日本房地產稅改革經驗對我國的啟示

文/姚欣雨

一、引言

住宅商品化推動中國經濟的發展，但也使房價快速上漲，影響房地產市場秩序，擴大貧富差距，降低居民的幸福感。我國政府很早就提出通過稅收調控房價的設想,鑒于當時的國情，房地產稅一直處于討論階段。目前，我國已全面進入小康社會，高房價嚴重阻礙社會經濟發展和人民幸福指數提高。對此，應大力推進房地產稅的改革試點，但此工作面臨諸多挑戰。上世紀80年代日本經濟社會狀況與我國現狀頗有相似之處，總結日本房地產改革經驗能給我國不少啟示。

二、我國房地產稅改革的歷程

1986年我國開征房產稅，但將“個人所有非營業用住房”置于免稅范圍內，導致我國住房保有環節稅負存在空缺。為了推動經濟發展，我國于1988年停止福利分房，并全面推行住宅商品化，自此房價開始一路上漲，房地產市場投機炒房的行為也日漸盛行。為了調控房價，我國于2003年提出開征物業稅的設想，但由于我國社會保障制度不夠完善、居民收入差距較大，人均GDP較低，財政收支透明度不夠，房地產領域稅費混亂，實行土地公有制且使用年限短，開征保有環節的房產稅會遇到巨大阻力。由于限購政策未能抑制高房價和打擊房地產投機，2011年我國決定從保有環節著手，在上海和重慶進行房產稅試點。

從2014年開始，我國經濟進入新常態，前期經濟增長中出現的產能過剩、高庫存、高債務、貧富差距過大等問題逐漸突顯。為保證新形勢下經濟的穩定增長，2015年習近平總書記在“三區一降一補”任務中，強調了房地產去庫存的重要性。同時，我國再不提房產稅，而改提房地產稅。目前，我國房地產稅雖處于立法階段，但已被認為是調控房地產市場最有力的手段。

由于房地產稅涉及方廣、情況復雜、爭論大，房地產稅的推進沒有較大突破。但在2021年10月23日后，國務院授權在部分地區開展房地產稅改革試點工作，這意味著實施房地產稅的推進工作有了較大的突破。

三、房地產稅改革面臨的困難

房地產行業具有較強關聯性，能輻射上下游多個相關行業，一直是決定國計民生的重要行業。住宅進入商品市場，房價一路上漲，房地產市場的炒房投機行為不僅影響房地產市場，也影響著社會民生。我國為了推行房地產稅做了很多準備工作，也在實際工作中遇到很多困難，主要表現為以下幾點。

（一）房地產稅的功能尚未定位

隨著我國經濟進入新常態，住房市場區域結構性矛盾突出，結構性過剩和結構性短缺并存，具體表現為一、二線城市房地產需求大和三、四線城市房地產庫存大。這種情況下，房地產稅將具有三大功能：一是財政功能，即增加地方支柱性財政收入；二是調節功能，即調節收入差距，促進社會公平；三是調控功能，即調控房價，推動房地產市場平穩發展。這三大功能在短期內存在矛盾：一方面，將房地產稅功能定位為籌集財政收入，勢必要對所有居民住房征稅，規模過大，與調節收入差距相悖；另一方面，受各種因素的影響，經濟形勢會發生變化，導致房地產形勢和收入差距的變動，而稅收的固定性要求稅率和累進程度不能隨意更改。因此，房地產稅的功能定位非常重要，它決定了稅制設計和政策效果能否實現。

（二）房地產稅尚未立法

房地產稅沒有立法，房地產稅就缺乏謹慎性，就缺少理論性和科學性的框架支撐，就沒有具有操作性的程序借鑒。房地產稅沒有立法，民眾就難以了解房地產稅稅制理論和實施細則，容易產生恐慌和抵制。民眾提前了解房地產稅征收理論和征稅細節，不僅會對征收更加配合，還能提前對資產進行合理配置。房地產稅沒有立法，地方政府就無法提前培訓相關工作人員，制定管理考核準則，為房地產稅征收做準備。

（三）房地產稅制尚未設定

我國房屋類型復雜，有住宅、商業、小產權等不同房屋類型，價值評估依據難以確定，稅基難以統一，公平性難以保障。而房地產稅改革是普遍征收城鎮土地使用稅和房產稅，并以居民個人住房為對象，這會增加居民個人的稅收負擔。其公平性如果不能得到保障，就會遭到人民群眾的誤解和抵制。同時，我國現行的房地產稅收體系存在復雜重復等問題。這些情況使得房地產稅制設定挑戰重重。

（四）房地產稅收體系尚未構建

房地產稅的推出和征管，不僅需要法律確定的合理性和強制性，還需要建構房地產稅收體系來提供技術條件支持。健全的房地產產權登記制度是確保稅收穩定的有效措施。我國雖在2015年對全國范圍內的不動產進行登記和聯網，但全國聯網的不動產信息庫還未建立，這就難以完全保證稅收的公正、透明和準確。此外，我國存在房屋類型復雜、專業房屋稅務評估人才缺乏、房地產涉及利益廣等狀況，房地產稅收體系需加快建立。

四、日本房地產稅的建立和改革歷程

第二次世界大戰后，日本遍地廢墟，經濟也陷入低谷。美國出于國家利益的考慮，決定花巨資扶持日本經濟快速恢復。借此機會，日本經濟快速恢復并持續發展。1970年，日本經濟進入中速發展階段。泡沫破滅后，日本經濟于1991年起進入長期低迷狀態。日本房地產稅制隨著經濟狀況的變化可分為1945-1951年稅制建立時期、1952-1992年平抑地價時期及1993年迄今拯救低迷經濟時期這三個主要階段。

“假設你參加了一份兼職可獲得100元作為報酬，但是這份報酬要延遲1個月后給你，你認為1個月后，至少給你________元，你會感到滿意？”被試還需面對延遲3個月、6個月和12個月的類似情境并進行作答(張柏寧，2012)。

（一）1945-1951年稅制建立時期

第二次世界大戰后，日本經濟凋敝，土地稅收制度幾乎處于癱瘓狀態。為了促進日本經濟恢復，1941年美國政府派哥倫比亞大學夏普教授作為稅制考察團團長到日本負責稅制改革指導。1951年，日本政府根據夏普教授提交的《日本稅制報告書》即“夏普勸告”，建立地方稅制體系，其中心是固定資產稅。由此，日本確立不動產稅制體系。

（二）1952-1992年平抑地價時期

該時期日本平抑地價的指導思想是在保有環節進行稅收調控。在美國的幫扶下，日本經濟迅速恢復。為緩解財政資金緊張問題，日本政府于1956年重新開征城市規劃稅。20世紀6070年代，日本經濟進入騰飛階段，田中角榮的“列島改造計劃”本想解決日本區域不平等問題，卻意外激發地價暴漲。為打擊土地投機交易，抑制不斷上漲的地價，日本政府初次從保有環節入手，開征特別土地保有稅。20世紀80年代，日本簽訂“廣場協定”，希望借此使日元升值，擴展海外市場，沒想到日元快速升值，讓大量資金流入收益較高的國內房地產市場，導致本國房地產泡沫迅速膨脹，政府便采取加大保有環節稅負的方式來抑制瘋狂的房價和地價上漲。在房地產泡沫持續擴大的背景下，日本政府堅持加重土地保有環節的稅負，于1991年開征地價稅。

（三）1993年迄今拯救低迷經濟時期

1991年起，日本征收針對保有環節的地價稅，使房地產價格迅速下跌，房地產泡沫破滅，日本經濟開始進入低迷狀態。1998年亞洲發生大規模經濟危機，日本為了刺激經濟發展，停止征收地價稅并實行寬松的貨幣政策，但日本經濟直到如今都未走出低迷的狀態。

五、日本房地產稅改革的教訓

（一）對經濟形勢和市場動向的認識具有滯后性

上世紀80年代日本經濟進入巔峰時期，實體經濟的明顯繁榮讓日本政府忽視了消費增加與房地產的“財富效應”有關。即房地產價格上漲，讓房地產所有者資產增加，消費也隨之加大，這在很大程度上推動了日本經濟1986-1991年的繁榮景氣。此時日本政府尚未意識到繁榮中隱藏的泡沫，更未預料房地產泡沫快速發展會帶來嚴重后果?；诤暧^經濟和市場動向的錯誤認識，上世紀80年代前期的稅收政策未對可能形成的經濟泡沫進行控制，后期則急于推行房地產稅，快速打擊房地產泡沫。1991年，日本政府在房地產泡沫破裂，房價斷崖下跌的情況下，繼續強化特別土地持有稅，還開征地價稅。這些行為不但沒從根本上抑制投機行為，還加速了日本經濟的惡化。

（二）忽視稅收的負面效應

房地產稅能夠抑制房價、打擊房地產市場，但若過度打壓房地產業，則會造成房地產泡沫破滅；從而嚴重影響經濟。房地產業事關民生和國內經濟發展全局。日本政府在房地產泡沫擴大后急于通過稅收手段擠出泡沫，反而加速泡沫的破裂，導致日本經濟遭受重創。房地產泡沫破裂后，日本政府堅持出臺和維持土地持有稅種。比如1992年，政府在土地持有環節采取提高大面積土地所有者繳付的地價稅、提高征收遺產稅的土地數量、加強城區農用土地稅收管理等措施。這些稅收政策對平抑地價起到一定作用，卻忽視了稅收帶來的負面效應，房地產業陷入低迷，進而使經濟長期低迷不振。

(三)忽視相關政策配合

房地產稅收政策的有效推行需要相關政策的協調與配合。1985年“廣場協定”簽訂后，日本采取下調利率的寬松金融政策，但同時還采取了緊縮的財政政策來縮小國債發行和財政赤字規模，彼此沖突的宏觀政策間接推動商業銀行將大量富裕資金投入利潤較高的房地產行業，使房地產泡沫進一步擴大。同時，房地產市場成為賣方市場，導致日本于1987年對土地交易環節征稅的措施收效甚微。1989年，日本采取提高貼現率的金融緊縮政策，不但沒能引導泡沫有序釋放，反而猛烈刺破房地產泡沫，使日本房價快速下降。同時，日本政府繼續強化特別土地持有稅，并在1991年開征地價稅。日本房地產稅收政策與其他經濟政策的不協調，最終導致日本房價從1991年至1993年持續快速下行。此后，日本經濟長期陷入低迷。

六、日本房地產稅改革經驗

（一）房地產稅改革漸進、持續優化及注重差別化

房地產稅與具體國情、歷史文化傳統、社會環境、經濟發展等緊密相關，其改革關乎國家發展大局，故日本政府對房地產稅改革謹慎對待，大膽探索，循序推進，主要有以下幾方面的工作：一是推行房地產產權登記。房地產產權登記是稅收征管的基本依據。日本1873年頒布《地租修改條例》，進行土地所有權登記，建立檔案庫，并隨著技術手段的進步而不斷升級，最終建立了健全的產權登記制度。二是完善稅制體系。日本房地產稅制體系經歷了多次較大的改革和調整，確保其能與時俱進。三是推動差別化稅收政策。針對正常需求和投機需求，實行不同稅率。同時，堅持支付能力公平原則，推動照顧性和鼓勵性稅收優惠。

（二）房地產稅不宜承擔過多功能

房地產稅不單是日本中央政府和地方政府財政收入的主要來源，還是政府調節房地產市場的手段，更是政府調節收入分配、縮小貧富差距、促進社會公平的重要手段。房地產稅三大功能并用，在實踐中可能會存在沖突。例如，上世紀80年代后期，在國際形勢影響下，日元快速升值，土地交易市場投機盛行，房地產泡沫嚴重。面對這一情況，日本政府在1991年推出地價稅，其目的本是調節房地產市場的供需失衡，由于日本同時面臨經濟衰退和貧富差距擴大的問題，日本政府對地價稅還有另外兩種期許。在復雜的環境下，房地產稅三大功能短期內是矛盾的，最終實施效果不理想，房地產泡沫破裂，日本經濟也陷入長期的停滯。

（三）房地產稅法需要不斷完善

稅收法定原則是稅法的基本原則。為了落實該原則，日本政府長期持續制定和完善房地產相關稅收法律法規，涉及的稅種貫穿房地產生產開發、保有使用和轉移處置等環節。日本目前已制定《土地基本法》《土地征用法》《地租法》《都市計劃法》《地價公布法》《地方稅法》《國稅法》等60多部法律。日本對逃稅、偷稅、漏稅等行為進行嚴厲打擊。例如房屋稅納稅人不按時申報或提供虛假資料，除了罰款處罰外還將被剝奪選舉權。

（四）房地產稅收體系需要不斷完善

房地產納稅價值評估的科學性，直接影響稅收征收的效率和稅負的公平性。日本在房地產稅收征管中，非常重視房地產估價這一環節，并在多年的實踐中健全房地產估價制度。例如，日本不僅成立了根據房屋不同的特點和稅率選取估價方式的估價機構，還成立了為政府調控市場提供咨詢服務的地產估價局。同時，隨著技術的進步，日本還不斷完善產權登記制度和房地產交易管理制度，逐漸實現全國相互連通，進一步打擊偷稅漏稅等行為，增強征稅的透明性、公平性和準確性。

七、日本房地產稅改革經驗與教訓對我國的啟示

（一）房地產稅分布推進，因地制宜

我國不同區域的經濟發展水平、人口結構、地理環境、公共服務存在較大差異，房地產稅改革不能“一刀切”。首先，由全國人大制定基本的征稅標準和稅率上限并在全國范圍內充分進行討論、修改。其次，由不同城市根據房地產市場行情、地方財政情況、居民接受度、社會公共服務等因素決定開征時間和具體的征稅標準。最后，由政府逐步完善稅收優惠政策實施的范圍和標準。

（二）房地產稅功能以籌集地方財政收入為主

房地產稅的征收對象是數量巨大的居民住宅，所以具有稅源廣泛、稅基固定、收入穩定的優勢。房地產稅作為地方稅，由地方政府征收，不僅有利于增加地方財政收入，還有利于增強地方政府基礎設施建設和公共服務能力。籌集財政收入要求穩定性，調節市場需要靈活性，而調節貧富差距要求稅率及累進程度不能隨意變動。因此，政府對房地產稅有過多功能期許，實施效果未必盡如人意，反而容易弄巧成拙。

（三）房地產稅法進一步完善

目前，我國房地產領域稅費混亂，主要表現為稅種名目多、稅費項目繁雜、以費代稅問題突出等。房地產稅要推進立法，必須厘清稅費關系，避免重復征稅，保障征稅的科學性、合理性和透明性。同時，我國還要進行房地產稅法的宣傳，減輕民眾對房地產立法的抵制，從而更知法、懂法和守法。

（四）構建各環節統籌協調的房地產稅收體系

在全國不動產統一登記聯網的基礎上，還要運用計算機技術建立更加細致具體的不動產信息數據庫，讓信息庫的信息涵蓋不動產取得、保有和交易各環節，防止偷漏稅現象。同時，還要采用科學的方法，對納稅人持有的不動產進行合理的評估。首先要開發科學合理的房地產評估方法，綜合考慮影響房地產價格的各種因素。其次要培養和招聘專門的稅務評估人才，不僅要在稅務體系內還要在高校內培養人才。最后要由稅務部門、物價部門、土地部門、房地產管理機構等相關部門共同組建房地產評估機構。

（五）重視宏觀經濟政策的配合

我國推行房地產稅改革，不僅要關注國際國內的經濟社會形勢，還要關注目前的金融政策調整對房地產市場的影響。國際經濟形勢會影響國內宏觀經濟政策的選取。目前我國某些城市房價遠遠超過居民收入水平，個別地區存在房地產泡沫破裂的可能，需要緊縮的房地產金融政策和房地產稅收手段來加以調節，但是受新冠疫情的影響，宏觀經濟發展受阻，要從長期角度注重宏觀經濟政策與房地產稅的相互協調與配合，不然可能造成房地產泡沫破裂。