生態文明背景下省級開發區發展路徑研究

孫中亞 SUN Zhong-ya

（江蘇省規劃設計集團，南京 210000）

0 引言

作為我國經濟活動的重要空間載體，開發區在推動地方工業化、城鎮化進程方面發揮了無可替代的作用[1，2]。自1984年設立首批國家級經濟技術開發區以來，設立多層次、多類型的經濟開發區成為全國各市縣尋求經濟社會發展的重要手段之一。經過30年的發展，至2014年全國僅國家級經濟技術開發區就已達218家，省級、市級、縣級經濟開發區、工業園區數量更為可觀。黨的十八大提出生態文明建設以來，我國經濟發展慢慢進入新常態，以往唯經濟總量為目標的市縣發展導向正在逐步轉變，對于開發區發展的考核指標也隨之趨于綜合化。相比國家級經濟技術開發區，量大面廣的省級經濟開發區轉型發展基礎與動力相對薄弱，落實生態文明建設要求、實現生態資源價值的路徑亟需進一步明確。

1 生態文明、開發區發展的價值導向關系

關于生態文明的認識，不同學界提出了差異化的闡述與界定，如生態學方向專家強調建設全新的環境倫理觀，將生態文明理念廣泛運用到生態旅游、生態補償、生態修復以及指標體系等方面[3]；哲學方向學者傾向于從生態文明思想的邏輯角度，闡述生態文明建設的辯證邏輯、理論內核以及制度保障等內容[4]。從經濟學和城市學角度來看，城鎮化、工業化具有較為明顯的正、負效應，限制城鎮化、工業化的負面效應則需要基于生態文明推進城鎮化、工業化，即整體規劃人口、產業、資源與環境，促進城鎮化、工業化與生態文明建設三個系統達到各自功能和整體價值最優[5]。總體來看，生態文明建設的核心是構建人與自然和諧共生的“耦合系統”，覆蓋了人居環境中的生態、生活、生產等空間子系統，統籌好國土空間體系中的產業發展、城鄉服務、資源環境等領域，強調資源環境保護與經濟社會發展的平衡與協調。

長期以來，開發區一直承擔著地方促進經濟發展、深化對外開放、增加就業供給的增長極功能。地方政府大多將開發區視為實現經濟社會發展的關鍵空間，出臺覆蓋土地、財政、稅收等領域的一系列傾斜性政策，提升地方參與區域乃至全球競爭的產業吸引力。經過40年左右的發展，我國各級各類開發區數量迅速擴張，不少沿海發達地區的市縣出現了“一市多區、一縣多園”現象，近乎無限的資源投放一方面切實推動了地方經濟社會發展，另一方面也對資源環境造成了巨大的損耗。在此期間，我國經濟發展一下子從產品短缺、資源過剩迅速轉變為資源緊缺與產品過剩的多重困境，以開發區為主體的“工業圍城”、“土地閑置”、“粗放低效”等名詞被反復提及。當前，全球經濟環境急劇變化，我國提出構建“雙循環”格局加以應對，同時，國內經濟新常態特征明顯，以往追求規模總量的發展導向正在逐步轉變，效率與品質日益成為新時期開發區發展的重點目標。

在生態文明戰略和開發區發展目標的雙重轉變下，開發區需要從生態文明建設的價值導向中尋求新時期符合自身特點的發展路徑，即明確在保護中發展原則，牢固樹立有限資源認識，在追求有重點、高效益、少破壞的產業發展基礎上，推動以往單一制造功能向產城融合功能轉變，進而成為我國市縣落實生態文明建設要求、實現高質量發展的“新空間”。

2 實證分析：姜堰經濟開發區的發展困境

與國家級經濟技術開發區不同，當前數量巨大的省級經濟開發區在生態文明建設與經濟發展范式轉變的背景下，面臨更大的轉型發展壓力。研究以江蘇省姜堰經濟開發區為例，剖析新時期省級開發區發展中存在的核心問題以及面臨的多重困境，為優化發展路徑奠定基礎認識。

2.1 姜堰經濟開發區概況

姜堰經濟開發區創建于1993年，是江蘇省人民政府批準成立的第一批省級經濟開發區，范圍包括姜堰經濟開發區和梁徐街道部分管轄范圍，面積共55.99km2。江蘇省自然資源廳對2018年全省開發區進行土地集約利用評價，姜堰經濟開發區在工業主導型省級開發區中排第64位（共83家參評）。在2019年度江蘇省經濟開發區科學發展綜合考核評價中，姜堰經濟開發區位于第25位（共91家參評），在省級開發區中位于中游偏上水平。

2.2 依賴土地增量擴張的發展路徑難以為繼

以2013年姜堰撤市設區為節點，泰州市區與姜堰的空間發展關系先后經歷了“海姜分離”、“海姜一體化、構建小南北大東西格局”、“三高融合、海姜一體”三個階段。在此影響下，姜堰經濟開發區空間擴張也經歷了線性拓展（沿姜堰大道）、跳躍式發展（跨越寧靖鹽高速）、填充式發展三大階段。城鎮建設用地從2005年的3.6平方千米迅速擴張至2019年的17.4平方千米，年均增長1平方千米。其中，2005-2012年擴張達到10平方千米，而2012-2019年擴張僅為4平方千米，呈現出“先快后慢”特征，空間拓展動力明顯減弱，進入到存量時代后，大規模增量擴張已難以為繼。

目前，姜堰經濟開發區已建成城市建設用地18.04平方千米，已批在建城市建設用地0.53平方千米，已批未建城市建設用地5.35平方千米，村莊建設用地6.69平方千米，開發區建設用地總面積達到30.61平方千米，占開發區總面積比例接近56%。若按照2017版泰州總規綱要確定的姜堰經濟開發區邊界，去除教育小鎮已經明確的用地，開發區剩余實際可利用增量建設用地約4平方千米，可拆遷安置農村居民點用地約2平方千米。按照目前建設用地增長速度，預計將在3-5年內用完。

2.3 較低的土地產出效益難以支撐區域競爭

近年來，姜堰經濟開發區有效落實了集聚、集約發展的理念，逐步形成了新能源、智能制造兩大主導特色產業。新能源產業涉及發電、輸電、變配電、用電、監測五大領域，集聚了雙登集團、中來光電等一批行業龍頭企業。智能制造產業主要在汽車零部件板塊和船舶配件板塊具有比較優勢，轎車、重卡齒輪在同行業占據絕對競爭優勢，艦船用泵、電機、舷梯、閥件等產品成為行業內的“單打冠軍”。

但與泰州中心城區其它產業發展載體比較看，姜堰經濟開發區地均產出效益偏低。首先，從地均工業總產值來看，姜堰經濟開發區為61.21億元/平方千米，與罡陽工業園、姜堰高新區、臨港工業區等產業園區差距較大。同時，從地均利稅來看，姜堰經濟開發區為2.76億元/平方千米，仍處于較低水平。未來在用地緊約束條件下提升產業用地效益是開發區發展與建設的重要工作。（圖1）

圖1 泰州中心城區產業園區地均工業總產值（億元/平方千米）

2.4 公共服務設施供給不足難以吸引外來人口

姜堰經濟開發區現狀擁有教育、醫療衛生等類型公共服務設施，但其它公共服務設施供給不足，尤其面向居民日常生活需求的休閑文體娛樂、綠地廣場等公共空間較為缺乏。同時，姜堰經濟開發區尚無文化設施，體育設施也較為匱乏，僅南側梁徐街道分布有姜堰圖書館（梁徐分館）。

圖2 姜堰經濟開發區公共服務設施核密度分析

根據網絡地圖POI設施分類，抓取學校、商場、醫院等POI點，對姜堰區公共服務設施進行核密度分析來看，現有公共服務設施大多集中在姜堰城區東部，在開發區內部，姜堰區政府周邊公共服務設施較為聚集。目前，整體公共服務設施無論從城區角度或從開發區角度來看，布局不均衡，影響開發區整體公共服務布局優化。

現狀開發區共有16條公交線路，線路主要集中在姜堰大道沿線和上海路沿線，其中有9條在泰州各客運站至姜堰汽車南站間運行，途徑開發區。現狀開發區范圍內沿姜堰大道的公交走廊特征明顯，但走廊南北兩側（雙登大道以西片區）的銜接線路較少。現狀只有一個主要公交樞紐——姜堰公交總站樞紐，約有10條公交線路途徑公交總站樞紐，但缺少服務于居民公交出行的社區公交樞紐。

3 系統化促進省級開發區高質量發展

從蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區和江陰高新技術產業開發區等案例來看，開發區功能類型總體上從“單一”走向“綜合”，能級從“低端”走向“高端”，輻射范圍從“局部”到“區域”，發展方向更加多元化，呈現出綜合新城、產業社區、科技新城等多種道路[6]。當前，在生態文明建設背景下，以姜堰經濟開發區為代表的省級開發區正處于從工業園區向現代化新城轉型的關鍵時期，可以進一步借鑒蘇南先發開發區在產城融合、產業發展、空間優化、時序安排等方面的經驗，以更好、更快地推動開發區高質量發展。

3.1 功能互動，有序共贏

選擇適宜中心城區與開發區發展的功能。在國土空間總體規劃編制時，必須在城市發展框架下，根據城市功能的變化來調整開發區的功能定位。一般來說，中心城區人口密度大、文化氣息濃厚、用地空間有限，適宜保留文化、旅游、公共服務等方面的功能，而會展、體育中心、集中商務辦公區等用地需求大、交通集散壓力大、空間品質要求高、與產業發展相關的功能則建議從老城疏解到相鄰的開發區。

表1 蘇南典型開發區功能演變路徑

功能優化調整的時間節點選擇。功能優化調整時間節點的選擇對開發區與城市功能互動整合至關重要，在總體規劃編制初期，必須深入剖析當前階段下的城市發展訴求，根據產城關系演化的特征，合理增加、調整開發區功能，疏解、優化老城功能。尤其應注意建設時序，要循序漸進，例如在城市發展初期就一味要求開發區建設成為產城融合的新城區，過度開發房地產，很容易導致缺乏人氣的空城開發。

3.2 軸線串聯，體系重構

空間結構組織，宜延續中心城區到開發區的空間發展軸線，促進中心城區功能疏散、開發區產城融合。軸線沿線地區很可能在城市未來的發展中承擔重要的功能，因此需要充分考慮到未來轉型發展的需求，對沿線地區的功能安排、土地利用、交通組織、設施等進行重點管控，不宜在軸線上布置污染性工業、倉儲等用地，尤其是大型國企、央企等一旦落地后較難搬遷的企業。

例如蘇州工業園區在歷版總規編制中都堅持從中心城區到園區的橫向發展軸線，形成“軸帶結合、由西向東梯度推進”的帶狀片區結構。并且針對軸線上的重點空間提前預控，甚至核心區域20多年來始終未開發，為園區的轉型發展奠定了堅實的基礎。（圖3）

圖3 蘇州工業園區歷版總規空間結構規劃圖

3.3 轉型升級，存量更新

以產業結構調整與技術升級為基礎，進一步推進省級開發區生態工業建設，重視發展生態農業和服務業，逐步開展企業層面的生態文明建設，形成多位一體的生態文明產業建設體系，在提高開發區產業生產效率、促進產業升級轉型的同時，為開發區生態文明的建設打下經濟基礎，為開發區向現代化新城的轉型提供戰略保障。通過制定合理的人才引進計劃，強化與周邊城市高校、科研機構的合作，引導產業創新發展。

蘇州工業園區在首版規劃里，制造業用地規模占比相對較高，主要考慮到有利于形成相對封閉的工業新鎮。到01版規劃的時候，由于股權調整使得中新合作區與外圍鄉鎮的行政隔離被打開，從而表現在制造業空間上，用地規模與占比略有下降，同時產業空間布局跳出了原有空間。進入21世紀以來，隨著企業生命周期、園區轉型升級的客觀需要，制造業空間的調整更加劇烈，園區出臺了系列文件來推動制造業空間的二次開發與功能置換。同時，土地資源的緊缺也使得對低效用地的再開發顯得較為緊迫。因此，2012版總體規劃重點根據企業生命周期及園區工業發展實際，為適應產業轉型升級和功能提升的客觀需要，對產業空間進行了較大調整。

3.4 產城融合，完善公服

實現基本公共服務全覆蓋。通過各類文教體衛設施建設，蘇州工業園區致力于實現基本公共服務全覆蓋。園區內每2-3萬人建設一個鄰里中心，實現園區15分鐘免費文化圈全覆蓋，多數學校體育設施也對外開放，滿足周邊居民體育健身需要。普及各類養老設施，常住老年人口的5%落實機構養老床位數，其中社會力量投資興辦的床位數需占到70%以上；公益性養老設施包括綜合性日間照料中心、居家養老服務中心、助浴點和助餐點；明確住宅區養老服務設施的配備，新建住宅區要按照每百戶不少于30平方米的標準安排社區居家養老服務設施。

構建多元化的中心體系。蘇州工業園區建立了“園區-片區-社區-小區”不同層次、多元化的中心體系，首先在整個園區級，公共服務設施布置在城市中心地區或特色地區；在片區級，盡量集中布置在片區中心；社區級則以鄰里中心為主體，公共服務與商業相結合；小區級主要結合小區開發配建。

3.5 明確重點，時序控制

開發區與城區相鄰地區在轉型過程中，通常遇到交通、景觀等資源條件較好、地價高的地段已經被工業企業所占，此時用地置換難度大，導致轉型困難。因此在總規編制中，需要預見到這類地區未來土地價值巨大的升值潛力，必須超前規劃，進行全面系統的空間布局、服務設施與基礎設施配套、環境品質營造等。在先期的招商引資過程中，規劃管理部門必須控制好居住以及配套用地，同時做好園區的景觀綠化工作，為轉型發展做好儲備工作。采取分期開發策略，預留高價用地，對承擔核心功能的地區進行時序控制，核心地段甚至留地不開發，為轉型期高端核心功能的入駐留足空間。

例如蘇州工業園區著名的“手電筒”區域，其范圍、主要功能早在1995版總體規劃編制時就已經確定下來，之后的2001、2008、2012歷版總規也將這一規劃重點延續下來。并在規劃中對這一區域提出了開發時序的管控探討，從95版總規編制完成到2001年，周邊地區居住用地已經開發完畢，但這一區域始終保持未開發狀態。在2001版總規近期建設規劃中，還明確了這一區域內靠近金雞湖和中心綠地的兩塊區域作為遠期發展用地。正是考慮到這一區域未來將承載蘇州工業園區乃至整個蘇州的核心功能，也正是歷版總規的不懈堅持以及對開發時序的嚴格控制，才保證了這一地區在蘇州工業園區進入轉型發展之時，擁有充足的空間來承接老城的功能疏散，容納商務辦公、金融咨詢等高端生產性服務功能，為園區的轉型發展發揮了關鍵性作用。

4 結論與討論

當前省級開發區發展面臨的困境，歸根結底是有限資源環境與發展路徑依賴的不匹配，具體表現在以往增量擴張模式的資源需求無法滿足、工業用地產出效益相對偏低、過度強調制造功能造成功能單一等。要化解目前存在的這些困境，不能將思路和眼光集中在產業發展本身。需要關注的是：①如何強化開發區與城區的功能聯系，從區域角度豐富開發區承擔功能；②優化開發空間組織，需要充分考慮未來潛在的空間價值以及內部功能組織的合理性；③如何將產業轉型、存量更新與產城融合三個緊密相關的工作領域有效結合起來；④進一步提升各類規劃與空間的結合，合理有序推進開發區高質量發展。當然，省級開發區發展路徑并不局限于上述方面，還需要推動考核體系、資金投入、財稅政策等方面更為深刻的轉變。