政府購買旅游公共服務的政策內涵、范疇界定與推進策略

彭雷霆 金海濤

(武漢大學 國家文化發展研究院，湖北武漢 430072)

①根據《中國統計年鑒》數據整理所得，接待旅游總人數=國內游客總人數+入境游客總人數。

改革開放40多年來，我國旅游業繁榮發展。國民人均出游率從1994年的0.44次增加到2019年的4.37次；接待旅游總人數從1994年的5.68億人次增長到2019年的61.51億人次①；2019年全國旅游及相關產業增加值達到44989億元，占GDP的比重為4.56%[1]。我國進入大眾旅游時代，國民主要出游方式從旅行社主導轉變為散客自由行，旅游市場客源地由中大型城市逐漸向小型城鎮下沉。隨著游客消費觀念升級和旅游市場結構變化，游客對旅游品質的要求日益提升，特別是巨量散客對于公共信息、交通等要素的依賴性非常高，旅游公共服務的需求快速增長，旅游公共服務在旅游業的基礎支撐作用更為凸顯。然而，在經濟高質量發展背景下，旅游公共服務供給對我國游客消費和旅游市場潛力釋放的助推作用仍顯不足，旅游公共服務供給側結構性改革亟待進一步深化。

與此同時，政府購買公共服務正日益成為我國創新公共服務供給方式的重要手段。自2013年起，在《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)、《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》(財綜〔2016〕54號)、《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)等系列文件的推動下，我國已經在社區服務、居家養老、文化體育、醫療衛生、法律援助等領域的公共服務購買方面取得了明顯成效。部分地方政府也開始探索購買旅游公共服務的工作，如在2018年首屆公共文化產品采購會的基礎上，2019年9月東莞市升格舉辦粵港澳大灣區公共文化和旅游產品采購會，促進供需對接[2]。整體來看，政府購買旅游公共服務仍處于探索階段。如何通過推廣實施政府購買旅游公共服務來破解當前我國旅游公共服務供給難題，是目前推動我國旅游業高質量發展、加快旅游業轉型升級的重要議題。

一、文獻綜述

政府購買公共服務起源于上世紀七十年代西方興起的新公共管理運動浪潮，主要是指政府將公共服務契約化外包給私營企業、社會組織等非公共部門，以解決政府壟斷公共服務領域傳統科層制的局限性，其近似概念還包括“民營化(privatization)” “非國有化(denationalization)”“合同外包(contracting out)”等。新公共管理理論的主要倡導者E.S.薩瓦斯(2002)[3]認為壟斷機構具有低效無能和缺乏回應的天然傾向，而民營化成功的關鍵是將市場競爭引入公共機構壟斷的公共服務、國企運營和公共資產利用領域。新公共服務理論的代表性學者登哈特夫婦(2004)[4]則批判性指出新管理主義會造成公共利益被侵蝕，應將公共服務、民主治理和公民參與置于公共治理系統的中心地位。

我國政府購買公共服務的實踐最早可追溯到1994年深圳羅湖區的環境衛生服務[5]，此后上海、南京、寧波、無錫、深圳等地陸續加入探索行列。同步于實踐探索，我國關于政府購買公共服務的理論研究也歷經二十余年歷史，取得頗為豐富的成果，如：王浦劬等(2016)[6]，管兵和夏瑛(2016)[7]，句華(2017)[8]，程坤鵬和徐家良(2018)[9]，敬乂嘉和胡業飛(2018)[10]。旅游公共服務理應屬于公共服務的范疇之一，但文獻檢索結果顯示，當前關于政府購買旅游公共服務的話題還未引起學界專題探討。不過國內外就旅游公共服務研究已取得相當進展，可為本文提供一定思路。由于國情差異，國外學者很少有“旅游公共服務”(tourism public services)或“公共旅游服務”(public tourism services)直接提法的文獻資料，歐美西方國家的旅游公共服務早已融入城市公共服務系統中，具體涉及旅游交通服務、旅游目的地可持續發展、旅游項目公私合營模式PPP等問題研究，如Scott A Cohen和Debbie Hopkins(2019)[11]，C. Michael Hall (1999)[12]，Stroma Cole(2012)[13]，David Pavón等(2018)[14]，Italo Arbulú等(2017)[15]，Warwick Frost和Jennifer Laing (2018)[16]。

近年來，國內學界關于旅游公共服務問題的研究不斷深入，如葉全良和榮浩(2012)[17]，李健儀等(2016)[18]，李國新和李陽(2019)[19]，弓志剛等(2021)[20]，其中一個關鍵問題是旅游公共服務供給責任主體的研究。事實上，關于旅游公共服務是否應該由政府主導供給的判斷，研究結果迥異。如劉德謙(2012)[21]、李軍鵬(2012)[22]等提出旅游公共服務應該由政府或旅游管理部門主導供給；而李爽等(2010)[23]、董培海和李偉(2010)[24]等認為政府不應是旅游公共服務唯一直接提供者，可以由政府和其他社會組織共同提供。已有研究文獻探究政府購買的旅游公共服務供給模式，但也存在關于是否應該推行旅游公共服務民營化供給的爭論。如李爽等(2012)[25]提出了多方參與(政府G-市場M-社會S)旅游公共服務的復合供給模式，其中G-M和G-S模式即營利部門或第三部門通過與政府簽訂生產合同、BOT方式等形式參與旅游公共服務的生產和經營。而徐菊鳳和潘悅然(2014)[26]則指出中國現階段公共服務供給、第三方組織發展尚未達到西方發達國家的成熟程度，盲目套用西方民營化理論，反而容易弱化政府的公共責任意識。

總體來看，已有文獻關于旅游公共服務供給主體責任在誰、是否應該推行民營化供給等問題尚未達成共識，有待進一步探究；且從政府購買視角出發研究旅游公共服務體系構建的文獻較不多見。基于此，本文從公共產品、新公共管理等理論出發，探討了“十四五”時期我國大力實施政府購買旅游公共服務的政策內涵、范疇界定和推進策略，以推動該領域的理論創新與實踐發展。

二、我國旅游公共服務供給的現狀與問題

(一)供給現狀

我國旅游公共服務供給模式是伴隨旅游業發展而演變調整的，可以主要劃分為三個時期：

一是政府計劃供給時期(1949—1979年)。旅游在這一時期被定位為具有政治意義的外事接待事業，主要由中國國際旅行社、廈門華僑旅游服務社等國家事業單位負責實施，相應的旅游公共服務也都由政府相關部門承擔。二是市場供給逐漸增強時期(1979—2006年)。改革開放后，旅游的經濟產業屬性被不斷強化，政府對旅游市場的管制明顯放寬，民營經濟在旅游生產經營過程中的地位和作用持續提升。到2006年，全國星級飯店中非國有企業數量占比已經超過國有企業，達到54.26%(1)數據來源：根據國家統計局公開數據整理所得。，旅游公共服務由市場供給的比重也隨之有所增加。三是政府加大供給和規范時期(2006年至今)。2006年基于建設服務型政府理念的提出，旅游的事業屬性得到學界和政界更多的關注，旅游公共服務一詞作為專業術語開始出現在文獻中(2)筆者查閱到的早期相關文獻包括《廈門加快公共服務體系建設》(史蔓蓉，尺木. 中國旅游報，2006-03-22)、《加大安全檢查力度 加強旅游公共服務》(呂訊. 中國旅游報，2007-02-16)以及《 “X效率”與旅游公共服務》(楊軍. 中國旅游報，2007-03-05)。，各地旅游主管部門從經濟管理型向公共服務型取向漸進轉變。2011年，國家旅游局公布我國首部旅游公共服務專項規劃——《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》，這意味著旅游公共服務進入規范化建設的新階段。

總體來看，當前我國旅游公共服務基礎設施加速完善，中央和地方政府財政投入持續增加。“十三五”時期，中央共計投資120.71億元，用于1012個旅游基礎設施、公共服務設施和紅色旅游基礎設施項目建設，2020年第一批中央預算中該類投資達33.53億元[27]。各地旅游公共服務建設規范化、現代化水平全面提升。如在旅游信息資訊服務方面，云南深化融合“互聯網+旅游”，上線“一部手機游云南”項目，構建了“一中心三平臺”，即一個云南文旅大數據中心，一個旅游綜合管理平臺“一部手機管旅游”，一個旅游綜合服務平臺“游云南”App[28]；在廁所革命方面，2019年全國共建旅游廁所2.37萬座，完成10.7萬座旅游廁所電子地圖標注工作，其中上海、福建、北京、陜西、河北、四川等6省(市)標注率居全國前列[29]。

(二)供給問題

1.供給總量不足

我國于1995年開始雙休日制度，于1999年開始實施黃金周休假制，此舉拉動了國內假日旅游內需，國內旅游市場進入高速發展的快車道。2019年，國內旅游人數達60.06億人次，是1995年的9.55倍；國內旅游總收入5.73萬億元，是1995年的41.62倍(3)數據來源：根據國家統計局公開數據整理所得。。與此同時，在家庭出游、智慧出行等旅游理念的推動下，自駕游成為新興出游方式，2017至2019年間自駕游出行人次年均增速達30.2%，2021年1-5月自駕出行人次為2.7億，規模已經超疫前水平[30]。然而，據調查顯示，超過70%的游客表示，景區過度擁擠與自駕中停車難依舊是影響出游體驗的最大問題[31]。可見，面對飛速增長的新型散客需求，旅游公共服務供給總量明顯不足。

2.供給結構失衡

一方面，是區域供給失衡。整體來看，旅游服務供給水平呈現東強西弱，中部凹陷的格局，以星級飯店床位供給為例，2019年東中西部和東北地區每萬游客擁有床位數量比例大致為1.74：0.88：1.00：1.03(4)根據國家統計局以及各省(市、區)統計局公開數據整理所得，數據覆蓋全國31個省、直轄市和自治區。星級飯店床位供給水平=星級飯店床位總數(張)/接待國內外游客總人數(萬人次)。；同時，城鄉之間差距也明顯存在，據調查反饋，自然景觀、民俗文化、農貨產品是吸引游客鄉村旅游的關鍵要素，然而，住宿設施、安全衛生、交通便利等配套服務設施的缺乏同時也嚴重影響著游客體驗[32]；另外，少數民族地區、偏遠地區還存在地理環境復雜、信息交流不暢、外部資源稀缺等個性化難題。另一方面，是群體供給失衡。殘疾人、老年人、兒童、孕婦等特殊群體在平等享受旅游休閑權利時往往處于不利境地。據調查，2017年我國無障礙設施整體普及率僅為40.6%，實際還存在設施未開放、被占用、維護不到位、設計不合理等典型問題[33]，特殊人群旅游出行障礙重重。以上供給結構上的突出問題限制了我國旅游公共服務均等化、普惠化水平的提升。

3.供給質量不高

一方面，旅游公共服務供給質量滯后于需求變化。新發展階段旅游業的發展環境日益復雜，公眾對“吃、廁、住、行、游、購、娛”和“文、商、養、學、閑、情、奇”旅游綜合服務的品質提出了更高的要求。如在高速發展的自駕游市場中，景區與游客供需雙方存在服務認知偏差，景區認為“自駕游服務”主要包括交通解決方案等基礎配套類型服務，而游客期望“自駕游服務”涵蓋更大范疇，如包含自駕游線路等體驗游覽類型服務[34]。另一方面，政府監管獎懲職能的缺失難以保障供給質量。據調查反映，景區擁擠、強制收費、景區虛假宣傳演出、黑導游干擾行程、小偷盛行是當前在景點旅游中的五大難題[31]。面對旅游市場亂象，地方政府存在監管獎懲職能缺失，公眾投訴維權“路漫漫”，直接影響公眾對當地整體旅游業的認知與滿意度，旅游公共服務的供給質量有待改善。

綜上，隨著旅游大眾化時代的到來，在現有的供給模式下，旅游公共服務供給的總量不足、結構失衡、質量不高等問題日益凸顯。而在旅游公共服務領域大力引入政府購買模式，是新發展階段下推動旅游供給側改革、優質旅游供給提升、旅游業高質量發展的必然要求。

三、我國政府購買旅游公共服務的政策內涵

長期以來，旅游業在我國被視作高度市場化的領域，旅游的公共性在政策實踐中經常被“忽視”。然而，如今面臨旅游大眾化、散客化、常態化的新趨勢變化，旅游的公共事務屬性不斷增強，這充分賦予了政府加大介入旅游公共服務供給的合法性。大力推行政府購買旅游公共服務政策，有助于同時實現旅游公共服務體系治理理念的整體性革新和供給邏輯的技術性革新，加大服務供給總量，實現服務提質增效。

(一)政府加大介入的邏輯起點——新發展階段旅游的公共性不斷增強

公共財政投入的核心衡量標準是公共性，“公共性本身表現為一個獨立的領域，即公共領域，它和私人領域是相對立的”，而現代意義上的公共領域，即公共權力領域，“具體表現為常設的管理機構和常備的軍隊；商品交換和信息交流中的永恒關系(交易所和出版物)是一種具有連續性的國家行為” 。[35]從功能效用的角度探討旅游的公共性，可以更好地解釋新發展階段我國公共財政加大介入旅游公共服務供給的合法性。

1.保障公民的旅游休閑權利是政府加大介入旅游公共服務的價值基點

大眾旅游的新時代，旅游行為休閑大眾、愉悅精神的天然公共屬性不斷增強，旅游是國民基本權利的理念得到更廣泛的普及(5)聯合國世界旅游組織(UNWTO)1980年發布的《馬尼拉世界旅游宣言》(the Manila Declaration World Tourism)中號召：旅游是國民的基本權利，是人類長存的生活方式。。歷史溯源，公元前四千年巴比倫人發明貨幣進行貿易往來被視為旅游活動的肇始[36]；伊麗莎白一世時期的精英貴族游學；如今的大眾旅游，或多或少都會感受到異地人文風情，即文化熏陶貫穿始終。現代性語境下，旅游的主要動機是精神愉悅的異地身心體驗已逐漸成為學界共識(白光潤和李仙德[37]，曹詩圖[38]，劉德謙[39])。同時，在全面建成社會主義現代化強國背景下，作為服務業龍頭和幸福產業之首的旅游業，將在滿足人民對“詩與遠方”的美好生活需要方面發揮更加重要的載體作用。

2.構建族群文化共同體和塑造國家良好形象是政府加大介入旅游公共服務的戰略需要

在新發展階段的大外宣格局下，多邊旅游合作將在對外文化交流中發揮更加重要的橋梁紐帶作用。2018年3月，文化部和旅游局合并是新時代我國推動文旅融合戰略的重要改革安排，是國家層面上充分肯定了文化行業與旅游業在精神價值建構和文化認同深化方面的內在共通邏輯。文旅消費行為能夠有效連接文化行業與旅游業、建構個體文化身份與族群文化記憶。[40]加強對外旅游合作交流，一方面，有利于加深本國族群的文化認同，以更加強大的民族凝聚力抵御外來文化入侵；另一方面，有利于擴大中華文化的國際傳播，打造“中國特色”的文旅品牌和國家形象的“文化名片”。因此，對內構建族群文化共同體、對外塑造國家良好形象賦予了旅游國家戰略層面的公共事務屬性。

3.實現旅游經濟的高質量發展是政府加大介入旅游公共服務的現實訴求

隨著旅游業所承載的帶動經濟、刺激消費、投資就業、鄉村振興等功能日漸完善，其對餐飲、住宿、交通、購物、娛樂等產業關聯帶動作用更加凸顯。2019年，旅游業對GDP綜合貢獻10.94萬億元，占GDP總量11.05%，帶動直接和間接就業7987萬人，占全國總人口10.31%。[41]沒有強大的內部經濟循環體系和基本盤，將難以進一步提升駕馭全球資源配置能力和競爭力。[42]而為進一步推動國內旅游資源有機整合、產業關聯暢通、社會共建共享，構建“內循環為主，內外雙循環”的旅游新發展格局，單憑某個企業或社會組織的力量是無法完成的，政府更有責任來引導和提供相應的服務內容，旅游不斷增強的公共性也體現于此。

(二)政府購買旅游公共服務的基本內涵

推行實施政府購買旅游公共服務模式包含兩層含義，一是旅游公共服務體系治理理念的整體性革新，明確政府的供給責任，加大服務供給總量；二是供給邏輯的技術性革新，創新供給方式，實現服務提質增效。

在治理理念層面，體現為政府職能角色的重構，即政府明確自身旅游公共服務“供給者” “決策者” “監督者”的角色，而非單一的旅游公共服務“生產者”。政府能夠更為宏觀的從頂層設計上，承擔推動旅游公共服務體系構建的任務，實現“供給者”與“生產者”的分離，搭建政府、企業、社會力量多方參與的旅游公共服務供給格局。具體在旅游公共服務購買過程中，政府主導著購買數量范圍、服務質量要求、承接主體認定、績效評價標準、資金支付方式等環節內容。政府購買旅游公共服務的關鍵點是，一方面保留一定程度的市場化和社會化運作，有利于減緩政府加大旅游公共服務供給的財政壓力，以“小步快跑”的方式提高服務供給總量；另一方面，政府也可以為服務供給的公益性、均等性把關，不會因為過分的逐利性導致公共價值的偏差和流失，有利于有效彌補“市場失靈”的旅游公共服務供給不足問題。

在技術操作層面，政府購買旅游公共服務體現為政府契約化外包服務，即政府將適宜由社會力量承擔的旅游公共事務以契約化外包的方式轉接給私營企業、非營利組織等社會力量生產。該過程存在兩層基本的委托-代理關系，在第一層關系中公民將旅游公共事務權力委托給政府，政府成為代理人；在第二層關系中政府將旅游公共服務項目委托給社會力量，社會力量成為代理人。不同于商業貿易中的經濟契約，政府與社會力量簽訂的是注重保障公民旅游休閑權利的旅游公共產品供給契約，即更加強調社會效益而非經濟效益。通過引入市場機制，推進旅游公共服務供給側結構性改革，能夠合理避免政府集中供給模式下存在的效率低下、資源浪費等問題，滿足大眾化旅游階段游客多樣化、高品質化的旅游公共服務需求，有助于實現旅游公共服務的提質增效。

(三)推動實施政府購買旅游公共服務的現實意義

當前大力推進實施政府購買旅游公共服務政策主要有三方面意義：

一是有利于更好地滿足人民群眾日益增長的旅游消費需求。新時代旅游大眾化與家庭化、散客化與個性化、品質化與高端化等發展趨勢凸顯，人民群眾日益增長的旅游消費需求是我國旅游公共服務供給側改革的根本動力。政府向社會力量購買旅游公共服務，強化政府的供給主體責任，導入市場競爭機制混合供給，能夠優化旅游資源配置，提高旅游公共服務的供給質量和效能。

二是有利于更好地以增量改革推動旅游事業和產業協同發展。政府持續性的旅游公共服務購買行為，能夠不斷刺激旅游業及相關產業就業機會的增加，引發新一輪的支出、消費和積累，有效帶動旅游產業的高質量發展，釋放旅游公共服務供給側改革創新的乘數效應；與此同時，購買行為本身就是在強化旅游的公共事業部分，通過服務契約化外包集聚旅游業社會組織和企業參與旅游公共服務供給，推動旅游事業與產業協同發展。

三是有利于更好地完成政府職能轉變和國家治理能力現代化。當前有限的政府財政資源成為制約旅游公共服務供給總量擴大的約束條件，政府購買旅游公共服務，不僅能創新旅游公共服務供給方式，提高供給總量，而且能助推旅游行政管理部門治理理念的轉變，提升政府旅游服務職能，更好滿足人民旅游休閑的需要。

四、我國政府購買旅游公共服務的范疇界定

(一)旅游領域的主要事務類型劃分——基于產業鏈視角

根據具體屬性、存在形態、影響范圍等不同劃分標準可以產生不同的旅游產品和服務類型。引入產業鏈視角有助于更清晰地劃分出旅游領域的主要事務類型。廣義的旅游業產業鏈主要是指，從上游投入生產到下游銷售消費過程中各個環節涉及相關主體與連接關系的集合。在前人研究的基礎上，本文從經典的上中下游鏈型結構出發，結合旅游業的特性刻畫旅游業產業鏈，詳見圖1。

圖1 旅游業產業鏈圖

如圖1所示，旅游業主要涉及四個環節，即上游旅游資源保護與開發、中游旅游產品/服務生產、下游旅游產品/服務銷售以及終端的旅游消費。具體來看，上游環節包含旅游資源普查與保護、旅游資源規劃與開發、旅游立法與標準制定、旅游知識教育與科普、旅游交流合作與宣傳、旅游監管執法六大部分；中游環節包含旅游餐飲服務、旅游住宿服務、旅游交通服務、旅游景區觀光、旅游商品購物、旅游娛樂服務、旅游信息服務、旅游安全服務八大部分；下游環節包含旅游商品經銷和旅游中介服務，其經銷商和服務中介掌握著大量的游客信息資源，是連接旅游生產和消費的重要橋梁。隨著主客共享、全民參與的全域旅游時代加速到來，外來游客-本地居民二元劃分的界限逐漸模糊。

整體來看，整個產業鏈不是呈現一種單線的關系狀態，比如上游的旅游監管執法并不只是針對中游環節旅游產品和服務的供應商，而是整個旅游業的從業者和消費者；中游提供旅游餐飲服務的餐飲業可以面向下游的旅游商品經銷商、服務中介，也可以直接面向廣大的消費者群體進行宣傳銷售。

(二)旅游領域政府購買的事權界定——基于六大特征指標組合

合理劃分出政府購買旅游公共服務的事項范疇，首先需要明晰旅游領域屬于政府公共事權的內容，在此基礎上進一步明確其中適合政府購買的事項包括哪些。根據使用的競爭性、消費的排他性和效用的可分割性三要素的強弱可以將產品類型劃分為公共產品、準公共產品和私人產品。本文借鑒傅才武(2015)[43]對于公共文化產品類型劃分的研究成果，按照六大特征指標來明晰旅游領域政府事權與支出責任的劃分。六大特征指標包括需求側的競用性程度、排他性程度、效用可分割性程度和供給側的可經營程度、目標群體可識別程度與收益預期穩定程度。凡是競用性程度、排他性程度與效用可分割性程度弱且可經營程度、目標可識別程度與受益預期穩定程度低的事務可劃分為公共品，由政府進行財政全額撥款保障支持；反之則為經營性產品，交由市場機制進行調節供給；若是各方面屬性介于兩者之間的混合性準公共品，視實際情況靈活采取財政補貼差額保障、市場供給等混合方式進行支持(詳見表1)。

表 1 旅游主要事務政府職責劃分與財政保障方式表

由表1可知，在整個產業鏈旅游服務供給上政府與市場力量互補分工，按照六大特征指標組合篩選，旅游資源普查與保護、旅游資源規劃與開發、旅游立法與標準制定、旅游知識教育與科普、旅游交流合作與宣傳、旅游監管執法、旅游交通服務、旅游景區觀光、旅游信息服務、旅游安全服務十大類別，被歸為公共品或準公共品屬性事務，進入政府公共事務范疇予以財政保障。在旅游公共事務范疇內，適合社會力量承擔、需政府購買的類項主要是具有一定技術性、可經營性的公共品和準公共品，具體包括：旅游資源規劃與開發、旅游知識教育與科普、旅游交流合作與宣傳、旅游交通服務與旅游信息服務。

以旅游信息服務與旅游安全服務為例，旅游信息服務可以同時由政府和市場供給，但政府提供的旅游公共信息服務有別于單個旅游企業或者旅游從業者提供的旅游企業信息或經營信息，其提供的是旅游目的地或多個旅游業態的整體信息，具有強烈的公益性和外溢性特征；同時該項服務偏微觀事務性，各地政府可以根據實際情況選擇直接生產或者政府購買方式供給。而旅游安全服務帶有突發性、復雜性、廣泛性特征，旅游安全事件的防控、救援和保險系統必須是由政府主導的社會聯動機制共同解決[44]，不宜也不易開展政府購買。

五、我國政府購買旅游公共服務的推進策略

當前我國進入全面建設社會主義現代化國家新階段，開展政府購買旅游公共服務工作能夠加快轉變旅游發展方式，促進旅游公共服務提質增效，構建旅游業新發展格局。

(一)“十四五”時期推行實施政府購買旅游公共服務迎來有利窗口期

當前大力推行政府購買旅游公共服務政策的外部條件利好，主要體現為：一是旅游業高質量發展為政府購買旅游公共服務提供現實訴求。當前，我國旅游業正處于重要戰略機遇期，尤其是催生出的巨大散客市場倒逼旅游公共服務的內容個性化、供給方式多元化。

二是前人研究為政府購買旅游公共服務提供理論基礎。國內外學界關于政府購買公共服務頗為豐富的研究成果，可為我國旅游公共服務多元化供給的理論創新和實踐改革提供一定共性的思想原則；同時，關于旅游的公共性、旅游公共服務供給責任與供給模式等研究文獻也可提供帶有旅游特性的指導思路。

三是現有政策法規為政府購買旅游公共服務提供政策保障。《中華人民共和國旅游法》(2018年10月26日第二次修正)、《“十四五”文化和旅游發展規劃》(文旅政法發〔2021〕40號)等政策文件陸續出臺，在國家“一帶一路”建設促進更高水平對外開放的時代背景下，旅游公共服務迎來新機遇；同時，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)、《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》(國辦發〔2015〕37號)、《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)等系列文件也為推行政府購買旅游公共服務提供了外部政策環境。

(二)推動實施政府購買旅游公共服務的具體策略

一是政策賦責，加快建立健全政府購買旅游公共服務機制。在頂層設計上，文旅部應對接政府購買公共服務已有制度安排，出臺制定專門的購買旅游公共服務的政策意見，明確政府供給旅游公共服務的相關責任，明確購買旅游公共服務的指導性目錄。在地方實踐上，各地文旅行政部門應積極將旅游公共服務購買工作納入地方整體的旅游發展規劃中，特別是在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等經濟發達、旅游發展旺盛地區開展區域試點，在實踐探索中細化明確政府購買旅游公共服務的購買內容、購買流程、購買主體和承接主體相應責任權益等要求，以地方經驗推進中央政策的進一步完善。

二是資金賦力，加大政府購買旅游公共服務投入。首先，轉變政府旅游投入方式，在旅游發展基金分配上，專列政府購買旅游公共服務項目，鼓勵地方財政設立旅游公共服務發展基金、政府購買旅游公共服務基金等，擴大財政用于政府購買旅游公共服務的資金比重。其次，注重政府購買旅游公共服務的績效評價，提高購買資金的使用效率，加強購買項目前期成本核算和風險評估，科學完善政府購買旅游公共服務的預算編制，探索購買項目績效評估結果與預算編制、合同資金支付掛鉤的方式，以績效促質量。

三是技術賦能，均衡旅游公共服務供給結構。建立服務精準適配機制，把握數字化、網絡化、智能化發展機遇，推進“互聯網+政府購買旅游公共服務”。一方面，構建人群全面覆蓋、信息全程跟蹤、供需精準匹配的旅游公共服務智慧購買平臺，開發貼近殘疾人、老年人、兒童、孕婦等特殊人群的無障礙式智能服務產品，定制適應散客人群的移動式智能服務產品，提高旅游公共服務人群普惠化水平。另一方面，加快5G、區塊鏈、VR/AR、物聯網、人工智能等創新科技的滲透應用，鼓勵跨區域間的數據開放和信息共享，強化數據挖掘和算法識別技術創新，研制面向老少邊窮地區的便攜式智能服務產品，豐富旅游公共服務產品矩陣，提升旅游公共服務區域均等化水平。

四是游客賦權，提升購買旅游公共服務供給質量。建立游客全流程參與購買旅游公共服務機制，充分賦予游客事前選擇權、事后評價權和全過程監督權。以“線上旅游公共信息服務平臺+線下游客服務中心”為基點，開通游客旅游公共服務需求表達和評價投訴的便捷通道，充分保障游客對購買服務的選擇權和評價權；與此同時，加強旅游公共服務購買的產品目錄、購買標準、績效要求、評估結果等信息披露，推動購買旅游公共服務的規范化，有效保障游客的監督權。此外，還可以委托第三方機構進行購買項目績效評估，將游客服務滿意度評價納入績效評估的重要考核指標，倒逼旅游公共服務供給質量的優化。