鄉村振興背景下農村住房保障政策探討

文/孫錚 劉大鵬

一、引言

當前，我國正處于后脫貧時期開創鄉村振興新局面的歷史轉折階段。經過了五年多的不懈努力，全國共計9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，脫貧攻堅戰取得了全面勝利，兩不愁三保障全面實現。但是，在看到可喜成績的同時，還必須清晰地認識到當前我國農村存在的各類問題，如區域發展不平衡、基本生活設施不完善、管護機制不健全等，與農業農村現代化要求和農民群眾對美好生活的向往還有差距。特別是住房方面，國家現有的“三保障”政策中，只是針對農村住房安全予以保障，并不能完全解決廣大農民的住房問題和改善其住房條件。目前，我國大部分農房處于“自建、自管、自用、自滅”狀態，盡管近年來針對農村危房和舊房的修繕、加固甚至重建工作持續推進，但是房屋選址不科學、結構設計不規范、居住面積狹小、人居環境差等問題嚴重制約農村社會的發展，阻礙了農民生活水平的提升。因此，亟須盡快將我國廣大農村納入現有的住房保障體系，借鑒浙江諸暨等先進地區的經驗做法，建立起“特定人群有兜底、無房危房戶有保障、改善戶有選擇”的農村住房保障制度。

二、農村住房保障原則

（一）統籌規劃，設計先行

將農村住房保障納入國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、城鄉建設規劃、鄉村建設規劃。高標準謀劃農村住房保障工作，制定年度保障計劃，合理確定保障規模、分區統籌保障指標。

（二）務實為民，依靠人民

充分體現農房保障為農民，完善公共基礎設施，改善農村人居環境，補齊民生短板。堅持地方為主，強化地方黨委和政府責任，鼓勵社會力量積極參與，構建多方共建共管格局。尊重村民意愿，激發內生動力，保障村民知情權、參與權、表達權和監督權。引導村集體、農民合作社等參與保障性住房建設、運營和管理。鼓勵有條件的農民合作社參與農村危房改造、農房抗震加固和保障性住房等項目。引導依法成立各類物業服務、環境保護組織或企業，吸納農民承接本村人居環境改善、基礎設施后續管護、小區物業管理等工作。

（三）盡力而為，量力而行

我國雖然是世界第二大經濟體，但是處于并將長期處于社會主義初級階段，住房保障的水平必須依托社會經濟發展的實際。因此，在農村住房保障制度設計時需要確立“保障基本、循序漸進”的原則。就財政收支情況、集體經濟實力和廣大農民的可接受程度等問題進行深入調查研究，科學合理地確定農村住房保障事業的投資規模、負債比例和融資渠道，統籌安排目標任務和項目工程，建立健全持續性的長效發展機制。既盡力而為，又量力而行，既加快補齊農村民生短板，又突出住房保障的兜底作用；既不超越經濟社會的發展階段，又不脫離經濟下行壓力加大的客觀實際。

（四）傳承文化，保護生態

我國歷史悠久，自然資源豐富，文化源遠流長，因此，推進農房改造、保障性住房建設須與保護歷史傳統風貌相結合，與農村生態文明建設相結合。保護具有歷史文化價值的建筑、民房和街區的傳統風貌與特色格局，注重歷史文化遺產的活化利用，不拆真遺存，不造假古董。完善農村生態功能，保護山體自然風貌，修復河湖、濕地等水體，科學布局河道、水庫和堤防等排水防澇設施，進一步加強農村生活污水和黑臭水體整治，逐步建立安全、環保、可持續發展的鄉村水循環系統。

三、農村住房保障內容

（一）宅基地保障

落實“一戶一宅”宅基地制度，有下列情形農戶可以向村民委員會申請使用宅基地：無宅基地的農戶；因分戶,原有宅基地不能解決建房居住的農戶；原有宅基地面積尚未達到法定限額標準，新建、改建、擴建需增加宅基地用地面積的農戶；實施村鎮規劃建設或項目建設占用原有宅基地,需要調整搬遷的農戶；發生或防御自然災害需要遷建的農戶；村民住宅納入文物保護需要遷建的農戶。

規范宅基地審批流程，申報辦理宅基地用地審批手續時,村民委員會應向鄉鎮政府、街道辦事處報送材料。鄉鎮政府、街道辦事處協調組織國土資源、規劃建設等部門聯合審核，對符合要求的及時報送縣級政府。縣政府依法依規組織國土資源、規劃建設等相關部門對申報材料作二次審查，對符合要求的按規定及時審批,并由縣級國土部門核發批準書。

（二）住房安全保障

為了保持政策的連續性，沿用農村危房改造的名稱和部分政策。農村住房安全鑒定分別為類：A級為沒有損壞，房屋基本完好；B級為有危險點，更換個別構件或輕微維修后，即可正常使用；C級為局部危險，僅對局部構件進行更換、維修，即可恢復正常使用功能；D級為整體危險，需要拆除并重新建設。對有局部危險的農房，采取維修加固方式實施改造，達到建筑面積適當、主要部件合格、房屋結構安全，墻體、梁柱、屋蓋等修復完好，基本功能齊全，無漏水、滲水現象；對有整體危險的農房，新建完成后拆除原有農房。

堅持農戶自建為主的建設方式，對自建確有困難且有統建意愿的農戶可采用統建方式。農村危房改造采用自建方式的，農戶和施工隊對房屋質量負主體責任；采用統建方式的，建設主體和建設單位對房屋質量負主體責任。市級相關部門根據實地情況，制定技術要求明白卡，向農房改造戶免費發放，并指導縣級住建部門組織力量，落實技術人員包村包戶制度，幫助農戶制定改造方案和進行施工建設，對地基基礎、主體結構、屋面等重要部位的施工給予現場指導。危房改造工程竣工后，縣級住建部門指導建設方進行竣工驗收并提交建房備案書。

完善危房改造農戶檔案管理，實行一戶一檔的檔案管理制度，將農戶信息和建設管理情況等有關材料進行歸檔。對技術力量不足、改造新建任務過重的地區，省住建部門積極協調、在省內調配人員予以支持。

（三）保障性住房保障

農村保障性住房是指由村集體或鄉鎮建設，供本村集體成員、符合條件的本鄉鎮農戶、經區政府批準安排的其他符合條件的群體居住的住宅。以下農民可以申請購買或租賃農村保障性住房：符合宅基地申請政策的農民；原住宅影響村鎮規劃或因國家、集體建設需要搬遷的，或因受機場噪音影響、地質災害、自然災害等原因需要搬遷新建住宅的農民；與村集體協商一致，自愿由村集體收回宅基地使用權，并注銷原宅基地使用證及房屋所有權證，憑宅基地“以地換房”的農民；農村無房戶和鰥寡孤獨殘等特別困難的農民；外地到本村長期務農務工且確有住房困難的農民。居住在城鎮的進城務工村民，暫不能申請本村的農村保障性住房。

農村保障性住房應優先安排給符合“一戶一宅”宅基地申請政策的農村集體經濟組織成員、無房戶和鰥寡孤獨殘等特別困難村民。農村無房戶和鰥寡孤獨殘等特別困難村民申請租賃農村保障性住房，可以減少或免除租金交納。對符合申購條件的農民，以隨機搖號的方式確定申購順序，并將申購對象、申購程序、項目預算、房屋價格核定等信息予以公示。已通過農村保障性住房審批的農戶，不再享受宅基地建房。

按先規劃后建設的原則，由縣級政府編制落實村莊規劃，堅持“既盡力而為，又量力而行”的原則，科學安排農村保障性住房點的數量、布局、范圍和用地規模，既保障農村的基本住房需求，又避免超標房、豪華房現象。引導項目選址集中布局，以便交通、管網、通訊等公共配套設施的跟進。根據用地情況和土地整治情況，綜合設計多種戶型，并配建公用生產工具擺放用房。將醫院、學校、養老院、日間照料活動中心、商店等生活必要場所統一納入農村保障性住房小區的規劃之中。

村集體建設農村保障性住房用地，原則上為集體所有的建設用地，結合“空心村”土地整治行動，鼓勵盤活利用連片存量宅基地；可以通過置換房屋、拆除舊房、退出舊宅基地的方式，對用于建設農村保障性住房的宅基地嚴格管控，確保宅基地建設規模只減不增。若涉及國有土地的，向市級國土規劃部門申請以國有劃撥方式供應。

農村保障性住房的建設主體應由政府牽頭組織，以招投標方式確立代建機構，相關的設計、施工、監理單位也必須具備有關法律法規和技術規范要求的資質。公建配套和綠化須按照有關規定同步建設，并與住房同步驗收。

（四）經濟保障

經濟保障內涵豐富，廣義上講，可以泛指用于農村住房保障事業的所有資金支持，如公積金、減費、補貼、貸款等。這里所述的經濟保障是狹義的，是單獨實行的一種保障，特指農村住房保險。

我國大部分地區位于季風區，夏季高溫多雨，洪澇災害時有發生。同時，我國位于喜馬拉雅地震帶和環太平洋地震帶，部分地區地質活動十分活躍，曾發生過強烈地震。針對因雷擊、洪水、火災、地震等自然災害或者飛行物體及其他空中運行物體墜落等意外事故導致的房屋受損，可出臺農村住房保險是提升農民抗災防災能力。農村住房保險由政府發起并投入資金，由保險公司投入運作，農民自愿參保同時支付保費。根據農民繳納的保費和當地經濟社會發展水平確定保額。在保險期間，若被保險房屋出現墻體結構塌落、承重構件多數傾倒或嚴重損壞，必須進行拆除重建的，墻基、墻體嚴重損毀而難以修復的，按保險金額全額賠償，受損房屋殘值不作扣減處理。若屋頂、屋架、樓板、墻板等部分房屋結構受損的，須上報房屋安全鑒定部門定損，保險公司按照相應比例進行賠償。