基于全生命周期管理模型的軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理研究

任亞玲 REN Ya-ling；胡學(xué)智 HU Xue-zhi

（天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司，天津 300000）

0 引言

改革開放以來，我國(guó)在交通運(yùn)輸、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)[1]。近年來隨著政府對(duì)存量資產(chǎn)的關(guān)注以及盤活力度的加大，越來越多存量PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，在政府獲得較好回報(bào)的同時(shí)，引入社會(huì)資本方的管理和經(jīng)營(yíng)技能，使得存量資產(chǎn)“物有所值”。

存量PPP項(xiàng)目以既有資產(chǎn)為項(xiàng)目底層資產(chǎn)，在合作期內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共福利最大化和社會(huì)效率最優(yōu)化。存量PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的資產(chǎn)估值、產(chǎn)權(quán)交易、實(shí)物移交等問題使得資產(chǎn)的全生命周期管理顯得更加重要。本文從資產(chǎn)全生命周期管理的角度，以軌道交通存量PPP項(xiàng)目為代表，統(tǒng)籌項(xiàng)目策劃、交付、運(yùn)維和移交等階段，保證存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)全生命周期的價(jià)值穩(wěn)定和提升。

1 軌道交通存量PPP模式及資產(chǎn)全生命周期管理研究

1.1 軌道交通存量PPP模式研究

近年來，我國(guó)相繼出臺(tái)一系列有關(guān)“運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)”的政策文件。國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號(hào)），明確提出積極推廣PPP模式、加大盤活存量資產(chǎn)力度，形成良性投資循環(huán)。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金[2019]10號(hào)），鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。

我國(guó)研究學(xué)者對(duì)于存量PPP模式進(jìn)行了大量的研究。柯永建、王守清提出PPP模式下公私合營(yíng)的重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享[2]。葉曉甦、易朋成提出，PPP模式是公私雙方基于公共效益、經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)建立的一種包含建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全生命周期的契約關(guān)系[3]。徐進(jìn)、張明從運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)可行性入手，通過對(duì)國(guó)內(nèi)外具體案例分析，提出盤活存量資產(chǎn)的政策建議[4]。

我國(guó)軌道交通行業(yè)經(jīng)過長(zhǎng)期投資建設(shè)，已形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。截至目前，天津市已有3條既有線路通過存量PPP模式盤活，有效盤活存量資產(chǎn)250億。天津市軌道交通存量PPP項(xiàng)目以政府方與社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司的模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。在平衡政府方盤活資金和社會(huì)資產(chǎn)方融資可行性的情況下，將擬盤活線路的資產(chǎn)劃分A/B部分，其中A部分資產(chǎn)由政府方持有，B部分資產(chǎn)由項(xiàng)目公司持有。A部分由政府方以資產(chǎn)租賃的形式與B部分資產(chǎn)一并交由項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理。詳見圖1。

圖1 天津軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)結(jié)構(gòu)圖

從相關(guān)理論研究及具體案例模式可以看出，既有資產(chǎn)是以存量PPP模式化解政府債務(wù)的重中之重。底層資產(chǎn)體量龐雜、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方變更以及合作周期長(zhǎng)等客觀情況，傳統(tǒng)的管理理念已難以充分滿足存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理的目標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，亟需一種全新的管理理念和方案出現(xiàn)。

1.2 資產(chǎn)全生命周期管理研究

資產(chǎn)全生命周期管理（Asset Life Cycle Management）是將資產(chǎn)作為研究對(duì)象，從全生命周期的持續(xù)性管理視角，對(duì)資產(chǎn)的生產(chǎn)過程、運(yùn)用過程和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等過程進(jìn)行全方位、全要素的管理，動(dòng)態(tài)考慮資產(chǎn)在其生命周期內(nèi)不同階段的不同問題，通過采取行之有效的措施，提高資產(chǎn)整體效益的管理方式。

在國(guó)內(nèi)外學(xué)者的不斷努力下，ALM模型在產(chǎn)業(yè)運(yùn)用和流程設(shè)計(jì)等方面已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步。其應(yīng)用從軍隊(duì)開始，逐漸推廣至電氣[5]、石油[6]等大型企業(yè)，再逐漸發(fā)散到資產(chǎn)密集型的其他國(guó)有企業(yè)。資產(chǎn)全生命周期管理是一個(gè)全面性、動(dòng)態(tài)性的過程[7]，需要對(duì)資產(chǎn)的整體效益進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將管理視角前移，由傳統(tǒng)單一的事后管控過渡為事前謀劃、事中管理和事后反饋，使得資產(chǎn)的預(yù)算管理得到優(yōu)化的同時(shí)，將管理效率進(jìn)行提升。

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目一直采取全生命周期的理念進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，即通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較判斷PPP模式能否降低PPP項(xiàng)目的全生命周期成本。

2 軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理的目標(biāo)與任務(wù)

2.1 全面動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)全過程管控

軌道交通存量PPP項(xiàng)目中的運(yùn)營(yíng)單位和主要控制人雖然為項(xiàng)目公司，但最終固定資產(chǎn)是通過資產(chǎn)移交的方式回歸到政府方所有，其本質(zhì)仍是政府投資，應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)有資產(chǎn)范疇或采用類似于國(guó)有資產(chǎn)的管理方式。因此需要采取全生命周期管理的理念，合理安排存量PPP項(xiàng)目各階段的管理原則，打破管理壁壘，構(gòu)建一個(gè)全面動(dòng)態(tài)的控制過程，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2.2 優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的高效提供

軌道交通存量PPP項(xiàng)目盤活的資產(chǎn)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的軌道交通線路，應(yīng)優(yōu)先關(guān)注其所代表的公共服務(wù)屬性，政府以對(duì)補(bǔ)貼的形式將存量資產(chǎn)交付項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，其目的仍是為公眾高效地提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。存量PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理強(qiáng)調(diào)以資產(chǎn)為中心，在各實(shí)施環(huán)節(jié)綜合評(píng)估資產(chǎn)的可靠性、使用壽命、運(yùn)營(yíng)效率和管理成本，在經(jīng)過統(tǒng)籌兼顧及綜合價(jià)值評(píng)估后，達(dá)到綜合最優(yōu)化。

3 軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

傳統(tǒng)意義上軌道交通的資產(chǎn)管理覆蓋前期設(shè)計(jì)、中期施工建造及后續(xù)運(yùn)維移交等一系列資產(chǎn)生命周期的概念。存量PPP項(xiàng)目的底層資產(chǎn)一般是已運(yùn)營(yíng)多年，且能產(chǎn)生穩(wěn)定資金流的既有資產(chǎn)，已渡過了前期設(shè)計(jì)和施工建造階段。同時(shí)又面臨交易模型搭建、交付PPP項(xiàng)目公司等新增環(huán)節(jié)。因此，結(jié)合存量PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，本文以軌道交通存量PPP項(xiàng)目的實(shí)施為起點(diǎn)，將資產(chǎn)生命周期管理劃分為策劃階段、交付階段、運(yùn)維階段和移交階段。

3.1 策劃階段

策劃階段作為存量PPP項(xiàng)目的開端，是資產(chǎn)全過程高效管理的奠基性環(huán)節(jié)，該階段的報(bào)告和意見對(duì)于后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施和管理往往是指導(dǎo)性的。然而目前PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案的報(bào)告對(duì)于資產(chǎn)管理方面不夠精細(xì)，大多數(shù)存量PPP項(xiàng)目該階段一味強(qiáng)調(diào)模型設(shè)計(jì)和盤活金額，陷入為設(shè)計(jì)而設(shè)計(jì)的理論陷阱。

3.2 交付階段

交付階段是合作期開始政府方向社會(huì)資本方交付資產(chǎn)的階段，本階段是后續(xù)PPP項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。既有軌道交通線路已運(yùn)營(yíng)多年，政府方對(duì)既有資產(chǎn)完整性的把控和更新改造履歷的留存，對(duì)于順暢交付有重大意義；同時(shí)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間有限，社會(huì)資本方盡調(diào)時(shí)間不足，往往采取先運(yùn)營(yíng)、后交付的模式。目前存量PPP項(xiàng)目在該階段更多的注重當(dāng)下運(yùn)營(yíng)班組的接收以及盤活資金的回流，資產(chǎn)的交付往往成為避之不談的敏感地帶。

3.3 運(yùn)維階段

運(yùn)維階段作為存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理的核心環(huán)節(jié)。長(zhǎng)達(dá)20余年的PPP項(xiàng)目合作期,資產(chǎn)管理的高效與否直接關(guān)系到軌道交通設(shè)施設(shè)備大修、更新改造的經(jīng)濟(jì)性和公共品提供的高效性。雖然本階段運(yùn)營(yíng)主體已變更為PPP項(xiàng)目公司，但PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制及考核模式使政府方和項(xiàng)目公司的利益訴求趨于統(tǒng)一。

3.4 移交階段

移交階段是存量PPP項(xiàng)目的收尾階段，也是資產(chǎn)全過程管理問題的集中暴露期。在策劃、交付、運(yùn)維階段的問題都會(huì)在本階段不同程度的暴露，移交階段結(jié)束后財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的賬務(wù)都會(huì)交回政府方，如何做到賬實(shí)相符、保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，是本階段的重要任務(wù)。

4 軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)全生命周期管理模型構(gòu)造與應(yīng)用

軌道交通存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)全生命周期管理分為四大模塊：一是以統(tǒng)籌優(yōu)化為核心的模型策劃管理，二是以清產(chǎn)核資為核心的資產(chǎn)交接管理，三是以績(jī)效考核為核心的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，四是以保值增值為核心的資產(chǎn)移交管理。

4.1 以統(tǒng)籌優(yōu)化為核心的模型策劃管理

軌道交通存量PPP模式不僅僅是項(xiàng)目融資方式，更是一種用全生命周期的理念去考慮項(xiàng)目成本收益以及項(xiàng)目可行性和有效性的商業(yè)模式。因此，在模型策劃階段便要統(tǒng)籌優(yōu)化資產(chǎn)管理相關(guān)事宜。

4.1.1 調(diào)查存量資產(chǎn)情況，確定納入PPP模式的范圍

在模型策劃階段，應(yīng)全面把握底層線路資產(chǎn)，以工程驗(yàn)收為資產(chǎn)邊界、以財(cái)務(wù)決算為資產(chǎn)金額依據(jù)，同時(shí)，應(yīng)將存量資產(chǎn)在過去所發(fā)生的大修、更新、改造等納入一并考慮，保證盤活基準(zhǔn)日資產(chǎn)的賬賬相符、賬實(shí)相符。在確定盤活范圍時(shí)，應(yīng)將軌道交通工程中自用資產(chǎn)或其他特殊性質(zhì)資產(chǎn)等資產(chǎn)剔除，僅保留與線路運(yùn)營(yíng)相關(guān)的資產(chǎn)；其次，在拆分A/B部分時(shí)，應(yīng)做好物理界面和管理界面的劃分，確保轉(zhuǎn)讓和租賃資產(chǎn)的功能性和完整性，為后續(xù)管理明確界面。

4.1.2 充分識(shí)別并分配存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)

在存量PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案的“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配”中增加資產(chǎn)管理相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，既要識(shí)別在資產(chǎn)交接和運(yùn)營(yíng)等不同階段所面臨的國(guó)有資產(chǎn)低效運(yùn)行甚至流失的風(fēng)險(xiǎn)，又要將上述風(fēng)險(xiǎn)在存量PPP模式中的政府方、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方（政府方出資代表）、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方（社會(huì)資本方）進(jìn)行合理分配。

4.2 以清產(chǎn)核資為核心的資產(chǎn)交接管理

軌道交通作為典型性國(guó)有資產(chǎn)在盤活時(shí)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督體制緊密相關(guān)，在資產(chǎn)交接過程中應(yīng)在遵循國(guó)有資產(chǎn)交易政策法規(guī)的前提下，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方積極性，為資產(chǎn)的后續(xù)管理奠定基礎(chǔ)。

4.2.1 借助第三方機(jī)構(gòu)力量，充分挖掘資產(chǎn)內(nèi)涵

根據(jù)國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)，在存量PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，需要對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估。在交接階段應(yīng)借助會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)已運(yùn)營(yíng)多年的詳實(shí)的盤點(diǎn)，既要重視資產(chǎn)深度，集齊資產(chǎn)初始建設(shè)、更新改造、報(bào)廢等基礎(chǔ)資料，又要重視資產(chǎn)廣度，兼顧專利、土地使用權(quán)等無形資產(chǎn)的匯總。

4.2.2 PPP項(xiàng)目采購(gòu)談判與資產(chǎn)交接同步進(jìn)行

本階段的交接數(shù)據(jù)，將作為運(yùn)營(yíng)期政府方審查更新改造項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)和經(jīng)費(fèi)合理性支出的重要依據(jù)，政府方應(yīng)敦促社會(huì)資本方提前組織交接工作，確保充分交接。PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)中標(biāo)通知書出具后，一般還會(huì)進(jìn)行《產(chǎn)權(quán)交易合同》、《PPP項(xiàng)目合同》談判及簽訂以及員工劃轉(zhuǎn)與培訓(xùn)等過程，項(xiàng)目公司可利用此時(shí)間段介入交接工作，為正式接收運(yùn)營(yíng)做好充足準(zhǔn)備。

4.3 以績(jī)效考核為核心的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理

PPP項(xiàng)目通過引入社會(huì)資本，把運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作交給專業(yè)的社會(huì)資本去完成，由其充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，確保運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量，政府方建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制并以調(diào)整政府補(bǔ)貼的方式進(jìn)行兌現(xiàn)。軌道交通存量PPP項(xiàng)目中，政府年度補(bǔ)貼一般由可用性服務(wù)費(fèi)和車公里補(bǔ)貼兩部分組成，可用性服務(wù)費(fèi)本質(zhì)上是對(duì)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的長(zhǎng)期回購(gòu)。因此，在績(jī)效考核中應(yīng)將運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估和資產(chǎn)管理有機(jī)結(jié)合，確保底層資產(chǎn)的保值增值。

存量PPP項(xiàng)目在此階段應(yīng)定期開展資產(chǎn)管理的評(píng)價(jià)分析，重點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)監(jiān)管的程度、效率和能力的客觀評(píng)估和建議，關(guān)注資產(chǎn)的完整性，更要關(guān)注資產(chǎn)利用率問題。在實(shí)踐過程中通過績(jī)效考核為抓手，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后聯(lián)動(dòng)控制，制定并備案管理制度、建立資產(chǎn)管理電子化平臺(tái)實(shí)時(shí)更新、定期盤點(diǎn)并出具分析報(bào)告等，確保資產(chǎn)價(jià)值的穩(wěn)定。

4.4 以保值增值為核心的資產(chǎn)移交管理

本次移交后，軌道交通存量PPP項(xiàng)目的底層資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)回歸至政府方。移交以合作期初始時(shí)的資產(chǎn)交接管理清單為依據(jù)，包括這些設(shè)施、設(shè)備的更新、改造時(shí)項(xiàng)目公司新增的資產(chǎn)，以及報(bào)廢相關(guān)記錄，同時(shí)包括項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)取得的全部知識(shí)產(chǎn)權(quán)。本階段應(yīng)嚴(yán)格遵守《PPP項(xiàng)目合同》中的條款，成立資產(chǎn)移交委員會(huì)，在資產(chǎn)移交前的確定資產(chǎn)所有權(quán)、保證移交資產(chǎn)是否能夠正常的運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)，若沒有利用價(jià)值和有問題瑕疵的，在移交報(bào)告中予以明確。本環(huán)節(jié)的移交是政府方后續(xù)管理的開端，需格外重視資產(chǎn)的完整性。

5 結(jié)論與展望

存量PPP模式作為我國(guó)盤活存量資產(chǎn)的重要方式，與傳統(tǒng)PPP模式相比更加依賴于底層資產(chǎn)，而軌道交通投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理復(fù)雜的特點(diǎn)更為軌道交通存量PPP項(xiàng)目加大了難度。

本文在綜合分析存量PPP模式和資產(chǎn)全生命周期管理理論的基礎(chǔ)上，以天津市軌道交通存量PPP項(xiàng)目為具體案例分析，從項(xiàng)目實(shí)施的具體環(huán)節(jié)出發(fā)，以資產(chǎn)全生命周期管理的視角對(duì)策劃階段、交付階段、運(yùn)維階段和移交階段進(jìn)行具體分析，并分階段提出優(yōu)化建議。天津市作為國(guó)內(nèi)首個(gè)利用存量PPP模式盤活軌道交通資產(chǎn)的城市，所面臨的問題和挑戰(zhàn)也是其他開展存量PPP項(xiàng)目的城市已經(jīng)或即將面臨的，本文所提出的優(yōu)化建議對(duì)其他城市軌道交通行業(yè)開展存量PPP項(xiàng)目具有重要理論參考意義。

隨著天津地鐵1、2、3號(hào)線正式移交PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，天津軌道交通存量PPP項(xiàng)目已進(jìn)入資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理階段，前期策劃管理和交接管理時(shí)的問題正在促使政府方和社會(huì)資本方進(jìn)行繼續(xù)的談判與對(duì)接。本文的研究以具體問題為導(dǎo)向，根據(jù)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀提出對(duì)策和建議對(duì)于解決目前困境及避免后續(xù)問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。