科技外交視角下的跨境農業合作機制建設
——再思南亞東南亞農業科技輻射中心的管理與發展①

馮 璐 張 焱 李 勃 陶大云

科技外交是目前全球外交的重要方式之一，科技外交水平已成為衡量一個國家綜合外交水平的重要標志。①祝學華、霍國慶：《我國科技外交人員社會資本評價指標及模型研究》，《中國軟科學》2012 年第3 期。近20 年來，中國科學技術取得了一系列重大進展，為外交體系創新重建奠定了物質基礎，隨著經濟全球化和經濟競爭高科技化的日益凸現，農業國際合作與政治、經濟、科技、社會、健康、倫理及國防安全等一系列重大問題交織在一起，中國將面臨解決人類進步、經濟增長、社會穩定與自然和諧發展等綜合性問題。全球經濟一體化和貿易自由化，自然要求農業走向開放、合作和競爭。但全球農業資源約束趨緊，增強全球農業資源配置能力和國際影響能力已成為大國、強國競爭的核心。②Zeigler R.,Sustaining Global Food Security:The Nexus of Science and Policy, Australia：CSIRO Publishing,2019.尤其受到新冠肺炎疫情的影響，國際農產品貿易因限制性措施嚴重受阻，市場供應鏈和貿易受到波及，食物安全不再是一個區域性問題，而是一個需要共同應對的全球性問題，各國應當共同努力，加強合作和全球治理。因此，更應保持貿易開放，積極應對貿易限制措施，有效開展農業對外援助，深化糧食安全國際合作。①參見李先德、孫致陸、賈偉等：《新冠肺炎疫情對全球農產品市場與貿易的影響及對策建議》，《農業經濟問題》2020 年第8 期；陳志鋼、詹悅、張玉梅等：《新冠肺炎疫情對全球食物安全的影響及對策》，《中國農村經濟》2020年第5 期。對此，國際農業合作更應逆勢而上、未雨綢繆，發揮穩固的橋梁作用實現全球治理，從而保障糧食安全。2021 年11 月19 日，云南省政府出臺《加快面向南亞東南亞科技創新中心建設行動方案》，以創新合作機制和模式，開展全方位多層次的國際科技合作，在（1+3+n）的科創中心建設框架中，“區域現代農業研發輻射中心”是三個牽頭實施機構之一。那么，南亞東南亞農業科技輻射中心（以下簡稱“中心”）作為支撐機構，如何走出一條特色發展之路？因此，本文將以科技外交視角，回顧并重塑中心的成立和建設之路，以跨境農業合作為主線，分析中心的管理和發展來探討跨境農業合作機制的建設。

一、科技外交視角下的農業科技合作平臺建設

南亞、東南亞國家的第一大產業是農業，現已將糧食安全和農業發展作為優先發展的重大戰略。②參見程國強、朱滿德：《中國農業實施全球戰略的路徑選擇與政策框架》，《改革》2014 年第1 期；吳孔明：《我國農業科技國際合作40 年成果顯著》，《中國農村科技》2018 年第12 期。中國與東南亞和南亞各國傳統的“經濟外交”是中國外交的重要組成部分，在國際政治和經濟形勢發生重大變化的今天，選取代表第一生產力、無國界的“科技”為介入點，打造中國與南亞東南亞各國多邊的“戰略關系升級版”具有深遠的意義，是促成區域可持續發展和可持續安全的重要保障。通過農業國際合作，中國農業技術研發時間平均縮短10—15 年，研發投入平均節省30%—50%，合理的跨平臺合作與技術支持是不可忽視的基礎性建設。③參見肖衛東、詹琳：《新時代中國農業對外開放的戰略重點及關鍵舉措》，《理論學刊》2018 年第3 期；梁湘梓：《論認知傳播學的身份定位與發展向度》，《中南大學學報（社會科學版）》2018 年第2 期。中國糧食生產實現歷史的“九連增”，農民收入實現“九連快”，農業農村發展取得了巨大成就。廣大發展中國家不僅希望搭上中國發展的快車，同時也希望借助中國的發展經驗和實用技術，與中國開展廣泛的農業國際合作。因此，將技術、資金和資源輸送到南亞、東南亞國家可以大范圍地帶動所在國農業發展水平的提高，同時也為中國的糧食戰略儲備提供保障。

(一）科技合作推動下的技術進步促進產業升級

技術進步是保障糧食安全和促進經濟發展的重要驅動力，發展中國家通過貿易引進技術和享受國際市場變動溢出效應，但難以趕超國際技術領先水平，鄉村振興轉化為經濟可持續增長的動力需要強調全球視角。④陳志鋼、周云逸、樊勝根：《全球視角下的鄉村振興思考》，《農業經濟問題》2020 年第2 期。發展中國家資源條件和技術需求相似，科技合作是發展中國家共同創新的重要選擇。中國經驗表明制度創新、技術進步、市場改革和農業投入是農業發展的四大驅動力。⑤參見黃季焜：《四十年中國農業發展改革和未來政策選擇》，《農業技術經濟》2018 年第3 期；黃季焜：《科技體系在改革中前行》，《中國農村科技》2018 年第10 期。技術創新是提高農業勞動生產率和產業高質量發展的關鍵。⑥Hayami Y.,Godo Y.2005.,Development economics:From the poverty to the wealth of nations, New York Oxford University Press；Doss C.R.Analyzing technology adoption using microstudies:limitations,challenges,and opportunities for improvement,Agricultural Economics,Vol.34,No.3,2006;姚洋、柳慶剛：《經濟增長差異和外部失衡》，《中國高校社會科學文摘》2013 年第3 期；葉興慶：《新農村要有新經濟》，《人民論壇》2016 年第17 期。采用農業改良技術和新技術不僅可以增加農戶收入、降低糧食價格，還能夠提供更多的就業機會，改變糧食消費模式，推動農業生產結構變化和產業升級。①Wang H.,et al.,Farmers’ adoption of improved upland rice technology for sustainable mountain development in southern Yunnan, Mountain Research and Development,Vol.30,No.4,2010;Ding S.,Meriluoto L.,Reed R.,et al.,The impact of agricultural technology adoption on income inequality in rural China:evidence from southern Yunnan province,China Economic Review,Vol.22,No.3,2011;Dusserre J.,Chopart J L.,Douzet J M.,et al.,Upland rice production under conservation agriculture cropping systems in cold conditions of tropical highlands,Field Crops Research,Vol.138,No.10,2012;Saito K.,A screening protocol for developing high-yielding upland rice varieties with superior weed-suppressive ability,Field Crops Research,Vol.168,No.8,2014;馮璐、吳春梅、張焱等：《不同種植結構條件下的農戶利潤風險分析——基于云南南部邊境山區農戶的調查》，《農業現代化研究》2017 年第1 期。技術進步及其帶來的國際分工的深化會突破市場范圍和規模的限制，經濟復雜度與分工專業化經濟之間存在循環累積的效應。②Sachs J D.,et al.Understanding China's Economic Performance.Journal of Policy Reform,Vol.4,No.1,2000.中國正處于對外投資起步階段，需要核心技術的支撐并通過先進技術的溢出實現反向技術外溢促進產業結構升級。③參見高麗峰、李文芳、于雅倩：《美國對外直接投資與產業升級的關系研究》，《經濟經緯》2013 年第6 期；丁振輝、翟立強：《美國對外直接投資與貿易選擇》，《國際貿易問題》2013 年第8 期。

(二）南亞東南亞農業國際合作凸顯重點

農業國際合作水平的高低反映一個國家參與市場、資源及生產要素在全球范圍內的優化配置能力，直接反映一個國家綜合國力和國際競爭力的強弱。2015 年中國對外投資額占全球流量份額9.9%，位列全球第二，已成為資本凈輸出國，同時，中國已是全球最大農產品進口國，占據大額市場，但是農業國際競爭力下降仍然是農業發展的核心矛盾之一。目前，中國已與140 多個國家以及國際主要農業機構和金融組織保持長期穩定的農業合作關系，農業對外投資已成為中國對外投資的重要組成部分，而且逐年攀升，農業走出去已成為中國產業走出去、產業合作的重要組成，而要不斷提升國際涉農領域的話語權，農業科技走出去顯得越來越重要。中國農業國際合作初步形成全球性布局，區域針對性也越來越強，配置于發展中國家的資源顯著較多，尤其是南亞和東南亞正成為“一帶一路”布局的重點，急需提高地方政府主動性，加強政府治理能力，提升沿邊開發力度。④初冬梅：《邊疆治理視域下中國沿邊開發開放研究》，《云南社會科學》2021 年第5 期。

(三）農業科技“走出去”催化共享研究平臺建設

農業國際合作是中國對外開放和農業農村經濟發展的重要組成部分，而農業“走出去”的核心是資本和科技“走出去”，主要途徑則是農業技術海外擴散。更高層次的“引進來”，有利于更好地利用國際市場和資源、國外先進生產技術、機械裝備及高端人才等現代要素，緩解國內緊缺農產品供求緊張關系，減輕國內資源環境壓力;更大規模的“走出去”，有利于拓展農業發展空間，提升中國在全球農業價值鏈分工中的地位，增強中國利用國際資源調控國內農產品價格的能力。⑤藍海濤、王為農、涂圣偉等：《“十三五”時期我國現代農業發展趨勢、思路及任務》，《經濟研究參考》2016 年第27 期。近幾十年來，包括許多不發達國家在內的農業生產力都有了大幅度提升，但是產量趨勢和農業糧食系統仍不足以滿足預期需求，需要更好地利用全球的專業知識和技術應對生產挑戰。其中，社會學、經濟學和作物學的交叉研究能深入地理解和模擬作物對全球環境的反應并加速關鍵技術的采用，而共享研究平臺應該是目前最有效且唯一公平的途徑⑥Reynolds M P.,Braun H J.,Cavalieri A J.,et al.Improving global integration of crop research.Science,Vol.357,No.7,2017.，這一平臺不僅需要熟悉國際合作規則，更要把握國際科學前沿發展方向、洞察國際合作需求與機會⑦參見饒子和：《積極打造國際合作大平臺》，《中國科學院院刊》2004 年第19 期；孫玲、邱俊榮、馬靜等：《淺談農業科研機構國際科技合作與交流的管理》，《科技管理研究》2011 年第14 期；王立霞、陳巨蓮、張峰等：《國際聯合實驗室在促進農業科技創新中的作用》，《科學管理研究》2016 年第5 期。。

二、南亞東南亞農業科技輻射中心建設的事實依據和主要內容

(一）中國與發達國家農業科技國際合作平臺的建設和運轉

目前，中國從事農業科技國別研究的高校和科研院所數量較少，且主要側重于宏觀層面的政治與社會經濟，面向目標國實際生產針對性的研究很少，有關國外農業資源、農業科技、農業經濟、農業政策等數據庫尚未建立。據查詢到的全國農業國際合作機構，涉及面向南亞東南亞國家研究的機構約占總數量三成。這種狀況不僅造成在中國農業科技“走出去”進程中因信息把握不準而出現政策導向偏差，造成中方的被動局面。同時，也難以高效服務中國農業“走出去”的整體布局，不利于理清適銷對路的農業科技轉移模式，限制了國家外交政策效應的發揮。①徐長春、鄭戈、熊煒等：《“十三五”時期中國農業科技“走出去”的戰略思考》，《世界農業》2016 年第4 期。相較而言發達國家的國際農業合作平臺不僅輻射面廣，經驗豐富，而且牢牢扎根當地開拓海外市場。

1.美國在農業對外貿易中始終掌握著全球主動權，得益于海外農業服務局（FAS）通過美國農業產業部門和參與農業貿易的其他政府機構緊密合作，消除貿易壁壘和執行現有的貿易協定，作為美國農業與國際市場的聯系紐帶確保為美國農產品開拓國際市場。②鄭姍、宗義湘、崔海霞等：《美國農業與國際市場的紐帶——海外農業服務局（FAS）》，《世界農業》2016 年第2 期。其次，美國國際開發署（USAID）是美國實施對外援助重要的聯邦政府獨立機構,目前在67 個國家擁有分支機構，與90 多個國家擁有合作項目，主要援助領域包括經濟增長、貿易和農業、衛生等。據不完全統計，美國僅聯邦政府各主要職能部門就與110多個國家和地區簽署了近2000 個科技外交方面的協議和諒解備忘錄等。③百度百科：美國國際開發署（USAID），https://baike.baidu.com/item/。

2.法國國際農藝發展研究中心（CIRAD）成立于1984 年，在巴西、阿根廷、越南、老撾、柬埔寨、泰國、印度尼西亞等地至少有13 個研究基地和示范點，與發展中國家研究人員在雙方具有優勢的研究領域內開展共同獲益的研究項目，為提高他們在世界范圍內的知名度奠定了堅實基礎。④CIRAD 官網，https://www.cirad.fr/en/。

3.日本農產品加工和物流的對外直接投資分布歐洲、亞洲和大洋洲，其糧食保障路徑實質上是穩步推進的全球戰略。⑤徐振偉：《日韓海外農業投資的比較及對中國“一帶一路”建設的啟示》，《經濟研究參考》2020 年第14 期。日本國際協力機構（JICA）是直屬日本外務省的政府機構，以培養人才、無償協助發展中國家開發經濟及提高社會福利為目的實施國際合作。⑥百度百科：日本國際協力機構（JICA）https://baike.baidu.com/item/。目前，日本有世界最高的精密農業成果，也就是單位土地產量世界第一，達到糧食自給率50%只用了560 萬公頃農地。

4.以色列國土面積只有2.2 萬平方公里，而且2/3 是沙漠，但果蔬出口占歐洲市場40%以上，農業生產效率高出日本的50 倍，在沙漠上創造了震驚全球的農業奇跡。以色列建國時移民來自全世界70 多個國家，多元的文化提供了不同觀念碰撞而出新知的最佳溫床。農業科技的穩定支持也是一直秉承的發展理念，如以色列農業科學院的經費結構中，政府支持占67%、競爭性投入占25%、私營企業支持占8%。⑦參見張力、劉中杰：《壓力環境中農業集體組織的結構變遷——以色列基布茲合作社及其啟示》，《農村經濟》2015年第3 期；程恩富、孫業霞：《以色列基布茲集體所有制經濟的發展示范》，《經濟縱橫》2015 年第3 期。

(二）建設南亞東南亞農業科技輻射中心的政策支持和核心成果

2015 年初，習近平總書記深入考察云南并作重要講話，要求云南努力成為中國“面向南亞東南亞輻射中心”。云南省委省政府深入貫徹落實重要講話精神，出臺實施意見，明確中心由區域性國際經濟貿易中心、科技創新中心、金融服務中心和人文交流中心4 大部分組成。⑧云南省人民政府官網：《中共云南省委 云南省人民政府關于加快建設我國面向南亞東南亞輻射中心的實施意見》（云發〔2015〕21 號），http://www.yn.gov.cn/zwgk/zcjd/bmjd/201904/t20190404_154964.html，2015 年8 月12 日。隨后，云南省委省政府提出首個具有明確時間目標和任務目標的輻射中心規劃⑨云南省人民政府官網：《云南省人民政府關于印發建設面向南亞東南亞科技創新中心專項規劃的通知》（云政發〔2016〕77 號），http://www.yn.gov.cn/zwgk/zcjd/bmjd/201904/t20190404_154964.html，2016 年12 月2 日。，也是落實全國創新大會將科技放在更突出位置的要求。從科技創新中心到區域性國際經濟貿易中心、金融服務中心和人文交流中心，云南省已成國家戰略的交匯之地，而農業國際科技合作是科創中心的基礎，更是重要的紐帶，國際農業研究面臨重要歷史機遇。在中國農業技術海外擴散中，南亞東南亞是中國的友好近鄰，周邊穩則國家穩，周邊興則云南興。因此，2017 年6 月12 日，由云南省農業科學院倡議與孟加拉、柬埔寨、緬甸等11 國、國際生物多樣性中心等3 家國際機構、中國農業科學院等14 家國家/省市級農業科研機構，共31 家創新聯盟成員一起組建成立“南亞東南亞農業科技創新聯盟”，并由云南省政府授牌“南亞東南亞農業科技聯合研究中心”。①云南省人民政府官網：《南亞東南亞農業科技創新聯盟成立》，http://www.yn.gov.cn/ywdt/bmdt/201706/t20170613_169372.html，2017 年6 月13 日。至今，已獲得如下成果：

一是平臺建設。中心成立至今已成功舉辦5 屆國際研討會，相關研討成果獲省政府批示并呈報國家農業農村部、科技部等部委。中心下屬“大湄公河次區域農業科技交流合作組”獲批國家科技部國際交流合作平臺，并升級為國家級“瀾湄合作農業科技交流協作組”。聯盟成員新成立植物保護、麥類等4個國際聯合實驗室，并新簽署8 個國際合作框架協議，較2017 年增幅達86%。二是人員經費。截至2021年10 月，中心獲國家自然基金、國家科技部、省科技廳等項目資助經費約為3600 萬元。聯盟成員中長期出訪人員較2017 年增加28%，來訪人員增長77%，國家科技部審批47 個國際杰青工作崗位，崗位數量位居前列，平臺認知度得到進一步提升。在緬甸中長期合作團隊中，博士占82%，其中女性73%，貢獻了緬甸科技合作的中堅合作力量。②Zhang Y.,Feng L.,The status of female employee and their competitive industries in Myanmar:based on the female employee competition degree measurement by coefficient model,2020 2nd International Conference on Economic Management and Model Engineering,pp.436-439.三是研究成果。聯盟成員發表高質量高水平論文30 余篇，國家級專著4 本，并實現引進品種較2017 年增長94%，輸出品種增長49%。“十三五”期間大湄公河次區域6國交換、試驗品種264 個，示范適宜品種34 個，示范面積近6500 公頃，培訓科技人員和農戶3156 人次。適宜品種中，較“十二五”期間平均增產陸稻達到31.1%，大豆11.1%，甘蔗33.3%，馬鈴薯10.5%。

(三）南亞東南亞農業科技輻射中心的合作機制和組織結構

中心主要包含以下合作平臺：一是大湄公河次區域農業科技交流合作組。2008 年由中國（云南）、泰國、柬埔寨、越南、老撾、緬甸6 國農業科研機構組建，下設陸稻、馬鈴薯、甘蔗、植保、農經、大豆6 個工作組；二是中國南亞農業科技交流合作組。2014 年由中國（云南）、斯里蘭卡、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉5國農業科研機構組建，下設甘蔗、陸稻、麥類、植保4 個工作組；三是云南農業走出去產業技術創新戰略聯盟。聯盟以41家云南省涉外農業企業為主，目前為止還是中國唯一一家農業走出去技術創新戰略聯盟；四是云南越北農業科技交流合作機制。由云南省農業科學院、越南國家農科院和越北四省農業農村廳聯合成立；五是各類雙邊培訓中心、聯合實驗室、引智基地等國際合作平臺（見下圖）。

圖 南亞東南亞農業科技輻射中心合作機制圖

中心是對南亞東南亞國家和地區農業科技交流、合作、創新感興趣的涉農農業科研、教育機構及企業等自愿加入并共同成立的非政府、非盈利的開放性、國際化的多邊合作平臺。以“平等、開放、包容、共商、共建、共享、共發展”為宗旨，因此理事會主席由理事成員輪值擔任，并設立常務秘書處處理日常事務，以及前述7 個工作小組作為具體實施單元。中心合作內容主要包括：一是合作研究。挖掘總結南亞、東南亞農業及農村發展重大、關鍵、長遠的農業科技問題并開展聯合研究。二是交流與分享。通過舉辦研討會、培訓等方式，強化作物種業、植物保護、產后加工等科研成果、專利和其他知識產權的交流分享。三是人才培養。要求聯盟成員設立開放研究崗位、提供支撐條件，通過科學研究、在崗培訓等方式培養南亞、東南亞農業科技杰出人才。四是政策研究。鼓勵成員間就與農業有關的科技政策問題開展協同研究，為各國政府農業相關科技政策的發展完善和互通互鑒提供決策建議。

三、通過南亞東南亞農業科技輻射中心看跨境農業合作現實問題

中心作為跨境農業的核心合作平臺正處于發展初步階段，更需要調整和強化建設組織和運行機制。因此，本文著重挖掘中心的建設發展和管理問題，并以創新管理的角度看跨境農業合作的現實問題。

(一）平臺建設需制定穩定與競爭并存的戰略

當前，科技創新逐步成為世界各國實現經濟可持續增長的戰略選擇，加強國際科技合作是提升國家科技創新能力的重大戰略舉措。農業相對于其他產業屬于弱質型產業，但是在農業科技“走出去”方面的穩定支持也是有所側重的。在國際合作發展背景下，對于公益性、重大性、關鍵性的基礎建設、項目研究、機構運轉等，發達國家的國際農業合作平臺通常將其納入國家發展戰略體系，而對于其他方面的內容則以競爭性為主。但是，目前支撐中心的國際合作平臺，主要是非政府、非盈利的開放性、國際化的多邊合作公益性平臺，從自身發展需要開展以主要學科為主、各研究內容為單元、以點點合作為主開展國際合作交流的工作格局，受到體制、機制、人才的強力制約，缺少引進來與走出去并重、有針對性地開展創新、主動服務農業走出去戰略的職責職能，即公益平臺缺乏戰略制定。同時，由于缺少行業的、系統的研究，中心成員缺少政策、科技支撐，運轉經費亦是以競爭性項目經費為主，也不能適應農業走出去戰略需要，從而促進中心的產業化發展。不斷創新完善云南跨境農業合作機制與平臺，尋找可行的合作路徑，不但有利于中國構建新的對外產業合作鏈，更能增加中國與東南亞國家間的政治互信、加強經貿往來。

(二）組織架構和部門職能需多元化和具體化

包括高校、科研院所及非政府組織等在內的科研機構是科技創新的生力軍。科研機構在開展國際科技合作中具有專業性、非盈利性等特點。其中高校在開展國際科技合作中具備師資雄厚、生源豐富等優勢，創新性最強，同時還具有合作辦學、聯合培養等功能。非政府組織在一些國家的科技合作中也發揮出顯著作用，非政府資助在科研資金資助版圖中也占據重要部分。科研機構之間的交流合作，是當今世界科學研究中產出具有巨大影響力成果的重要手段，除了在科研層面上產生影響，還能在科研理念和管理體制上互相借鑒創新。①邱瑾：《國際合作與中國科學：西方學者的視角》，《中國科學基金》2016 年第2 期。但是，僅以科研機構為主的組織還不夠合理有效，缺乏企業和政府的合力，未能充分調動市場和產業的服務力量和組織機構，未納入政府職能部門、行業協會、涉農企業、合作社等。各國成員單位亦是以科研單位為主，尚缺乏境外企業、職能部門的加入，目前仍然是以技術為向導、經費為設計。云南越北四省合作機制、走出去產業聯盟作為試行，其組織構架仍然比較粗略，具體的職能設置不詳細、成效不顯著或相關性不清晰。在此，美國國際開發署是聯邦政府獨立機構，法國國際農藝發展研究中心由法國高等教育研究部和外交部聯合管理，日本國際協力機構是直屬日本外務省的政府機構，韓國農業科研、教育和推廣事業由農林水產部下屬的農村振興廳統一負責。政府研究機構有較為多元的合作成員和具體的職能設置，單一技術導向型的發展脫離管理和市場的范疇，則不能借助國際體系服務平臺發展。

(三）平臺合作機制需強化內外聯動明確監管措施

首先，跨境農業建設需要強化創新管理，而在全球新冠疫情影響下，各部門更缺少聯動機制，缺少信息溝通，對外缺少與各國和地區農業政策制度有效銜接的現象更為突出。其次，成員單位職能不明確也就缺乏考核監管機制，導致合作人員流動性大，成果數量和質量得不到充分保障，且各工作組發展參差不齊。再次，以云南的科研力量為核心支撐，未充分調動國內科研合作資源，橋梁的作用發揮效果不明顯。如中心在合作過程中以輪值理事主持年度工作，發展初期有助于保障平臺平等，也有助于促進合作方之間的初步認知，但在后期發展中卻缺乏核心管理力量的支撐，內外聯動機制不明確且監管力量薄弱。對此，發達國家國際農業合作平臺不僅是通過技術合作或者技術援助、人員培訓等完善農業生產系統，并不斷調整和完善職能調動各類資源，還通過國際同行的合作，制定并采取有利于自身“走出去”的制度和措施。因此，調動聯盟成員的主動性，需要明確責權利實現內外聯動。

(四）人才挖掘需調動成員力量拓寬信息渠道

中國農產品進口大部分來自美國、巴西、東盟、歐盟和澳大利亞，從“一帶一路”沿線國家的農產品進口增長較快，但云南貿易順差較大，說明云南未充分利用國外的農業資源。云南并非所有農業資源都豐富，同樣面臨資源環境的壓力。因此，應從長遠的戰略高度未雨綢繆，中心建設也應轉換“為了技術的市場”到“為了市場的技術”。市場條件下，人才建設和培養是云南經濟發展的重要突破口，南亞東南亞有豐富的人力資源，除了年輕的勞動力以外還有青年科技人員，國際杰青是流動的創新力量和生力軍，發掘引進國際杰青是引進國內外創新力量的重要組成部分，而通過人才的合作培訓建立信息聯系，亦可保障數據的可持續性。目前，國際交流受到疫情影響，網絡大數據的作用更加突出，發達國家利用高效準確的信息系統，獲得全球的農產品價格、供求等信息，調整農業生產結構，并以此出臺相應的農業進出口管理政策，以及農業生產支持性政策。同時，根據政策指導有目的、針對性和傾斜性地實施具體的科研項目、國際合作項目等。因此，不僅要著眼于國內和省內的平臺資源，更需要依托大數據調動聯盟成員的人才力量，以人為本拓寬升級平臺資源的渠道。

(五）成果轉化需構建風險管理保障合作利益

農業科技成果轉化是實現農業科技與經濟相結合的重要紐帶，中國農業要提高國際競爭力實現農業“走出去”，不僅要科技先行，更要發揮成果轉化的力量。但跨境農業合作的成果轉化落地風險較多，如東南亞國家國情復雜、人文風俗差異較大；對外農業投資合作受到金融流通、資金預算等的限制；合作雙方對國家科技合作政策理解不足等，很難開展大規模的科技合作與產業建設，參與度有限。目前，中美貿易摩擦、新冠疫情的全球蔓延等因素又加劇了全球共同面對糧食安全的不確定性和風險，這不僅需要共同進行科技合作加快技術研發，還需要構建完善的應急機制和風險管理系統等。事實上，云南省不但擁有一批實力較強的科研院校和機構，也擁有一批科技優勢明顯的國有或民營企業，具備面向南亞東南亞科技輻射所需的技術、產業和人才，但在對外科技合作中這些優勢未能充分發揮作用、潛力未被充分發掘。其原因一方面來自合作風險的不確定性和未知性，另一方面也來自合作范圍的狹窄，除了農業技術、農業貿易以外，也需要法律、醫療、金融、語言等行業的支持，拓寬行業支撐構建風險管理，保障合作利益從而挖掘合作潛力。目前，中心建設在項目資助、論文發表、簽署協議等成果方面增幅較大，但品種引進數量尚高于輸出數量，說明中心通過資源引進一方面實現品種優化，另一方面建設重心仍處于交流或交換階段。科技成果缺乏轉化的支撐，市場準入度較弱亦會影響品種輸出，而要強化成果轉化的有效拉力，科技成果的示范建設必不可少，而農業企業作為市場建設的紐帶更不可忽視，美國、日本等發達國家的經驗案例中，海外農業投資十分重視企業的境外產業鏈建設，且主要通過行業協會或駐外使館協調。中心目前以示范園區、聯合實驗室建設為主，雖然有企業聯盟的加持，但并未得到有效銜接或跟蹤。

四、依托南亞東南亞農業科技輻射中心創新跨境農業合作機制

目前，中心的構架是以技術為導向的公益性科技研發平臺，主要的區別不在于盈利與否，而在于管理和監管的有效發揮，但跨境農業合作不僅需要技術支撐，更需要考察市場的變化。因此，跨境農業合作要同時做好“技術”和“市場”銜接的戰略和制度建設的再設計。

(一）深化頂層設計,制定專項規劃布局

建立高效的合作機制是搭建技術、市場和政策多維度的重要平臺，跨國公司和國際機構是發達國家對外科技合作的主體，但中國以私人部門為主的境外農業投資主體尚在培育階段①參見程國強、朱滿德：《中國農業實施全球戰略的路徑選擇與政策框架》，《改革》2014 年第1 期；朱晶、李天祥、林大燕：《開放進程中的中國農產品貿易：發展歷程、問題挑戰與政策選擇》，《農業經濟問題》2018 年第12 期。，缺乏國際競爭優勢，市場占有率不高，這也是“一帶一路”沿線國家農業發展所面臨的共同問題。因此，在發展中國家科技合作推進過程中，政府還必須擔當推動國際科技合作的主角②參見蘇美祥：《全球化視閾下的國際科技合作與我國對策》，《亞太經濟》2011 年第6 期；王永春、王秀東：《改革開放40 年中國糧食安全國際合作及展望》，《農業經濟問題》2018 年第11 期；呂開宇、施海波、李蕓等：《新中國70 年產業扶貧政策：演變路徑、經驗教訓及前景展望》，《農業經濟問題》2020 年第2 期。。同時，中國農業走出去缺乏整體規劃，境外企業管理與運營體制轉軌滯后，尚未有效接軌國際投資和國際競爭規則，導致人才和信息缺乏③參見宋德軍、劉陽：《中國農業技術擴散的實證研究》，《統計與決策》2007 年第11 期；曾慶學：《中小企業融資租賃模式創新問題研究》，《統計與決策》2013 年第12 期。。因此，首先，政府要積極地、有針對性地制定專項規劃布局，敦促科研機構和高校積極推進各種形式的合作研究，實質參與到跨境農業合作中。在中心規劃布局和行動指導下，重點研究制定南亞東南亞農業科技創新合作的專項戰略設計和規劃。針對不同領域、不同國家、不同部門規劃并落實農業科技合作的具體任務，穩定并提升跨境農業合作相關組織的機構設置，并建立專項基金規劃，保障長效支持機制，確保跨境農業工作運行的穩定。其次，圍繞各地區農業科技創新發展需求，建立研發中心、納入智庫建設等，有針對性地配合國家自然科學/社會科學等國家級以及相關省廳各類科研項目的申請，并做好項目實施的前、中、后期的信息跟蹤與反饋服務，穩定與競爭并存，不斷提升研究能力。

(二）調整組織結構,突出重點務實合作

隨著中國“走出去”戰略的實施和亞洲區域性國際合作的活躍，企業、高校、科研院所自主的科技合作逐漸增多，目前基本表現為政府主導支持，科技機構、高校、企業等多方參與，政府支持的合作、企業為主體的民間合作、區域性國際科技合作等多種形式并存，技術援助、技術貿易（含技術轉讓、技術服務等）、對外投資、商品貿易、合作研發、人員培訓與交流、技術考察相互融合共同推進的合作格局。而云南省與東南亞國家間的跨境農業合作，多以政府合作項目、人員培訓、短期互訪和考察為主，帶有較強的援外性和公益性。因此，首先，根據規劃布局落實相關部門的具體職能職責，務實完善協商會商機制。在行動方案的指導下，急需調整或重新架構現行組織結構，需進一步提升各級政府管理部門監管服務中心行政運作的能力，確立各部門協商會商機制，構建績效評價指標體系，以內外聯動機制的搭建確保跨境農業合作的順暢。其次，深化教育與科技的結合，吸收國內外一批有較大影響力的高校、科研機構的研究力量，強化跨境農業合作的支撐力量，重點拓寬有針對性的、務實的農業科技合作，積極探索創新適用且實用的合作方式，繼續開展技術輸出。

(三）提升服務環境,優化合作網絡降低風險

跨境農業合作要發揮國家級平臺網絡，充分利用國內外兩種資源，不僅要實現內部聯動，更要承上啟下，依托國內強大的科研和市場力量，建設成為橋梁、杠桿。所以，首先，要針對合作國需求建設聯動機制，以人才、大數據合作等隨時掌握市場信息加大力度進入市場體系，以市場為依托強化科研力量，構建國際化的市場、人才、信息等的合作網絡。雖然目前國際合作人員交流的能動性受限于疫情的發展，但是人才結構的調整需求更強，在此期間可進一步挖掘、培養國際化人才。南亞東南亞青年科技人員對科研信息、科技合作的需求強烈，青年科技人才的儲備量也相對較大，這對建設南亞東南亞農業大數據網絡、構建科技人文交流新模式等提出新的要求，如云南省自2013 年選派國際科技特派員以來，以多種形式在周邊國家開展科技創業、新技術新產品推廣、試驗示范和技術指導培訓等工作，取得了一定的成效，得到相關國家科技部門的贊揚，切實做到了“授人以魚不如授人以漁”。其次，傳統的項目、基地、人才三位一體的建設模式，需要提升為項目、基地、人才、大數據的合作網絡，一方面進一步促進研發適應合作國農業生產環境的科學技術，另一方面，借助中間平臺搭建網絡信息平臺，選取具備業務實力和經營經驗的信息顧問、職業獵頭、財經法律、資本管理、對外交流等中介機構對跨境農業合作進行專業化培訓和指導，進一步形成全面、完整、一流的跨境農業合作服務系統。

(四）挖掘新載體,發展跨境農業產業服務民生

農業是中國所有產業參與國際分工成度較低的部門之一①丁陽、金夷、王云飛：《國外技術性貿易壁壘對我國企業出口的影響》，《科技管理研究》2016 年第9 期。。跨境經濟合作是推動區域經濟一體化和本國經濟發展的重要途徑，其中農業產業合作是中國東盟跨境經濟合作關聯度高且貿易互補的產業②王贊信、魏巍、吳鵬：《中國西南邊疆地區跨境經濟合作的產業選擇研究》，《華東經濟管理》2017 年第2 期。。中國農業對外投資主體中大部分為民營企業，市場機制下的企業間科技合作以市場需求為導向，追求共同利益最大化，在合作中雙方（或多方）必然會致力于聯合技術創新，不斷開發新產品、新技術、新市場。同時，新型經營主體的興起助力中國農業產業發展，中心建設也要挖掘新的經營主體力量。因此，一方面應繼續根據合作方需求，有針對性地提升已有跨境農業科技園區的建設，不僅持續開展新品種、新技術集成示范，更要充分運用合作政策，有區別性地建立跨境農業科技園區的示范帶動作用；另一方面，在以農業企業為主要載體，繼續支持農業企業深度參與跨境農業合作的前提下，挖掘吸引新型經營主體的加入，運用民間力量實現基層推動，提升科技成果轉化率，服務民生。實現面向南亞東南亞農業技術成果雙向轉移和落地，促進云南與南亞東南亞國家的農業科技創新合作，提升云南在南亞東南亞國家的農業科技影響力。

(五）厚積薄發推進跨境農業合作轉型

新冠疫情對傳統的面對面國際合作方式提出新的挑戰，同時，也為重新梳理各農業科技合作平臺、農業產業發展、基礎設施建設等協同合作情況，為后疫情時期國際合作的轉型提供了調整和完善的時間。借助中心這一重要合作平臺，應推動多點、協同、交叉合作模式。首先，結合各國的具體需求和發展情況，分階段、分國別、分領域找到新的合作模式。如中心下屬“云南越北農業科技交流合作機制”打破了國別合作的體制限制，創新了“跨境省級區域”的多點合作模式。其次，探索在確立以省級部門為科技合作主軸，帶動州市級、縣市級部門的縱向農業科技合作的同時，橫向促進各級政府與部門以公私聯動等方式面向東南亞地區開展農業合作，進而逐步形成“垂直省部、水平跨域、公私合作”相互融合的協同體系，挖掘并儲備一批不同層次的科技服務機構，作為連接這一協同體系的平臺，推動科技成果的轉移和產業化，進而推動云南跨境農業的深層次合作。再次，除了跨地域、跨部門合作以外，加快推進農業產業轉型發展還需要實現交叉合作。跨境農業合作要因地制宜發展跨境農業產業，保障國內消費需求，就需要在優化農業合作產業結構層次的同時，實現不同層級產業的交叉合作，通過產業的交叉迭代發展，厚積薄發推進跨境農業合作轉型。

綜上所述，在目前科技外交的大背景下，跨境農業合作依托中心建設，要實現上聯國際農業科技資源、中觀國際市場需求動向、下達跨境民生建設的縱向發展，以及更新管理機制、創新合作模式、拉動成果轉化的橫向發展，需要分類統籌現有平臺資源，發揮聯盟成員的合作力量開展科技、人才、信息等資源配對，實現合作效益最大化；在“雙循環”新格局下，重新梳理現有管理機制，明晰聯盟成員的責權利，實現管理效益最大化；重新審視新型經營主體下的市場建設，不僅關注農業科技問題，更要關注民生問題，積極建言獻策，實現服務效益最大化。