準城中村安置區建設規劃研究

馮有柱，許泰彥，張陳楠，陸海亮，劉魏巍，張金

（1.玉溪市自然資源和規劃局，云南玉溪653100；2.上海理工大學管理學院，上海200093）

1 引言

新時期下“轉型發展”“存量提升”“提高城市發展的宜居性”已經為“十四五”期間各大城市發展的主旋律。城中村作為城市存量用地的“洼地”，對其進行合理有效的再開發成為城市新增建設用地的主要來源，是城市提升整體競爭力的有力途徑。然而“城中村改造”在過去十幾年中經歷了快速而激進的過程，一方面在中國快速而“粗放”的城市化過程中承擔重要的作用，具有非常現實的意義；另一方面大拆大建下的城中村改造導致了社會矛盾和政府治理的雙重危機[1]。在中小城市開發建設的同時，大量的失地農民出現，因此，對失地農民安置問題的解決已刻不容緩。從我國國情和時代發展要求出發，拆遷農民舊有房屋并進行集中居住安置是建設節約型社會的必然要求，也是當前我國推進城鄉一體化建設的核心，更是農民生活習慣和方式的一次改革，具有深刻的科學內涵和鮮明的時代特征[2]。目前，對安置區問題的研究大多集中在安置模式和安置的補償機制，很少有對安置選址和安置的布局方案進行研究。在安置區選址方面邱晨[3]提出了在整個城市里面劃分了3 類安置區，即已融入主城的安置區；位于主城區邊緣的安置區；遠離主城區、城市發展區內的安置區，但未提出準城中村的安置區選址。而在準城中村安置的布局方案方面，國內研究幾乎為空白。所謂“準城中村”就是指城市規劃區范圍內與城市中心區接近的具有良好的區位條件的農村聚落。“準城中村”由于城市化的推進滯后于工業化的進程，城市建設往往尚未開始，城市公共服務設施也未延伸至此，但是便捷的交通、周邊區域的輻射及地租的增長使這些農村聚落具有較大的開發潛力及開發價值。本文立足建立準城中村安置區選址的評價指標體系和提出準城中村安置區建設布局方案來對準城中村安置問題進行研究，并用兩種方法計算失地農民安置區需求面積。

2 準城中村安置地塊評價指標體系

根據總體規劃、詳細性控制規劃和現場踏勘，劃出每一塊可建設居住用地，從土地利用的容易度系統、居民搬遷的意愿度系統和配套設施的完備度系統3 個評價系統對規劃范圍以內的每一塊可建設居住用地進行評價，從而選出規劃范圍以內較優的安置地塊，并通過德爾菲法確定系統內的評價權數[4-6]。詳見表1。

表1 安置點篩選地塊評價指標表

3 安置區用地面積需求計算

目前，有多種安置補償的方法，且對應的應用不同的安置區面積需求的計算方法，本文用兩種計算方法，分別是按照單純居住需求和按照置換補償計算安置區面積需求，兩種計算方法的公式如下。

1）按照單純居住需求計算[7]：

式中，Q為安置區面積需求，ha；H為預測戶數，戶；S為戶均建筑面積，ha/戶；FRA為容積率；P為預測規劃年人口數，人；M為戶均人口數，人/戶。

此方法只是滿足人均的住房需求，不考慮人們現有居住面積。該方法的優點是居住比較公平，單純以滿足居住為主，可防止村民為了能得到較多的補償，搭建過多的違法建筑；缺點是由于村民的貧富差距，一部分人的接受程度比較低，尤其是那些富裕的農民。

2）按照置換補償需求計算的用地面積：

式中，Q為安置區面積需求，ha；H為預測戶數，戶；A為每戶平均住房面積，ha/戶；q為置換系數。

此方法考慮了農民的貧富，主要是房屋的住房形式。該方法的優點是考慮了房屋的住房形式，充分考慮了農民的現狀住房利益；缺點是由于中小城市的規劃建設區已經不能修繕和新建，讓一些有能力且急需改善自己住房的人難以接受。

4 安置區布局方案

失地農民不僅失去了賴以生存的空間與資源，同時失去了農民的身份，穩定的職業與社會保障。因此，在對失地農民進行安置的過程中，既要保證經濟上的補償，又要關注農民的長期發展，包括職業觀念轉變、工作技能培訓、生活條件保障、農民角色過渡等。基于此，要從不同方面提出解決失地農民安置問題的對策建議[8]。目前，對準城中村安置建設規劃方案的研究比較少，通過分析和實踐的總結，本文對規劃區內的安置提出了3 種布局方案，分別是集中方案、分散方案和平衡方案，如圖1所示，并對提出的3 種方案進行評價。

圖1 準城中村折遷某種安置建設規劃方案

1）集中方案[9]。選出一塊安置用地，把規劃區內的所有村民都集中安置到所選的安置地塊。此方案的優勢是土地集約性高。

2）分散方案。選出多塊安置用地，把規劃區內的村民分散安置在所選的安置地塊。此方案的優勢是村民有歸屬感。

3）平衡方案。選出適量安置用地，把村民按照就近原則或者行政等因素安置在所選安置區。此方案的優勢是用地供需平衡度好。

每個規劃區域的安置建設規劃對應于不同的安置區布局方案，因此，需要從實際情況對方案進行評價。

5 準城中村居住安置建設規劃

準城中村用地是城市規劃建設用地，到規劃年全部建設開發，因而會產生大量的失地農民，解決失地農民的居住問題勢在必行。因此，需要安置準城中村內的村民，讓他們能夠得到居住保障，解決或者緩解村民和政府之間的矛盾。準城中村居住安置建設規劃步驟如下：

1）預測規劃區內需要安置的人口數，假設戶均人口數不變，預測戶數；

2）應用前面建立的評價系統對居住可建設用地評價，篩選出可用來安置的較優地塊；

3）應用2 種計算方式分別計算出安置區面積需求；

4）對3 種安置方案進行規劃，并進行對方案的評價。

6 案例分析

本案例是依托隆陽區中心城區居民點建設規劃方案專題研究，研究區域是保山市隆陽區東城區；在規劃區內有上一輪規劃還沒有開發成熟的永昌街道幾個村莊，有新一輪規劃建設的河圖幾個村莊。在調查過程中發現，隆陽區政府一味地堵，不讓居民擴建、新建和改造他們的住宅，然而村民由于剛性需求（兒子結婚，裝修婚房；50年的老房，有危房鑒定書；房子地勢低洼，受到雨水侵蝕等）都急需對自己的住宅修繕和新建等，這也導致政府與民眾之間的矛盾越來越突出，村民的居住問題亟待解決。通過實地踏勘，隆陽區的東城區為準城中村。東城區的范圍如圖2所示。

圖2 東城區區位

6.1 東城區戶數預測

隆陽區東城區安置戶數預測先預測隆陽區東城區的自然村人口，假設戶均人口數不變，最后預測出東城區地戶數，由于東城區規劃是分期建設的，因此，對人口和戶數的預測也是分期預測，預測結果見表2。

表2 東城區戶數預測表

6.2 安置區面積需求與方案

6.2.1 集中方案

把東城區的安置人口都安置在A 地塊（見圖3），安置區面積需求和供需比較結果見表3。從表3 可以看出兩種計算方法所需的面積都大于用地供給，都是供不應求。

圖3 集中方案

表3 集中方案用地供需表

6.2.2 分散方案

把東城區的安置人口安置在地塊A、B、C、D、E、F（見圖4），安置區面積需求和供需比較結果見表4。從表4 中可以看出，大多所需的面積都小于用地供給，處于供大于求的狀態，只有B 地塊略微低于用地需求。

表4 分散方案用地需求表

圖4 分散方案

6.2.3 平衡方案

把東城區的安置人口安置在地塊A、C、F（見圖5），安置區面積需求和供需比較結果見表5。從表5 中可以看出，兩種計算方法所需的面積都小于用地供給，都是供大于求。

圖5 平衡方案

表5 平衡方案用地需求表

6.3 東城區安置區布局方案評價

上文已經提到從土地集約性、用地供需平衡度、村民意愿、混合社區可行度和政策推薦度5 個方面來評價安置區布局方案，根據現狀和規劃資料和現場踏勘，對東城區安置的3個方案進行評價，評價結果見表6。從表6 中可以看出，平衡方案比較適合東城區的安置建設規劃。

表6 東城區安置區布局方案評價表

7 結語

本文從安置區的選址和安置區建設規劃方案兩方面來解決城市快速發展中出現的失地農民居住問題。在安置區的選址方面建立了安置區的評價指標體系，在建設規劃方面提出了3 個安置方案（集中方案、分散方案和平衡方案），這對政府解決中小城市發展過程中出現的準城中村農民安置問題提供了依據，具有較強的實用價值。本文的居住地塊評價指標體系只是從土地利用的容易度系統、居民搬遷的意愿度系統和配套設施的完備度系統3 個評價系統進行評價，有待進一步深化和完善。