體參與，也不斷強調社區居民的主體性作用，但從總體上來看，目前我國城市社區的居民參與仍處于起步階段，還存在一系列問題，例如自治程度低、弱民主化傾向、法律法規及其運行機制建設滯后等。因此，如何應對城市社區治理過程中居民參與的困境、提升居民參與度，成為當前亟需研究的問題，具有重要的研究意義與研究價值。

筆者在梳理現有居民參與城市社區治理的相關研究中發現，此前學界對居民參與社區治理的研究多集中在養老、醫療與社區服務等方面，偏向于關注社會管理，而以實證調查為特色的研究較少。因此，筆者搜集了近十年來上海市政府關于老舊小區加梯的相關政策文件，以N社區7號樓作為研究案例，深入探討了加梯過程中居民參與的困境及原因，最后將社區“善治”具體化，從政府、社區組織與社區居民三個維度提出優化策略，以期提升居民參與城市社區治理的有效性，提升社區治理的質量和水平。