國有企業(yè)全面預(yù)算管理的邏輯問題及對策探討

丁吳嫵

摘要：國有企業(yè)一直是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”。改革開放以來，國有企業(yè)通過積極探索與市場經(jīng)濟(jì)相融合的有效途徑和方式，自身實(shí)力、競爭力取得長足進(jìn)步，大多已建立起較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，全面預(yù)算管理作為一種重要的企業(yè)管理工具，也在國有企業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。但是由于國有企業(yè)特有的長鏈條代理關(guān)系和上下級對口職能管理體系與全面預(yù)算的內(nèi)部特征存在一定的邏輯矛盾，導(dǎo)致該管理工具在國有企業(yè)應(yīng)用時(shí)存在局限性，本文對這些邏輯問題以及應(yīng)用局限性進(jìn)行分析，探討相應(yīng)的改進(jìn)措施，旨在為推動(dòng)國有企業(yè)全面預(yù)算管理質(zhì)量提供參考。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);全面預(yù)算管理;邏輯問題

全面預(yù)算管理作為涵蓋企業(yè)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全方位管理工具，在企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中起著關(guān)鍵的作用。預(yù)算管理在國有企業(yè)中的應(yīng)用由來已久，每年進(jìn)行預(yù)算和決算并層層上報(bào)是國有企業(yè)常規(guī)工作，這與國有企業(yè)的性質(zhì)和體制密切相關(guān)，而其特有的性質(zhì)和體制也給預(yù)算管理工作的開展帶來一定的局限性，使得預(yù)算管理流于形式，效率低下。因此，國有企業(yè)如何有效地使用全面預(yù)算管理工具使之更好地為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供助力，是目前值得研究的問題。為此，本文就此問題展開研究。

一、全面預(yù)算管理的內(nèi)涵和特點(diǎn)

全面預(yù)算管理是指為實(shí)現(xiàn)長短期目標(biāo)，對可預(yù)見的未來期間的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行籌劃，對各項(xiàng)資源進(jìn)行分配，形成一套全面的財(cái)務(wù)預(yù)測結(jié)果，并對未來期間內(nèi)的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督、分析、調(diào)整，對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價(jià)、反饋的涵蓋全員、全業(yè)務(wù)、全流程的管理活動(dòng)。其特點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面：

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向

反映企業(yè)的長期戰(zhàn)略方向和短期經(jīng)營目標(biāo)，用具體的、量化的預(yù)算指標(biāo)鋪設(shè)到達(dá)目標(biāo)的業(yè)務(wù)路徑和資源配置，引領(lǐng)公司成員上下一心，堅(jiān)定不移地為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)而努力。

（二）過程控制

動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)算完成進(jìn)度與時(shí)間進(jìn)度、資源投入進(jìn)度的匹配程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，根據(jù)原因不同采取修正預(yù)算、糾正偏差、接受偏差等不同的措施，以確保企業(yè)按既定的目標(biāo)軌道運(yùn)行。

（三）業(yè)績評價(jià)

年度終了，公司根據(jù)各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)的完成情況，對利潤單元及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行考評，根據(jù)相關(guān)的考核辦法、薪酬管理制度發(fā)放績效獎(jiǎng)金。

二、國有企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)分解機(jī)制概述

國有企業(yè)較其他類型的企業(yè)而言，最大的特征在于“國有”，即控股股東是國有資本，本質(zhì)是全民所有制，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，由各級有關(guān)國家機(jī)關(guān)或其授權(quán)部門，代表國家所有權(quán)人負(fù)責(zé)國有企業(yè)具體的投資、籌資和經(jīng)營管理活動(dòng)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子一般也是由上級選拔聘任。

國有企業(yè)是指受國有資本控制的企業(yè)，是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。與其他企業(yè)不同，國有企業(yè)在經(jīng)營過程中或多或少都受到政府相關(guān)部門的扶持，同時(shí)也承擔(dān)了國有資本保值增值的責(zé)任。這就不可避免地需要設(shè)定具體的、量化的考核指標(biāo)作為經(jīng)營目標(biāo)，并且層層分解下達(dá)，對于集團(tuán)公司來說，考核指標(biāo)將分解至各個(gè)子公司，對單體公司來說，考核指標(biāo)將分解至各個(gè)部門。對每一層的考核單元來說，只有各個(gè)下級考核單元都完成分解指標(biāo)，本級考核單元才能完成上級下達(dá)的指標(biāo)，這個(gè)過程形成了國有企業(yè)預(yù)算管理系統(tǒng)的機(jī)制框架和內(nèi)在邏輯。

從形式上看，這種預(yù)算分解下達(dá)的方式較為工整，能確保各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到最小執(zhí)行單元。但是在實(shí)際操作過程中，國有企業(yè)的全面預(yù)算有時(shí)并不能很好地發(fā)揮協(xié)調(diào)、控制的管理作用，而是淪落為簡單的年底清算領(lǐng)導(dǎo)班子績效的一串?dāng)?shù)字。

三、全面預(yù)算管理在國有企業(yè)應(yīng)用時(shí)的邏輯問題

（一）委托代理性質(zhì)導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)分解的邏輯問題

委托代理理論討論了公司治理的本質(zhì)是要解決因所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的代理問題，具體地說是作為公司代理人的經(jīng)理與作為被代理人的公司股東之間的行為不一致。這個(gè)問題在國有企業(yè)中尤為突出。國有企業(yè)的委托代理鏈條從全民所有制追溯可從全體公民到政府、地方政府、到國有資產(chǎn)管理部門、到國有資產(chǎn)經(jīng)營部門、到股東大會、董事會、經(jīng)營班子，每增加一道代理環(huán)節(jié)，代理問題就愈加突出。

解決公司代理問題的主要工具是業(yè)績評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，公司所有者通過業(yè)績達(dá)標(biāo)程度了解代理人的工作完成程度，并設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)，以提高代理人的主觀能動(dòng)性，充分發(fā)揮潛能，使股東利益最大化。在國有企業(yè)中，業(yè)績評價(jià)和激勵(lì)工具的使用主要依托于預(yù)算和決算工作。在預(yù)算中確定當(dāng)年的經(jīng)營目標(biāo)，通過決算清算各目標(biāo)的完成情況并據(jù)此確定薪酬水平。

當(dāng)代理關(guān)系簡單時(shí)，公司所有者制定的業(yè)績目標(biāo)必然與自身對公司的規(guī)劃緊密契合，充分體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)。而國有企業(yè)由于代理鏈條長，處于鏈條中間的每個(gè)環(huán)節(jié)的主體既是上級的代理方，又是下級的被代理方，既要完成上級下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，又要給下級發(fā)布預(yù)算指標(biāo)，從自身利益最大化的角度出發(fā)，給下級發(fā)布預(yù)算指標(biāo)時(shí)往往以本級能完成預(yù)算指標(biāo)為前提，而不是從被考核方的實(shí)際經(jīng)營狀況出發(fā)按全面預(yù)算編制流程自發(fā)形成。當(dāng)核心預(yù)算指標(biāo)不是“量體裁衣”時(shí)，在此基礎(chǔ)上編制的一整套預(yù)算報(bào)表和相關(guān)指標(biāo)都只是“形式大于實(shí)質(zhì)”的數(shù)據(jù)，偏離了全面預(yù)算的基本要求，每增加一道代理環(huán)節(jié)，偏離度就越大，全面預(yù)算系統(tǒng)在企業(yè)管理中發(fā)揮的作用就越小。

（二）組織架構(gòu)體系導(dǎo)致的指標(biāo)關(guān)系脫節(jié)的邏輯問題

如果把一個(gè)企業(yè)比作人，組織架構(gòu)就是人體的骨骼，延伸出各項(xiàng)器官，賦予功能，支撐起整個(gè)人體的機(jī)械活動(dòng)和新陳代謝。企業(yè)根據(jù)職能分工設(shè)立各個(gè)部門，所有部門為了同一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)運(yùn)作，形成企業(yè)的組織架構(gòu)，其層級、幅度、部門規(guī)模因企業(yè)的規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、管理水平、授權(quán)體系的差異而各不相同。

國有企業(yè)根據(jù)自身的實(shí)際情況，也會形成直線制、職能制、事業(yè)部制、矩陣制等各種形態(tài)的組織架構(gòu)。與非國有企業(yè)不同的是，在國有企業(yè)中，各個(gè)職能部門對下級企業(yè)的同職能部門的對口管理關(guān)系尤為突出。

為了充分體現(xiàn)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，一方面，國有企業(yè)往往對每個(gè)職能部門的職責(zé)有十分詳細(xì)的分工，人力資源管理、運(yùn)營維護(hù)、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、投資、籌資、紀(jì)檢、內(nèi)審等各項(xiàng)工作都能找到具體的負(fù)責(zé)部門和管理者，有利于任務(wù)的快速分解和高效落實(shí)。另一方面，國有企業(yè)長鏈條的代理關(guān)系使職能部門的上下級隸屬關(guān)系突出，在縱向管理上對下級有較強(qiáng)的權(quán)威性。各個(gè)職能部門既有權(quán)利對下級公司的職能部門下達(dá)指令，又有責(zé)任服從上級公司職能部門的指示。在預(yù)算管理中，職能部門負(fù)責(zé)的考核指標(biāo)是由上級對口部門分解下達(dá)的，而不是根據(jù)公司自身經(jīng)營計(jì)劃量身定制的，使得各個(gè)預(yù)算指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性大大減少，從而降低預(yù)算管理的可行性。

例如，某國有企業(yè)收到集團(tuán)公司下達(dá)的業(yè)務(wù)增長20%、薪酬下降10%的指標(biāo)，業(yè)務(wù)增長是集團(tuán)報(bào)表考核需要，薪酬下降是上級人力資源部門限薪政策所致，而該公司的薪酬管理辦法中規(guī)定薪酬按業(yè)務(wù)利潤的一定比例計(jì)算，因此按照制度計(jì)算的薪酬指標(biāo)應(yīng)增長20%，對于集團(tuán)下達(dá)的考核指標(biāo)，該國有企業(yè)或修改薪酬管理辦法降低薪酬水平，或按原制度發(fā)放薪酬但預(yù)算指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，前者會降低業(yè)務(wù)部門積極性，后者會被集團(tuán)公司問責(zé)扣罰領(lǐng)導(dǎo)班子薪酬，兩者都不利于公司經(jīng)營，違背了預(yù)算管理的目的。

（三）國有企業(yè)全面預(yù)算管理應(yīng)用中的問題

歸納上述國有企業(yè)性質(zhì)和機(jī)制與全面預(yù)算管理目的之間的邏輯矛盾，主要為各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)與企業(yè)自身情況不匹配的問題，反映到全面預(yù)算管理應(yīng)用時(shí)，帶來的問題主要有：

1.編制預(yù)算時(shí)缺乏合理分工

全面預(yù)算管理是將企業(yè)的經(jīng)營、籌資、投資、研發(fā)等各項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)集成一體的管理工具。較為合理的編制方法是各項(xiàng)活動(dòng)的責(zé)任單元在收集歷史數(shù)據(jù)、分析現(xiàn)有環(huán)境、對未來合理預(yù)期的前提下，圍繞由企業(yè)戰(zhàn)略分解出的經(jīng)營總目標(biāo)，分別制定銷售、生產(chǎn)、采購、費(fèi)用、資金等專項(xiàng)預(yù)算，匯總至財(cái)務(wù)部門，形成結(jié)構(gòu)化的預(yù)算財(cái)務(wù)報(bào)表。是需要全員共同參與、協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。

當(dāng)上級單位下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)脫離企業(yè)的實(shí)際情況時(shí)，各個(gè)責(zé)任部門容易失去自發(fā)動(dòng)力，沒有意愿花費(fèi)時(shí)間和精力進(jìn)行完整的預(yù)算編制所必需的調(diào)研、分析、整理工作，流轉(zhuǎn)至財(cái)務(wù)部門匯總的數(shù)據(jù)質(zhì)量不足，缺乏參考價(jià)值。甚至有的部門不再進(jìn)行預(yù)算編制，統(tǒng)一由財(cái)務(wù)部門按上級下達(dá)的指標(biāo)填寫各項(xiàng)預(yù)算表單，把完成表格編制當(dāng)做全面預(yù)算工作的完結(jié)點(diǎn)。

財(cái)務(wù)部門雖然在數(shù)據(jù)處理上具有專業(yè)性，但在市場預(yù)期、業(yè)務(wù)判斷上缺乏臨場經(jīng)驗(yàn)，不具有敏感性，無法代替其他職能部門編制專項(xiàng)活動(dòng)預(yù)算，僅由財(cái)務(wù)部門編制的預(yù)算數(shù)據(jù)科學(xué)性和全面性不足，無法發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算管理時(shí)職能沖突

企業(yè)根據(jù)科學(xué)的預(yù)算編制流程形成的各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)是有其特定的背景、環(huán)境和預(yù)期，且能夠相互影響、相互印證的。

當(dāng)指標(biāo)在國有企業(yè)鏈條中被各個(gè)對口部門層層分解，逐級下達(dá)時(shí)，已經(jīng)失去了原本一以貫之的邏輯關(guān)系，成為相互割裂、相對獨(dú)立的數(shù)據(jù)，甚至有可能存在邏輯沖突，使得不同職能部門之間無法高效協(xié)同，不利于企業(yè)健康良好地運(yùn)行。

例如：某國有企業(yè)的進(jìn)出口貿(mào)易部門收到上級公司相關(guān)部門下達(dá)的全年進(jìn)口額1億美元的指標(biāo)，據(jù)測算需要在各銀行申請合計(jì)0.6億美元的信用證額度，但是融資部門收到上級國有企業(yè)下達(dá)的表外融資上限為1億人民幣，當(dāng)信用證期限較長時(shí)，該融資額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以供進(jìn)口業(yè)務(wù)的正常開展，輕則使公司短期內(nèi)增加成本，重則影響公司業(yè)務(wù)的后續(xù)發(fā)展。

3.確定指標(biāo)時(shí)討價(jià)還價(jià)

當(dāng)預(yù)算指標(biāo)失去適用性，預(yù)算管理也就失去了對企業(yè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，企業(yè)對于預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行情況的監(jiān)督和對偏離度的管理的真實(shí)目的已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱送瓿煽己巳蝿?wù)。而預(yù)算指標(biāo)的完成度一方面取決于企業(yè)自身的經(jīng)營情況，另一方面取決于指標(biāo)本身的難易程度。從利益最大化角度出發(fā)，被考核人為了更容易地達(dá)成預(yù)算，會優(yōu)先選擇爭取更簡單的預(yù)算指標(biāo)，而不是選擇需要花費(fèi)更多成本的預(yù)算管理過程。

由于國有企業(yè)的預(yù)算指標(biāo)在層層分解時(shí)弱化了相關(guān)性，受人為主觀影響程度加大，因此，在下達(dá)預(yù)算的過程中，更容易出現(xiàn)上下級討價(jià)還價(jià)，以自身利益出發(fā)，對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行博弈的情況，不利于企業(yè)管理系統(tǒng)的健康運(yùn)行。

四、全面預(yù)算管理在國有企業(yè)應(yīng)用時(shí)的對策探討

（一）形成健康良好的管理氛圍

我國國有企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)的特征是客觀存在的，它確保了企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、任務(wù)落實(shí)、隊(duì)伍引領(lǐng)等方面的較大優(yōu)勢，保障公司穩(wěn)健運(yùn)行。“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”是預(yù)算編制的常用方法，并非國有企業(yè)特有。因此，我們應(yīng)當(dāng)正確理解國有企業(yè)鏈條中的各級行政關(guān)系，樂觀看待預(yù)算中有可能遇到的邏輯上的問題，積極主動(dòng)地參與到全面預(yù)算管理工作中去，利用好上下結(jié)合的模式，做好溝通和反饋，使預(yù)算指標(biāo)在被考核單位的企業(yè)相關(guān)性、戰(zhàn)略適用性和考核單位的利益支持性上取得平衡甚至雙贏的效果。

（二）下級單位注重提升預(yù)算管理水平

預(yù)算管理工作是年復(fù)一年的循環(huán)系統(tǒng)，各考核單元應(yīng)當(dāng)以長遠(yuǎn)的目光看待全面預(yù)算管理對自身發(fā)展的良性引導(dǎo)作用，提高對預(yù)算的認(rèn)識和重視程度，避免以完成考核指標(biāo)的短期目標(biāo)代替預(yù)算管理。無論當(dāng)年收到上級的考核指標(biāo)是否容易達(dá)成，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營計(jì)劃和合理預(yù)期，制定詳細(xì)的、全面的、有充分依據(jù)的實(shí)際預(yù)算數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合上級考核指標(biāo)的指導(dǎo)意見統(tǒng)籌安排全年的各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)。

例如，上級單位下達(dá)高于上年的經(jīng)營業(yè)務(wù)指標(biāo)，同時(shí)給予了低于上年的業(yè)務(wù)招待費(fèi)額度。下級單位對于自身預(yù)算數(shù)據(jù)與上級指標(biāo)之間的差異，應(yīng)優(yōu)先自查預(yù)算數(shù)的確定維度有無調(diào)整空間，如果原自身預(yù)算數(shù)是按業(yè)務(wù)指標(biāo)的一定比例計(jì)算招待費(fèi)額度的，可以考慮進(jìn)一步細(xì)化業(yè)務(wù)預(yù)算至具體的客商，分析客商的性質(zhì)是老客戶還是計(jì)劃新拓展客戶，是國內(nèi)客戶還是國際客戶，以此配置不同的招待費(fèi)額度，更新自身預(yù)算數(shù)后再與上級下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行比較。通過不斷修正的過程深挖潛能，提高精細(xì)化管理水平。

對整個(gè)執(zhí)行過程進(jìn)行管理，不僅僅只在上級下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、年底清算考核時(shí)才核對預(yù)算指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)建立有效的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督過程，利用數(shù)字化系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)的反饋和糾偏，對最終實(shí)際預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)，區(qū)分市場客觀因素和自身主觀因素，查漏補(bǔ)缺，將經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用至下一年的預(yù)算管理中。在實(shí)踐中提升預(yù)算管理水平，切實(shí)提高經(jīng)營效能。下級單位的各項(xiàng)歷史數(shù)據(jù)、管理過程和執(zhí)行效果反饋至上級單位，能為上級單位的指標(biāo)確定提供經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)。

（三）上級單位注重調(diào)研

上級單位分解下達(dá)給多個(gè)下級單位預(yù)算指標(biāo)時(shí)，應(yīng)避免采用簡單的按單一權(quán)數(shù)分解，或直接用去年的數(shù)據(jù)增加一定比例確定當(dāng)年指標(biāo)。而是應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研下級單位歷年預(yù)算的完成情況以及近期所處的市場環(huán)境狀況，確定恰當(dāng)?shù)淖儎?dòng)幅度并注意各個(gè)指標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

制定指標(biāo)類別時(shí)，可以根據(jù)下級單元的業(yè)務(wù)特征將自身的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為對方更適用的指標(biāo)。例如，某國有企業(yè)需要完成一定金額的收入指標(biāo)，在分解任務(wù)時(shí)，對于價(jià)格受市場監(jiān)管的下級單位可以在調(diào)研分析預(yù)期的行業(yè)平均價(jià)格后轉(zhuǎn)化為實(shí)物量指標(biāo)下達(dá)，對于以簽訂年度供應(yīng)總量合同模式的下級單位可以在統(tǒng)計(jì)預(yù)估全年銷售量的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為年平均價(jià)格水平指標(biāo)下達(dá)。指標(biāo)的轉(zhuǎn)化使得預(yù)算目標(biāo)更明確和直觀，更能激發(fā)被考核單元的積極性，更具戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

制定績效考核辦法時(shí)，應(yīng)根據(jù)被考核單元的職能配置激勵(lì)措施，定性和定量相結(jié)合，獎(jiǎng)罰分明。當(dāng)預(yù)算考評制度得到兌現(xiàn)，才具有權(quán)威性，良好的工作效率和質(zhì)量才能在下一個(gè)預(yù)算循環(huán)中得以延續(xù)。

五、結(jié)束語

預(yù)算結(jié)果本身只是各項(xiàng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和指標(biāo)的集合，并不能提高企業(yè)的經(jīng)營效益，但是預(yù)算管理的過程能夠幫助企業(yè)合理進(jìn)行資源分配、適時(shí)進(jìn)行資源投入、并且按預(yù)期取得合理的產(chǎn)出，高質(zhì)量的預(yù)算管理更是能幫助企業(yè)改善管理效率、提升經(jīng)營業(yè)績、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。本文分析了國有企業(yè)性質(zhì)和機(jī)制與全面預(yù)算管理目的之間的客觀邏輯矛盾，討論了這些邏輯矛盾有可能給全面預(yù)算管理的應(yīng)用中帶來的困難，倡導(dǎo)了良性的管理氛圍，提出了積極的應(yīng)對方案，以期為國有企業(yè)全面預(yù)算管理在長期實(shí)踐中不斷提升質(zhì)量提供幫助。

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