政策如何回應人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求

王玲艷 劉曉晗 謝黃偲

【摘要】本研究以江蘇省10市“促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展”的文本為研究對象，以協同學為理論基礎，搭建了思路系統、供給系統和運行系統三個維度的嬰幼兒照護服務政策分析框架，利用文本分析法梳理了江蘇省10市政策文本的總體情況，分析了政策文本對于江蘇省家庭現實需求的回應方式。研究發現：大部分市在基本回應家庭目前對嬰幼兒照護服務的需求的同時也存在著對家庭的托育機構需求回應過度、對照護服務供給主體的定位不明確、對家庭的育兒指導缺乏相應保障措施等問題。本研究從堅決貫徹“家庭為主，機構補充”的照護服務供給理念、重點強調政府在嬰幼兒照護服務供給中的主導地位、扎實跟進家庭育兒指導的相關保障措施三方面提出了針對性的建議。

【關鍵詞】政策回應；嬰幼兒照護服務；協同學；文本分析

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）01-0012-06

【作者簡介】王玲艷（1982-），女，河北唐山人，南京師范大學教育科學學院副教授，博士，中國學前教育研究會教師專委會副秘書長；劉曉晗（1998-），女，河南安陽人，南京師范大學教育科學學院碩士研究生；謝黃偲（1998-），女，江西撫州人，南京師范大學教育科學學院碩士研究生。

一、問題的提出

已有研究表明，家庭在照護0～3歲嬰幼兒的過程中面臨著諸多困惑和困難。首先，家長在照護0～3歲嬰幼兒的過程中存在著諸多困惑。一項調查鹽城市0～3歲嬰幼兒家庭教養現狀的研究發現，位于家長的育兒困惑前三位的原因分別是：缺乏教育心理方面的知識（42.7%）、家庭成員之間的分歧（28.1%）和缺乏醫學知識和能力（11%）。家長最需要的培訓內容分別是：嬰幼兒教育和心理方面的知識（47.1%）、醫學護理知識（26.9%）、其他人介紹的成功經驗（13.4%）[1]。《江蘇衛生健康年鑒（2020）》中提到家長養育孩子中最希望得到的幫助是“科學育兒知識和方法”[2]；家長在養育嬰幼兒的過程中還面臨著無人照料的問題。當前嬰幼兒照護主要以家庭照護為主，近一半家庭嬰幼兒接受親屬照護，且以祖父母照護為主[3]。隔代撫養對于承擔養育任務的老年人而言，容易加劇其身體和精神上的負擔。而如果把照料孩子的責任都交由母親承擔，則容易造成女性職業的中斷[4]。另外，托育機構未能滿足家長多樣化的需求，具體表現為：普惠性質的托育機構數量較少，非普惠性的托育服務機構的收費普遍較高，難以匹配家庭購買托育服務的支付能力[5]；托育機構的質量參差不齊，優質托育資源較為短缺[6]。家長在托育機構的質量方面最為關注的是安全衛生條件和師資力量及課程設置[7]。其中，師資力量是多數家長關注的問題。而家長的擔憂并非空穴來風。我國托育服務人員資歷不足，人才培養仍存在較大缺口，尤其是本科以上學歷的專業人才的培養還跟不上時代發展的步伐[8]。另外，從業人員資質還有待規范。一項基于南京市的調查顯示，持有教師資格證、育嬰師證等資格證書的人員占從業人員總數的52.6%，無證從業人員占47.4%[9]；托育服務形式主要是以半日制和全日制為主，缺乏靈活性和多樣性，而家庭的實際情況和需求呈現多樣化和個性化的特點，如半日托、計時托、臨時托和親子活動等需求[10]。

當前，江蘇省在3～6歲學前教育的普及方面成績顯著。截至2020年底，江蘇省在園幼兒254.07萬名，學前三年幼兒毛入園率98%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）超過85%，超額完成國家在《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中確定的到2020年達80%這一主要目標[11]。對江蘇省而言，下階段學前教育發展的重點主要有兩個方面：一是著力提升3～6歲學前教育的質量；二是拓展學前教育的年齡范圍，向下延伸關注0～3歲嬰幼兒照護服務事業的發展。實際上，在0～3歲嬰幼兒照護服務政策方面，江蘇一些地區已經做出大量的探索工作，具備了良好的基礎。家庭在養育方面所面對的多種壓力，影響了我國人口政策的有效落實和人口紅利的儲備，迫切需要進一步完善的配套公共服務政策予以補充和支持。2020年以來，江蘇省10市所出臺的嬰幼兒照護服務政策就是對當地家庭的現實需求進行的針對性回應。本研究以江蘇省10市有關嬰幼兒照護服務文件的文本作為研究對象，旨在分析這些政策是否充分回應各地的現實需求。

二、研究設計

（一）基于協同學的理論建構

協同學（Synergetics）由德國物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）于 20世紀70年代創立，其含義是“一門關于協作的科學”或“一個系統的各個部分協同工作”[12]。協同學研究一類由許多子系統構成的系統，子系統之間相互協作形成宏觀尺度上的空間結構、時間結構或功能結構。嬰幼兒照護服務政策調節著公共資源投入的主體、方式和內容，是由多個相互協作部分所組成的有序系統，這與協同學的研究內容相契合，從而為嬰幼兒照護服務政策文本的分析奠定了理論基礎，如下圖所示。

從分解與協同上看，協同學認為通過對系統的分解可了解其結構的組成[13]。嬰幼兒照護服務系統可以分解為思路系統、供給系統和運行系統三個子系統，每個子系統又可以分解為若干要素。子系統和各要素之間并不完全獨立，而是各盡其職、協同工作。思路系統對供給系統和運行系統起指導作用，保證這兩個系統朝著同一且正確的方向行進；供給系統通過發揮政府、市場和社會這三個主體的力量，向嬰幼兒家庭提供照護指導、托育機構和公共衛生三種類型的服務；運行系統保障供給系統能夠高效發揮其應有的作用。

（二）樣本來源與資料檢索

在國家和江蘇省分別出臺了《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》和《江蘇省人民政府辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》后，市級政府陸續出臺了相關政策文件。本研究的樣本是江蘇省10市頒發的嬰幼兒照護服務政策文本。7DC1053D-9E8B-42EC-926D-D975D46446D0

（三）研究方法與研究工具

本文主要采用的研究方法是文本分析法，研究工具為NVivo11plus 軟件，基于編碼的結果和協同性理論所搭建的框架描述，分析江蘇省10市關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的政策內容，進而反思政策文本如何回應江蘇省家庭的現實需求，并提出相應的建議。編碼結果見下表（見下頁）。

三、研究結果

（一）政策文本的結構分析

在頒布時間上，國家和江蘇省出臺嬰幼兒照護意見后，常州（2020-04-29）、鹽城（2020-06-14）、連云港（2020-08-12）、蘇州（2020-09-04）、淮安（2020-11-03）、南通（2020-11-06）、徐州（2020-12-10）、揚州（2020-12-29）、南京（2020-12-30）、無錫（2021-02-08）10市相繼頒發了相關政策文件；在頒布機構上，10市關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的政策由市人民政府辦公室或辦公廳發布；從政策名稱上看，10市均在國家和江蘇省頒布的政策文件名稱的基礎上有所調整。其中，6市以“實施方案”結尾，4市以“實施意見”結尾。

（二）政策文本的內容分析

1. 思路系統：促進嬰幼兒健康成長，增進家庭和諧幸福

思路系統作為政策文件中最宏觀的部分，指導著整個政策的走向。嬰幼兒照護服務政策的思路系統包括總體思路和總體目標。其中，總體思路確定了政策指導思想、總體路徑和最終目標；總體目標在總體思路的基礎上，將最終目標具體化。這兩部分在10市政策文本中的出現頻次相當。

從總體思路來看，10市均依照國家相關文件，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將“政府引導、部門協同、家庭為主”作為總體路徑。其中，“家庭為主”在10市的總體思路中出現頻次最高；從總體目標來看，10市主要集中在嬰幼兒照護服務體系上，涉及嬰幼兒照護服務模式、標準規范體系、監督管理體系和支持保障體系的目標規定。

2. 供給系統：為家庭提供多種類型的嬰幼兒照護服務

供給系統負責為家庭供給嬰幼兒照護服務。嬰幼兒照護服務的供給主體主要有政府、市場和社會，供給對象為嬰幼兒家庭，供給內容有嬰幼兒照護指導服務、公共衛生服務以及托育機構服務，以滿足家庭的多種需求。按出現頻次由高到低依次是：托育機構服務（170次）、照護指導服務（36次）和公共衛生服務（18次）。

從嬰幼兒家庭的照護指導服務來看，這一服務的供給主體以婦聯組織、文廣和旅游等公共部門為主。婦聯組織參與提供育兒指導服務，指導方式有“親子活動、入戶指導、家長課堂、專家咨詢、育兒沙龍”，其中“親子活動”出現的頻次最高。文廣和旅游部門利用各種媒體資源，進行育兒宣傳。江蘇省10市衛生健康委員會主要負責嬰幼兒的基本公共衛生服務的供給，通行做法是：將嬰幼兒納入家庭醫生簽約服務重點人群，為嬰幼兒家庭開展新生兒訪視和疾病防控等。南京市特別提到，鼓勵醫療機構聯合基層社區、專業組織，開展嬰幼兒早期發展重大疾病的社區識別和社區康復，繼續推進自閉癥、腦發育障礙等早期診斷與干預項目。從嬰幼兒托育機構服務來看，10市出現頻次最高的兩項是“支持社會力量舉辦普惠性托育機構”（63次）和“挖掘社區資源提供照護服務”（54次）。這一服務的供給主體為政府、市場和社會。政府發揮著供給服務與支持其他主體供給服務的雙重作用，負責支持社會力量供給托育服務的公共部門主要包括財政部門、稅務部門和地方金融監督管理部門，支持方式大多是以“公辦民營”和“民辦公助”的形式開設普惠性嬰幼兒照護機構。市場發揮著資源配置與調節的作用。此外，社區托育機構由住房和城鄉建設部負責規劃建設，工會組織負責推動用人單位在工作場所為職工提供福利性嬰幼兒照護服務。

3. 運行系統：保證照護服務惠及嬰幼兒家庭

運行系統的作用是保證整個供給系統得以高效運行，并取得預期效果，包括保障措施、監督管理和組織實施三個部分。其中，保障措施體現在對托育機構運營的支持和對平衡父母工作與育兒的支持；監督管理均體現為對托育機構的監督管理；組織實施主要明確了各公共部門之間的分工與合作。按出現頻次由高到低依次是：保障措施（180次）、監督管理（172次）和組織實施（34次）。

從保障措施來看，10市的保障措施大多面向托育機構，只有少部分面向家庭。面向托育機構的措施有用地保障、人才保障、水電優惠、稅費優惠；面向家庭的措施主要有落實產假、哺乳假、男方護理假，支持脫產父母重返工作崗位；從監督管理來看，10市政策中的監督管理部分均指向托育機構，其中包括衛生保健、登記備案、安全管理、運營行為與綜合監管。“衛生保健”在10市的監督管理部分出現頻次最高，其內容有定期組織機構從業人員的健康體檢和對機構的衛生保健檢查；在登記備案方面，南京市和淮安市對托育機構的名稱做了特別的規定，淮安市還將非營利性和營利性機構的命名方式區分開來；在安全管理方面，連云港、徐州、淮安3市都提到健康報警系統確保24小時設防，監控錄像保存期不少于90日；在運營行為與綜合監管方面，無錫、連云港2市規定機構服務費用預收不超過3個月，淮安市則是不超過5個月并引導機構與監護人簽訂服務合同；從組織實施來看，10市強調公共部門間的協同與分工、示范引領。部門間協同主要由衛生部門牽頭，各個部門各盡其責，建立嬰幼兒照護服務工作聯席會議制度；試點引領主要是重點扶持一批普惠性嬰幼兒照護服務機構和親子活動中心，起引領與輻射作用。另外，南京和無錫2市將宣傳倡導單列，宣傳內容包括科學育兒理念、嬰幼兒照護服務的重要意義，目的是動員社會關心支持嬰幼兒照護服務工作，南京市還提到要吸引更多資源投入嬰幼兒照護服務工作。

四、討論與結論7DC1053D-9E8B-42EC-926D-D975D46446D0

政府和國家的自身改革不僅需要滿足效率的目標，也要對民眾需求做出回應[14]。但政策對于公眾訴求并非簡單的“有求必應”，而應該基于宏觀上的考量。嬰幼兒照護服務政策理應回應人民群眾的合理需求，但也應對人民群眾的不合理需求加以引導。通過江蘇省10市的嬰幼兒照護政策與江蘇省家庭需求的比對發現，大部分政策能夠較好地回應家庭需求，但還存在對家庭的合理需求回應不足和過度回應家庭的不合理需求而沒有起到應有的引導作用等問題。

（一）對家庭的托育機構需求回應過度

家庭對于托育機構在收費、質量、數量和服務形式上表現出了多樣化的需求，這在一定程度上體現了家長對托育機構的重視與依賴，家長越來越傾向于把孩子送出去接受專業的教育。但《托育機構保育指導大綱（試行）》指出，托育機構是實施保育的場所[15]，所以托育機構最主要的任務是保育而非教育。家長對于托育機構過多的教育訴求存在不合理性，并且家長對于托育機構教育功能的過度放大使其忽視了家庭照料對于嬰幼兒的重要性。然而，江蘇省10市對于家庭的托育機構需求回應存在過度而缺乏引導的傾向。在思路系統中，江蘇省10市都將普惠和示范性托育機構的數量或占比作為主要目標；在供給系統中，政策文本關于托育機構服務的出現頻次最高；運行系統中的監督管理、保障措施也主要針對托育機構。由此可見，政策對家庭托育需求進行了積極回應，而這容易使得家庭在有條件選擇一位撫養者在家照護嬰幼兒的情況下，仍然把孩子送去托育機構。

（二）對照護服務供給主體的定位不明確

家庭對于普惠性托育機構存在很大需求，反映了現實中質優價廉托育機構的缺乏。調查顯示，在江蘇省的托育機構中，民辦機構占90%以上[16]。托育機構作為照護服務供給形式的一種，政府方面的直接供給占比較少。10市政策都將托育機構的供給主體拓展到政府、市場與社會，但三類供給主體的定位模糊。對于政府，10市都在指導思想中提及了“政府引導”作用，但是政府的引導作用并沒有具體到其作為供給主體的角色；對于市場與社會，有7市提到了支持社會力量開設托育機構，2市特別提到市場的形成價格與資源配置作用。市場的加入的確有利于滿足家庭對托育機構的多樣化需求，提升公共服務效率。然而，對各種力量之間的分工、側重點應該進行整體考量。以3～6歲兒童的學前教育為例，改革開放后學前教育逐步推向市場，政府供給逐漸減少，而此時也產生了“入園難、入園貴”的問題。為了應對該問題，從2010年開始，學前教育公共服務供給轉向政府主導的多元供給模式[17]，學前教育事業發展逐漸呈現良好態勢。因此，在江蘇省把學前教育發展的關注點轉移到0～3歲嬰幼兒階段之初，政策應明確供給主體的職責定位。

（三）對家庭的育兒指導缺乏相應保障措施

家庭在撫養嬰幼兒的過程中會遇到困惑，需要科學指導，這說明家庭已經能夠意識到嬰幼兒早期教養的重要性并開始反思自身育兒觀念與養育行為的科學性。此時，政府組織或支持的高質量的科學育兒指導能夠起到解除困惑、調節分歧和指明方向的作用。江蘇省10市在這一點上有所回應，但是力度不夠，缺少相關配套保障措施。具體來說，在供給系統中，對于家庭的指導形式較為豐富，囊括了教育類、指導類和咨詢類三種家庭早期教養支持服務類型[18]，但是在運行系統中并未提到育兒指導的保障措施，可能會使得供給系統無法有效運行。只有育兒指導的保障措施配套到位，才能使多樣的指導形式得以有效施行，為0～3歲嬰幼兒的健康成長營造良好的微觀生態環境。

五、反思

（一）堅決貫徹“家庭為主，機構補充”的照護服務供給理念

最有利于嬰幼兒成長的環境是家庭，所以照護服務的供給必須貫徹“家庭為主”的理念。嬰幼兒需要與可信賴的成人建立穩定的依戀關系，否則他們的發展將受到損害[19]。最能夠提供這種穩定依戀關系的成人是家庭成員或在家庭中提供長期服務的人員。政策應將重心轉移到對家庭的支持上。然而，家庭承擔主要作用并不意味著完全不需要托育機構，在家庭照料存在質量或時間上難以解決的問題時，托育機構起補充作用。對于一些社會經濟地位不利的家庭，規范的托育機構能夠在很大程度上促進嬰幼兒發展，所以機構可以根據家庭的具體情況靈活調整收費，對于貧困家庭甚至可以免費。另外，托育機構還應對家庭照料時間上短期的空檔進行補充，提供小時制托育服務，供家長靈活選擇。

（二）重點強調政府在嬰幼兒照護服務供給中的主導地位

美國近20多年來的民營化發展歷程中，由政府直接供給公共服務的比例始終保持在60%左右。而從我國學前教育來看，這一領域并非完全競爭市場，未形成有效競爭的民營化僅僅是從公共壟斷演化為私營部門壟斷而已，并不意味著消費者擁有更多選擇[20]。我國學前教育在經歷了過度市場化的發展歷程后，總結其中的經驗教訓，需要發揮政府在嬰幼兒照護服務供給中的核心地位。從西方經驗和我國實際情況來看，建構一個由政府、市場和社會共同提供的兒童“混合照顧”體系是必然的發展趨勢[21]。在這一多元體中，政府起主導作用，要明確政府在普惠性、均等化、公益性的嬰幼兒照護服務供給中的責任，發揮確定和調節供給規格、直接供給、支持供給和監督管理的功能作用[22]。但這并不意味著所有的照護服務都由政府直接供給或支持供給，政府的服務供給目的在于滿足大部分家庭的基本需求，特別要關注處境不利家庭的需求。

（三）扎實跟進家庭育兒指導的相關保障措施

主要撫養人的養育行為是影響嬰幼兒各方面發展的因素之一[23]，撫養人的積極教養方式能夠正向預測嬰兒適應行為[24]。所以幫助撫養人形成良好養育行為，建立積極家庭養育模式尤為重要。由此，要出臺一些公共政策，為撫養者提供更多的時間、經濟和其他支持性的資源，幫助家長與年幼的子女建立起穩定的持續性的關系[25]。10市對于家庭育兒指導應該在政策上有所重視，跟進相應的保障措施。特別是保障家庭指導師資的來源與培訓，為家庭培養一批較為穩定的“家庭指導師”。嬰幼兒照護服務的從業人員大多是為滿足機構的師資需要所培養的，對家庭的指導缺乏針對性，容易照搬嬰幼兒在托育機構的撫養模式。兼任的“家庭指導師”流動性太大，不利于經驗的累積和與家庭緊密聯系的建立。因此，必須培養一批穩定的“家庭指導師”并保證其專門性與專任性，真正解決家庭中的育兒困惑。7DC1053D-9E8B-42EC-926D-D975D46446D0

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本文系國家社會科學基金“十四五”規劃教育學一般課題“鄉村振興背景下0～3歲留守兒童家庭環境干預機制研究”（批準號：BHA210140）的成果之一。

通訊作者：王玲艷，xiaoyanjiandan@163.com

（責任編輯 張付慶）7DC1053D-9E8B-42EC-926D-D975D46446D0