非對稱性城市跨界融合的動力機制研究

許 璐

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

0 引言

20世紀80年代以來，經濟全球化步伐的加快以及科學技術的高速發展，促使勞動力、資本、技術、信息等生產要素的流通加快。在地理空間上，生產要素的不斷集聚和分散形成空間流，促使大量打破傳統行政邊界的經濟活動發生，進而推動城市區域空間結構再組織。全球城市擴張的特征由傳統物質結構和空間形態本身的拓展轉向超越實體空間的社會網絡與城市功能的動態聯系，巨型城市區域本身成為區域協調與發展的重要空間載體。

21世紀以來，伴隨著城市土地資源稀缺矛盾的日益突出和區域經濟一體化的深入發展，傳統的城鎮空間結構和行政邊界的分割效應逐漸模糊，城市增長逐漸跨越行政區邊界。西方國家開始從區域層面謀劃城市發展，我國也將區域協調的戰略地位提升到新高度。城市跨界融合作為區域協調的新模式不斷涌現，成為我國巨型城市發展的新趨勢。

上海和昆山作為我國“巨型城市—中等城市”跨界發展的典型代表，兩地間的跨界融合水平較高。因此，在跨界理論框架下，本文選取上海—昆山跨界區域作為實證研究對象，總結梳理上海—昆山兩地的跨界發展歷程，深入剖析在這一過程中政府、市場及社會力量的作用模式，探究兩地區域跨界發展背后的動力機制，為構建多層次區域治理模式提供理論依據。

1 國內外跨界理論研究綜述

國外城市跨界發展實踐性強，相關研究呈現復合化和綜合化趨勢，主要圍繞著與跨界發展相關的空間、經濟及政治制度領域展開。對于空間要素在跨界發展中的作用，相關研究認為，雖然跨界基礎設施資源的整合能夠有效推動跨界要素雙向流通，但是會帶來系列環境保護和社會秩序問題。例如，東南亞金三角區域通過完善跨界基礎設施，增強了以出售能源換取相應生活資料的便利性，卻給跨界區域帶來大量的土地權益糾紛、環境保護及能源安全等困擾。針對地區經濟活動在城市跨界發展中的作用，相關研究認為地區生產要素的流動能夠推動城市跨界發展，而商業環境質量、財政戰略協議、勞動力自主選擇權限等則影響城市跨界的融合程度。例如，有學者認為通過簽署自由貿易協議等實現投資合作，能夠推動孟加拉國與印度地區跨界增長。針對政治體制與社會文化對于城市跨界發展的影響，北美學者普遍認為依靠現有的行政管理機構，可以實現漸進式、有限目標的區域協調管治。歐洲學術界則普遍傾向于通過建立政治實體的方式促進區域協調。值得注意的是，政治體制優勢推動形成的跨界區域，往往因社會文化沖突進一步限制跨界發展，可以通過提升居民文化水平，增強社會包容性。

我國對于城市跨界發展的研究始于20世紀90年代，但尚未形成完整的理論體系。在跨界區域特征方面，相關學者在綜合考慮城鎮化率和城市經濟發展水平的基礎上，總結提出侵入型、滲透型和競合型3種城市跨界發展互動模式。在跨界合作治理方面，部分學者通過典型案例研究指出，制度與政策要素是推動城市跨界發展的重要因素，設立跨界綜合協調機構、專項協調機構以及建設相關部門溝通機制等，均為有效措施。在跨界發展機制方面，研究指出主要依靠市場、政府兩種機制引導區域協調發展。例如，安樹偉等學者主張建立區域利益補償機制，與利益相關者建立相關激勵、約束、合作機制，完善績效評估與考核機制等。楊保軍學者認為可通過建立“利益評估與分配機制—解鎖區域發展路線—挖掘創新型資源”的政策路徑，實現區域協調發展。

2 上海—昆山區域跨界發展歷程

上海與昆山雖然地理位置相鄰，但是城市人口與經濟發展水平相差甚遠，行政等級相差懸殊，兩地之間呈現出“巨型城市—中等城市”非對稱性跨界發展模式（見圖 1）。

圖1 上海—昆山區位示意

2.1 第一階段：地方政府推動“企業化邊緣城市”建設（2000年以前）

上海—昆山兩地的跨界發展始于昆山地方政府的推動。改革開放之初，受宏觀經濟政策和區域中心城市結構不斷調整的影響，上海作為國內最大的經濟中心和長三角地區中心城市的城市功能得到恢復和發展。為實現城市整體產業結構向更合理的方向發展，上海市將城市工業調整西進，向內地轉移。與此同時，昆山作為上海城市西部邊緣接壤城市，內部經濟發展落后，是單一的農業經濟縣，城市工業發展所需的資金、勞動力和技術等都非常缺乏。在外在機遇與內部需求雙重推動下，昆山市地方政府決定打破地區界限，提出“東依上海，西托三線，內聯鄉鎮，面向全國”的發展戰略。1984年，昆山明確提出充分利用臨滬的地緣優勢，工業產業向東南方向發展。1985年，昆山自費成立開發區，積極接收上海勞動密集型等企業的梯度轉移和三線軍工企業的疏解擴散。同年，首家滬昆聯營企業竣工投產，標志著官方跨界合作的正式開始。

這一階段，上海—昆山區域跨界發展以昆山市地方政府主動接軌上海為主，呈現依賴關系。兩地通過打破原有行政區界限，在有限的范圍內加強產業轉移和經濟技術合作，促使橫向經濟聯合，推動跨界區域資源與生產要素的合理配置與優化。

2.2 第二階段：市場與政府雙重作用下的城市空間跨界發展（2000—2016年）

2000年以后，上海—昆山區域朝著市場與政府雙重力量推動經濟與空間跨界發展并進。一方面，江蘇省及昆山市政府繼續推動與上海的跨界經濟聯合。昆山依托自身土地及勞動力成本低廉的比較優勢，以及省市政府為改善投資環境所給予的政策紅利，通過設立江蘇省接軌上海東大門花橋國際商務城，整合臨滬三鎮（花橋鎮、淀山湖鎮、千燈鎮）資源，吸引了大量上海溢出的外資和外來人口。隨后，通過頻繁交流考察和設立“辦事處”，昆山成為上海產業跨界發展首選區。

另一方面，市場力量開始在兩地跨界發展中發揮作用。2003年，昆山花橋鎮政府與綠地集團合作，在昆山伸入上海的花橋鎮開發建設綠地花橋產業小鎮。此后10余年內，包括花橋鎮綠地總部大道、綠地21城超大住區、華東康橋國際學校等項目相繼啟動，讓開發商看到了上海對花橋的聯動溢出效應。2013年，上海軌道交通11號線花橋段開通運營，昆山與上海的時空距離全面縮短。受區位優勢、價格優勢、交通優勢以及落戶門檻優勢的影響，大量上海市民到花橋鎮投資置業，推動上海與昆山城市空間跨界發展的深入。

這一階段，在市場與政府的雙重力量推動下，兩地呈現出同城效應。昆山依托區位、交通、政策等優勢，將自身納入上海城市空間圈層結構中。然而，隨著客觀的市場作用力量逐漸增強，上海與昆山在跨界合作的同時，也形成了競爭關系。

2.3 第三階段：上級政府自上而下的區域協調整合（2016年至今）

2016年國務院批復《長江三角洲城市群發展規劃》，標志著長三角區域一體化正式上升為國家戰略。上海—昆山區域跨界發展進入由上級政府推動的自上而下的區域協調整合階段。

在空間規劃層面，兩地開展跨界生態圈協同發展與跨省城鎮圈建設。2017年，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出“促進青浦、昆山等環淀山湖地區協同發展”，開展市域邊界的“安亭—白鶴—花橋”城鎮圈規劃，從強化產業協同發展和功能布局融合、加強道路交通系統和基礎設施統籌對接、提升公共服務設施配置等級和公共服務資源共享、建立生態環境共保共治機制等方面出發，推動上海與昆山的區域一體化發展。對此，昆山在《昆山市城市總體規劃（2017—2035）》中作出回應，不僅與上海共保淀山湖，協同開展吳淞江沿線的空間景觀和生態環境塑造，還共同研究編制“安亭—白鶴—花橋”城鎮圈規劃，將其作為區域跨界協調的最小空間單元和長三角區域一體化發展的先行試驗區。

在組織制度層面，一方面，上級政府積極搭建區域協調對話平臺，促進區域合作與交流。省市層面，2018年3月，成立長三角一體化進程中第一個跨行政區劃的官方常設機構長三角區域合作辦公室。上海與昆山各板塊逐漸形成多個同頻共振的跨界發展契合點，兩地針對不同區域的發展意愿制定差異化發展策略，并簽署一系列戰略合作協議。例如，昆山與上海嘉定、青浦、松江三區及張江國家自主創新示范區、虹橋商務區兩個產業園區組建“4+2”發展實踐聯盟，簽署66項跨界合作項目；花橋國際商務城與安亭簽署“雙城共建”戰略合作框架協議。

這一階段，上海與昆山的區域跨界發展在上級政府的推動下，從規劃戰略制定、基礎設施建設、科創資源及產業要素流動、環境共治、公共服務共享等多個層面展開了全方位、寬領域、深層次的區域協調整合。

3 上海-昆山跨界發展的動力機制

經梳理發現，上海—昆山的跨界發展是建立在長遠的城市社會文化經濟聯系基礎上的，在特定的城市發展政策語境下，是由政府力量、市場力量與社會力量不斷互動的結果。

3.1 政府力量的作用模式

政府力量主要通過政治決策、制度建設、平臺搭建等一系列頂層力量，解決跨界區域在物質空間、經濟空間、社會空間等方面融合中一直存在的固有矛盾，在推動區域跨界融合中起主導作用。具體而言，在推動物質空間融合上，一方面，上級政府通過搭建對話平臺，協調政治權利不對等下產生的空間利益矛盾，引導達成區域發展共識。另一方面，地方政府通過開展跨行政區的規劃、推動交通設施的互聯互通，構建了跨界區域空間網絡體系，促進生產要素的自由流動，形成連綿發展的大都市區。在推動經濟與社會空間融合上，主要通過出臺相關政策，優化區域產業分工與協作、建立市場利益調控機制、打破制度壁壘等方式，促進資本、人才要素在跨界區域間的流動。

3.2 市場力量的作用模式

市場力量主要由土地價格、市場利潤、理性決策及低門檻制度等共同作用推動跨界區域的發展，主要是以弱勢方承接強勢方的資源外溢，形成以經濟要素空間流為主要特征的跨界融合。傳統經濟空間的跨界融合主要體現在低土地成本、低勞動力成本等影響下產生的“區中園、園中園”等飛地合作模式。與此同時，隨著信息技術的高速發展與生產要素的加速流動，依托大型企業、公司聯盟等的跨界企業網絡通過產業上下游合作、人才流動等方式實現產業資源重組及高效發展，推動了跨界經濟空間的融合。在這一過程中，技術、成本等均為重要作用力。

3.3 社會力量的作用模式

社會力量主要指基于一個或多個文化、觀念等認知，打破由社會文化行為催生出的無形邊界，形成社會公眾所共同認可的發展愿景，促進跨界區域融合。社會力量推動的空間融合一般體現在跨界交往、資源共享以及身份認同等微觀層面。居民通過在日常生活中被動或無意識地參與到這一進程中，推動社會空間的融合。這一過程涉及兩地居民的相關利益及發展愿景，市場整合力量微弱，公民所有權的感知力量強大。在地理位置鄰近區域，居民受生活環境、文化交流等因素的影響，跨界區域的兩地居民均會對跨界融合保持相對積極的態度；而在地理位置偏遠區域，居民則更多地進行與自身利益相關的理性思考，強勢方居民對于推進跨界融合常常持保留意見。因此，通過社會環境的變換和自我反思活動，打破根植于地方社會文化中對自身“身份”認知的禁錮，是貫穿于跨界社會空間融合的關鍵內容。