新型城鎮化發展對三峽庫區生態屏障區人口減載效應分析

何家軍，陳顥若

(武漢工程大學 管理學院，湖北 武漢 430205)

生態屏障區①農村人口轉移是三峽后續工作規劃的一項關鍵之舉，具有高效避險、生態減載和穩健致富的作用，對于建設生態屏障區，保護三峽水庫國家戰略性淡水資源庫，以及保障三峽工程長期安全運行等方面具有重要意義②。2014年，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》正式出臺，提出了在新歷史背景下，推進我國新型城鎮化建設和發展的指導思想、發展目標及相關措施，為新時期我國新型城鎮化建設和發展指明了新方向，也為三峽庫區的建設和發展帶來了新的戰略機遇。

三峽庫區經濟基礎薄弱，人多地少基礎性矛盾突出，仍存在人口密度高、土地利用結構不合理等問題，實現三峽水庫生態功能需進行人口減載。如何充分利用國家新型城鎮化規劃的戰略機遇，推動三峽庫區生態屏障區人口減載，成為重要的研究課題。

一、三峽庫區新型城鎮化發展現狀和問題

(一)現狀

1.城鎮化加速推進，發展格局基本形成

新型城鎮化是中國經濟增長的新動力，是三峽庫區城鄉統籌發展的新要求，也是移民安穩致富和庫區經濟社會發展的新機遇。據統計，2016年，三峽庫區年末常住人口1 457.09萬人，其中城鎮常住人口774.4萬人，城鎮化率53.15%；③低于國內、湖北省和重慶市同期平均水平。參考世界銀行對城鎮化發展階段的分析，三峽庫區整體處于城鎮化加速發展的初期階段，具備較強的發展潛力。

三峽庫區正抓住國家大力推進新型城鎮化的發展機遇，確定了新型城鎮化發展規劃和格局，這為生態屏障區人口轉移提供了空間。近年來，重慶庫區確定了以重慶主城區國家中心城市為龍頭，以萬州、涪陵兩座“雙百”區域性中心城市為依托，以移民遷建縣城為軸點，上百座遷建集鎮為支撐的庫區城鎮群發展格局；湖北省確定了以宜昌市長江中上游區域性中心城市，省域副中心城市為基礎，帶動庫區城鎮化發展的格局，強調了不均衡發展戰略，突出要素的集聚性。

2.新型城鎮化發展的政策環境基本配套，條件較為成熟

從國家層面來看，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》清晰指出：“中西部城鎮體系相對健全、城鎮經濟相對發達、中心城市輻射帶動作用突出的重點開發區域，亟須在嚴格保護生態環境的基礎上，進行引導有市場、有效益的勞動密集型產業集中向中西部轉移，從而吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，最后加快產業集群發展和人口集聚，培育發展若干新的城市群……”，這樣則為三峽庫區城鎮化發展提供了較為可行的宏觀政策。

地方層面上，重慶已被國家確定作為第三批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市城鄉統籌政策的兩大重點分別是戶籍改革政策，為重慶市城鎮化建設確立了方向、指明了出路、提供了政策保障；《湖北省城鎮化與城鎮發展戰略規劃(2010-2030)》提出了戶籍改革、大力發展城鄉職業教育培訓、鼓動自主創業、重點推動武漢城市圈規劃和長江經濟帶建設等系列發展城鎮化的制度和措施，為三峽工程湖北庫區新型城鎮化發展提供了具體的政策依據。

3.城鎮化呈多元化發展形態

目前由于自然條件、資源配置、產業結構等條件差異，三峽庫區形成了新型農村社區、小城鎮和區域中心城市的多元發展形態，這些區域是新型城鎮化重點區域，農村安置了25萬人，城集鎮安置了80萬人，約占三峽庫區安置移民總數的80%以上。同時區縣間城鎮化發展也呈現多元化發展態勢，規模與形態各異，重慶主城區及近郊、萬州、涪陵等三峽庫區上游區縣城鎮化發展水平相對較高，達到60%，巫山、巫溪、奉節等下游區縣城鎮化發展水平相對較低，僅達到30%，三峽庫區人口集聚數量和城鎮化率從下游到上游總體上呈現由少到多和由低到高的態勢。

(二)存在的主要問題

三峽庫區作為移民集中的特殊區域，在城鎮化快速發展過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的特殊矛盾和問題。

1.新型城鎮化發展的安全承載能力不足問題逐步凸顯

三峽庫區是我國地質災害頻發區之一，群眾大安全意識明顯提升，對城鎮化地質安全保障能力和水平提出了新要求。黨的十九大報告將增強防災減災系統設施建設，提高氣象、地質和地震災害防御能力放在經濟社會發展更加顯著的地位。三峽后續工作高度重視城鎮地質安全保障能力建設，但對整體性安全突出不夠，所以需要進一步增強：加倍重視地質災害治理和地質安全防護、城鎮庫岸安全綜合整治、安全通道建設、安全應急設施等工作，在高水平上基礎構建防災減災體系，保障群眾生命財產安全。

2.城鎮化產業吸納就業能力不足，靈活就業多，就業不穩定問題突出

一方面，三峽庫區產業發展水平和質量不高，產業結構層次仍然相對較低，傳統產業比重較高、新興產業發展不足等諸多問題。[1]2016年，三峽庫區第一產業、第二產業、第三產業的增加值比例分別為9.84 ∶50.95∶39.21，庫區產業發展仍主要依賴第二產業。④另一方面，城鎮化產業吸納能力是不足的，多是靈活就業。[2]2016年，重慶市外出(跨鄉鎮、街道)人口數為1 069.43萬人，此包括外出市外人口505.50萬人，占全部外出人口的47.3%。⑤由以上數據可得，本地吸納就業能力仍不夠充足，特別是農民工主要在臨時性、輔助性、季節性的企業靈活就業居多，工作的不穩定問題較為突出，影響農民工收入來源的持續性和穩定性。

3.城鎮基礎條件和公共服務條件有待提升

三峽庫區是國家連片困難地區，社區公共服務設施總體比較落后，低于全國平均水平。三峽水庫淹沒對庫區社區及基礎設施建設造成了較大影響。搬遷復建補償按照“原規模、原標準或恢復原功能”原則進行，對社區公共服務設施恢復重建工作則考慮相對不足。三峽庫區已遷建社區服務設施標準偏低，公共服務功能不足，現有的部分公共服務設施因年久失修，維護機制不健全，可持續運行能力不足，城市建設中政府負債問題突出，已不能適應新形勢下居民對公共服務的需求。

二、新型城鎮化定向推動為生態屏障區人口轉移提供了新動力

新型城鎮化動遷大量農村人口轉移，是實現保護庫區生態環境，建設美麗庫區的根本途徑。[3]三峽庫區生態環境保護的重點和難點是人多地少基礎性矛盾突出，在三峽后續工作規劃中將農村生態屏障區人口轉移作為生態環境保護的重要措施。國內生態環境保護實踐經驗證明，在生態脆弱區城鎮化是比生態移民更有效的保護措施。[4]按照新型城鎮化要求，三峽庫區城鎮化率到2020年在現有基礎上再提高30%，庫區生態屏障區農村人口約50%要轉移，生態屏障區200萬農村人口每年要轉移約10萬人，這種轉移性質屬于主動性移民。[5]三峽庫區要按照新型城鎮化方式轉移人口，實現從“要我搬”變為“我要搬”，生態屏障區人口承載壓力將大幅下降，結合地質災害避險搬遷“轉移一點、改善一片、綠化一面”的效應，建好生態屏障區，保護國家戰略淡水資源庫，同時環境優美、碧水藍天、秀麗山川、優質水源的美麗庫區，也為庫區發展留下了生態優質資產。

城鎮化政策提供方與需求方仍存在一定差距，需進一步強化政策供給。供給方面，新型城鎮化背景下，重慶市和湖北省的城鎮化政策作為基礎性政策供給，主要表現在戶籍改革政策、社會保障政策等的出臺及執行方面。重慶市城鄉兼顧方面的主要任務是兼顧三峽庫區環境、社會、經濟建設和移民安穩致富，同時需要兼顧城市化進程，推進小城鎮建設。重慶市城鄉協同發展的兩大重點分別是戶籍改革政策與地票政策。湖北省在《湖北省城鎮化與城鎮發展戰略規劃(2010-2030)》中提出了一系列發展城鎮化的制度創新與措施保障。需求方面，生態屏障區轉移人口的需求主要表現在住房(包括宅基地)、承包地、就業、教育、醫療、養老六個方面，且關注度由高到低依次為住房(包括宅基地)、就業、養老保險、承包地、教育和醫療保險。住房需求首要方是希望住房面積拆一還一，新住所有產權等；承包地方面主要是要求退地補償價格按照市場價進行，得到貨幣補償及用土地換養老保險；就業方面則是需要政府來提供就業崗位；教育方面主要表現在子女就近入學及在重點中學就讀；醫療方面則是希望參加城鎮職工醫療保險；養老保險方面主要表現在轉移戶籍以后能參加城鎮職工養老保險。轉移人口需求多樣，現有政策的供給方面仍無法充分滿足轉移人口實際需求。

三、新型城鎮化對人口減載定向拉動作用分析

三峽工程實施以來，隨著國家對三峽庫區投入力度的不斷增加，三峽庫區的社會經濟發展水平不斷提高。據統計，2016年，三峽庫區實現地域生產總值6 320.59億元，其中，重慶庫區5 610.90億元、占重慶市同年地區生產總值14 262.60億元的39.34%，湖北庫區709.69億元、占湖北省同年地區生產總值27 379.22億元的2.59%；城鎮化率53.15%。⑥受調查資源所限，本文以1996-2013年三峽工程建設的18年間，國家出臺的關于三峽庫區移民搬遷安置及庫區建設發展的部分優惠扶持政策為切入點，僅分城鎮基礎設施投入、產業發展投入兩個方面的投入作為輸入變量，以區域經濟社會發展為影響變量，做投入產出分析，以此反映城鎮化對人口減載的定向拉動作用。[6]未來研究可以搜集到更豐富數據，可研究高質量發展對人口減載的作用。

(一)基礎設施

1.分析方法

基礎設施類優惠扶持政策主要為三峽庫區城鎮移民遷建規劃區建設用地土地出讓金、三峽庫區水利專項資金，在分析上述基礎設施類政策投資的直接成效基礎上，進一步分析這些政策疊加對地區生產總值的影響。[7]

(1)基于該類政策的投資用途，從《三峽庫區移民統計資料匯編》(1992-2009、2010-2011)中選取地區生產總值指標，用圖示方式直觀展示三峽庫區地區生產總值變動軌跡。

(2)依據國際通行的柯布-道格拉斯生產函數模型，[8]計量分析物質資本、勞動力、土地出讓金政策和三峽庫區水利專項資金政策疊加對地區生產總值的影響。

2.分析結論

運用柯布-道格拉斯生產函數模型回歸分析土地出讓金政策和三峽庫區水利專項資金政策對經濟產出的貢獻時需要考慮物質資本存量。物質資本存量計算則是基于阿爾文·楊(Young)的基本思路，關注固定資產投資。[9]首先確定三峽庫區各縣(區)固定資產投資的折舊率為7.5%(δ=0.075)(意味著固定資產花費13年時間折舊完)。運用1996年固定資產投資額除以0.075來確定1996年初始的物質資本存量；再運用永續盤存法⑦和7.5%的固定資產投資折舊率，折算出1997-2013年三峽庫區各縣(區)的物質資本存量K(t)。

本評價采用與地區生產總值增長率相應的政策投資增長率方法 ，基于三峽庫區各縣(區)土地出讓金、三峽庫區水利專項資金政策投資額，推算出1996-2009年間土地出讓金、三峽庫區水利專項資金政策投資額。依據柯布-道格拉斯生產函數模型，將三峽庫區各縣(區)物質資本存量、勞動力、土地出讓金政策和三峽庫區水利專項資金政策投資變量引入到計量回歸模型中，分析檢驗土地出讓金政策和三峽庫區水利專項資金政策投資對地區生產總值的影響。

計量分析表明：(1)湖北庫區、重慶庫區、全庫區土地出讓金政策和水利專項資金政策(政策疊加)對地區生產總值產生了積極的影響(表現為3組回歸估計系數都在1%顯著性水平上顯著)。(2)土地出讓金政策和水利專項資金政策對三峽庫區地區生產總值的貢獻度不高(表現為3組回歸估計的系數都很小)(見表1)。貢獻度不高的主要原因是土地出讓金和水利專項資金政策投資貫穿三峽移民搬遷期始終(1993-2009年)，雖然有效補充了三峽庫區遷建規劃區建設資金的不足，但相對于三峽移民工程專業項目投資和三峽庫區各縣(區)固定資產投資而言，資金額度較小，發揮的作用有限。

表1 基礎設施扶持類政策對地區生產總值的影響，1996-2009年

(二)產業發展

產業發展的優惠扶持政策主要集中于三峽庫區產業發展基金，此政策在推動三峽庫區產業發展壯大，帶動移民就業增收的同時，對庫區地區生產總值增長也發揮了積極的導向作用。

從三峽庫區產業發展基金所產生的政府投資乘數(△Yit/△Git)來說明。從表2可以看出：三峽庫區產業發展基金對三峽庫區所產生的政府投資乘數為2.13。其中，湖北庫區政府投資乘數為1.63，重慶庫區政府投資乘數為2.26。三峽庫區19縣(區)中只有巴東縣和豐都縣政府投資乘數接近1，其余17個縣(區)政府投資乘數都大于1。由此可見，三峽庫區產業發展基金政策對絕大多數庫區縣(區)地區生產總值增長起到了積極的推動作用。

由于地理位置差異，三峽庫區產業發展基金對庫區各縣(區)所產生的政府投資乘數存在較大差異。政府投資乘數比較高的縣(區)一般具有靠近大中城市、交通便利的地理位置優勢(見表2)。實踐表明，在三峽后續發展中應實行差別待遇，對于具有地理位置優勢的縣(區)，應充分發揮市場對資源配置的決定性作用，政策只起引導作用，促進這些縣(區)實現“自我維持的發展”；對于交通不便、政府財力不足、產業基礎薄弱、投資環境急需改善的縣(區)，要研究制定定向瞄準的優惠扶持政策，幫助經濟落后縣(區)培育新的增長點，促進產業和經濟發展。

表2 三峽庫區產業發展基金政策對地區生產總值的乘數

由此可見，三峽庫區產業發展基金政策在直接推動三峽庫區產業發展壯大和產值增加的同時，有效拉動了三峽庫區移民就業，帶動了廣大移民受益，對三峽庫區地區生產總值提升起到了積極的推進作用。

(三)研究結論

通過對基礎設施投入和產業發展投入兩方面綜合分析得出，城鎮化政策對基礎設施和產業發展起到積極作用，可有效推動三峽庫區城鎮化進程，對庫區人口減載起到拉動作用。因此，本文從完善庫區基礎設施和公共服務建設、生態屏障區保障措施等方面提出政策建議。

四、對中國大中型水庫生態屏障區人口減載的政策建議

新型城鎮化推動三峽庫區生態屏障區人口減載對全國大中型水庫人口減載具有借鑒意義。

1. 完善遷建城鎮基礎設施和公共服務設施，發展特色服務業，集聚人氣商氣吸納農村轉移人口

盤活和提升遷建城鎮環境容量是解決生態屏障區農村轉移人口安置去向的重要途徑，可從以下幾方面開展，一是加大對大中型水庫庫區遷建城鎮移民小區基礎設施和公共服務設施投入，提升城鎮小區承載能力，逐步將庫區城鎮移民小區建成居住安全、功能配套、環境優美的宜居家園；二是要加強職業教育和技能培訓，做到“人手一技”，提升移民就業和自主創業能力，增強移民自身“造血”功能，能夠在城鎮平等就業和迅速融入城鎮新生活；三是發展具有自身優勢的服務產業，積極發展優勢集中性、綜合性批發市場，打造傳統風貌特色街區，合理布局商業網點，通過商貿流通、餐飲住宿和小微企業培育和集聚，促進充分就業，吸納農村人口轉移進城鎮安置，輻射帶動小城鎮發展。

2.加大扶持城鎮拓展區基礎設施建設，產城融合擴大就業容量，為農村轉移人口提供基礎平臺

(1)大中型水庫庫區可根據不同資源稟賦和區位條件，培育各具特色的支柱產業，避免城際間產業結構同質化。

(2)是將園區建設與新區開發有機結合起來，處理好園區和城區關系，優化園區用地結構，在保障產業發展設施的同時，積極推進職工住宅和生活配套設施建設，逐步提檔升級為產業新城，實現產業功能和城市形態融合互動。

3.制定農村人口轉移核補機制、生態屏障區土地用途管制機制等，對轉移人口權益實行制度保障

(1)制定人口轉移核補機制。結合新型城鎮化建設，在資金總額不變的前提下，取消相關規劃人數限定，采取核補方式統籌實施。對生態屏障區內拆房、不退地自主進行新型農村社區的轉移人口，完善相關手續后按照當地征地拆遷政策補助房屋及附屬設施；對生態屏障區內拆房、退地、戶籍農轉非自主進城集鎮轉移人口，完善相關手續后按照當地征地拆遷政策補助房屋、附屬設施及退出的承包耕園地。

(2)制定生態屏障區土地用途管制機制。轉移人口退出的承包地和宅基地交回集體經濟組織，位于25°以上區域主要用于植被恢復和生態建設，嚴格控制農業耕種；位于25°以下區域，原則上用于增加留居人口人均耕園地面積，其中水田與旱平地優先安排給本社安置耕地不達標后靠農村移民使用。

注釋：

①《三峽后續工作規劃》(國函〔2011〕69號)：生態屏障區指三峽水庫土地淹沒線(壩前正常蓄水位175m接5年一遇洪水和11月份5年一遇來水的回水水面線)至第一道山脊線之間的區域，總面積5 528km2。下同。

②國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)中央政府門戶網站. www.gov.cn

③《中華國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中華人民共和國環境保護部. 2016年長江三峽工程生態與環境監測公報，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/

④數據來源：中華人民共和國環境保護部. 2017年長江三峽工程生態與環境監測公報，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/

⑤數據來源：重慶市統計局. 2016年重慶市1%人口抽樣調查主要數據公報，http://www.cqtj.gov.cn/tjsj/sjzl/tjgb/201601/t20160128_423836.htm

⑥數據來源：中華人民共和國環境保護部. 2016年長江三峽工程生態與環境監測公報，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/；統計統計信息網. http://www.cqdata.gov.cn/tablequery.htm?code=AG02；湖北省統計局.湖北省統計年鑒(2016年)，http://www.stats-hb.gov.cn/

⑦永續盤存法公式為Kit(1-δ)Kit-1+Iit。公式中的i指三峽庫區的第i個區縣；t指第t年；δ為折舊率；K為物質資本投資存量；I為固定資產投資額。