河道采砂規劃環境影響評價工作的重點及存在問題

饒遠紅

（湖南川涵環保科技有限公司，湖南 長沙 410016）

隨著城市的快速發展，大規模建設項目越來越多，使交通道路、房地產開發、水利設施等各類工程項目的建設對砂石的需求量持續增加，導致各地無證采砂、亂采濫挖的現象時有發生。由于砂石資源有限，若缺乏科學指導和規范管理，任非法采砂現象肆意發展，幾年后將會出現無砂可采的局面，且非法采砂的無序性和亂采濫挖，嚴重影響了河道河勢穩定、行洪通暢和堤防安全，這對水環境及生態環境等都造成了不良影響。隨著《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2021版）的施行，單獨的河道采砂建設項目無需編制環境影響報告，所以，河道采砂規劃的環境影響評價就顯得尤為重要。在實際工作中，河道采砂規劃的環境影響評價有利于提高河道采砂規劃的科學性，可以更好地規范河道采砂行為，減輕河道采砂過程對環境的負面影響，同時，也可以從源頭預防環境污染和生態破壞問題，以此促進砂石資源的可持續開發和利用。

1 評價對象及范圍

河道采砂規劃環境影響評價的對象通常是地方人民政府及其水利部門組織編制或修訂的河道采砂規劃。其評價范圍主要包括時間和空間，其中時間維度應與規劃方案的規劃期保持一致；空間維度除了包括規劃的空間范圍外，還應考慮可能受到規劃實施影響的周邊區域。

2 評價工作重點

2.1 規劃分析

（1）規劃分析是開展河道采砂規劃環境影響評價的基礎，要做好采砂規劃的環境影響評價工作，必須要全面掌握采砂規劃方案的內容。通常，規劃分析主要包括規劃概述與規劃協調性分析。其中，規劃概述主要是闡述規劃方案的主要內容，既要明確規劃期限、規劃對象以及范圍，還要明確采砂規模以及采砂分區情況等。而規劃協調性分析是規劃分析的重點，主要是分析河道采砂規劃方案（如規劃布局、采砂規模、采砂方式、禁采期的設置情況等）與相關國家和地方法律法規、政策、相關規劃以及“三線一單”等的符合性。如在《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《國家濕地公園管理辦法》以及地方性的《河道采砂管理條例》等法律法規中，均有針對河道采砂的禁止性或限制性條款；而《中華人民共和國野生動物保護法》、《水產種質資源保護區管理暫行辦法》、《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等法律法規，也分別針對野生動物、水產種質資源以及飲用水水源的保護明確了保護區內應禁止的行為。因此，在實際工作中，要分析規劃的可采區是否屬于上述條文中禁止采砂的區域，且采砂行為是否屬于上述法律法規中禁止的行為。

（2）此外，還應細化分析采砂規劃與上層位、同層位規劃（如主體功能區規劃、區域發展規劃、水利發展規劃、生態環境保護規劃、砂石資源開發專項規劃等）、區域“三線一單”生態環境分區管控要求的協調性，如采砂規劃與上述文件存在沖突，則應對采砂規劃進行調整以滿足相關法律法規和政策、規劃的要求。所以，規劃協調性分析既是對采砂的規劃合法性、必要性的判定，也是規劃方案合理性論證的關鍵[1]。

2.2 環境現狀調查與評價

（1）環境現狀調查與評價是環境影響預測的前提與基礎。因此，應根據采砂規劃實施后環境影響的特征，重點對評價范圍內的河道及相關區域的水環境、生態環境的現狀進行調查與評價，此外，還需要重點回顧上一輪采砂規劃實施造成的環境影響。

（2）由于采砂活動主要是開采河底砂石，這在一定程度上會擾動底泥、影響河道生態環境，所以，環境現狀除了調查流域概況、水環境質量現狀及目標等基本資料外，還應重點關注底泥的污染現狀、泥沙的來源、河流多年的平均含沙量、輸沙量以及洪水特征等重要信息。而生態環境現狀則應重點關注評價范圍內涉及的自然保護區、風景名勝區、水產種質資源保護區、“魚類三場”及洄游通道等環境敏感區域；還要重點調查評價范圍內珍稀、瀕危以及當地特有的野生動植物、水生生物的種類、數量、習性特點以及分布與保護情況等，這是為了便于在后續環境影響減緩對策和措施階段對評價區域內的重要生境、受保護的動植物、水生生物提出有針對性的保護措施與對策。

（3）對于上一輪采砂規劃的實施情況應重點明確采砂分區及其變化情況，要規劃采砂量、實際開采情況、環境保護措施的落實情況及其效果，同時，還應分析上一輪規劃實施對區域生態環境變化的影響，還要明確上一輪規劃實施過程中存在的環境問題以及后續需要重點關注的環境問題，并提出相應的解決方案。并且，要從上一輪規劃實施情況中總結經驗與教訓，好為下一輪的規劃實施提供參考。

2.3 環境影響預測與評價

（1）對規劃實施后的環境影響進行科學的預測與評價既是采砂規劃環境影響評價的重點內容之一，也是論證規劃環境合理性的重要依據。其中，河道采砂規劃主要涉及河道砂石的開采活動，而環境影響涉及水環境、大氣環境、聲環境、固體廢物、生態等各個方面，但主要集中在水環境和生態影響兩方面[2]。

（2）河道采砂規劃實施后對水環境的影響主要體現在兩方面，一是采砂機械（以采砂船為例）產生的含油污水和員工生活污水，二是采砂活動擾動底泥造成的水體渾濁，其主要污染物是SS以及底泥中的重金屬。在《船舶水污染物排放控制標準》中，對采砂船舶水污染物的排放提出了明確要求：在內河水域及2021年之后建造的船舶，含油污水需收集并排入接收船舶垃圾和污水的專用設施，而生活污水可采用與含油污水相同的處理方式，或利用船載的生活污水處理裝置待處理達標后在航行中排放。如果按照以上要求收集或排放，對水環境影響不大；而采砂活動擾動底泥產生的SS、重金屬等污染物，可采用歷史監測數據進行類比分析，或根據河流的特征、污染源排放情況等選擇合適的數學模型進行預測，以此明確規劃實施后各斷面（如重要生境、飲用水水源保護區、常規監測斷面等）的水環境質量能否達到目標值，并相應分析水環境問題的變化情況。

（3）生態影響：河道采砂規劃實施后對生態的影響主要體現在對陸生生態系統、水生生態系統以及對生物多樣性、生態系統完整性的影響，且應重點關注對生態系統整體性、累積性的影響。若評價區域內涉及保護物種、地方特有物種、珍稀瀕危野生物種的重要生境，則應重點分析和評價，并明確規劃實施后重要生境是否滿足其保護和管控要求。而對于河道采砂活動對生態的影響，可采用定性或定量結合的方法進行分析與預測。如類比分析法是一種比較常用的定性、半定量的評價方法，是根據當前河道的采砂活動對生態系統造成的影響，分析和評估規劃河道采砂活動可能對生態系統產生的影響，或根據相關文獻資料對河道采砂活動生態影響的研究結果來進行類比[3]。

2.4 公眾參與

（1）公眾參與是河道采砂規劃環境影響評價工作的重要內容之一。公眾參與的對象主要包括受到規劃實施影響的有關政府機構、社會團體、專家等。而公眾參與的主要目的是：可將公眾參與對象關于河道的采砂規劃實施對環境影響的意見和建議進行反饋，并采納合理的意見和建議，以此將規劃實施對公眾的負面影響降至最低。

（2）河道采砂規劃除了與生態環境部門、水利部門有關外，通常還涉及國土部門、規劃部門、交通運輸部門、林業部門等多個政府部門以及砂石協會、野生動植物保護協會等相關團體，而對于河道采砂反映最為強烈的是可采區周邊的居民。近年來，由于受到非法采砂的不良影響，可采區周邊居民反對河道采砂的情況時有發生。居民認為在河道采砂規劃實施后，可能會導致河道加寬、堤岸坍塌，當汛期來臨時，將會嚴重威脅可采區周邊居民的生命財產安全。

（3）由于河道采砂規劃涉及的公眾、團體和政府部門較多，且部分公眾對于河道采砂反映強烈，這更加凸顯了公眾參與調查在采砂規劃環境影響評價工作中的重要性。通常，公眾參與調查是采取通過網絡、電視、廣播以及報紙等多種傳播媒介公示規劃的基本內容，從而廣泛收集公眾對于河道采砂規劃的意見與建議；同時，還可通過張貼海報、宣傳講座等形式向公眾科普與河道采砂有關的科學知識。此外，規劃環境影響評價不同于一般的建設項目，除了要采取公示等方式收集公眾意見外，還應采取座談會、聽證會、專家論證會等形式。而對于公眾提出的合理的意見與建議應充分采納，以完善相應的環境影響對策和措施，或相應優化河道采砂規劃方案；對于不采納的意見、建議應給予合理的解釋說明。

3 評價工作存在的問題及對策建議

3.1 采砂規劃環評滯后于規劃

（1）雖然《規劃環境影響評價技術導則 總綱》、《規劃環境影響評價技術導則 流域綜合規劃》等有關技術導則，均明確了規劃環評應在規劃編制初期及早介入，但并無強制性、約束性的要求。通常，規劃與規劃環評是委托不同專業的第三方單位編制，所以，除了評價單位和環境主管部門熟知規劃環評這一原則外，規劃編制第三方單位、業主單位對此均不了解，導致規劃環評嚴重滯后，采砂規劃與規劃環評脫節。并且，生態環境因素未能充分發揮對規劃方案的制約作用，致使規劃方案可能存在不同程度的環境不合理性，最終將影響規劃的實施[4]。

（2）某縣河道采砂規劃制定過程中未同步進行規劃環評工作，直至河道采砂規劃方案編制完成才著手進行環境影響評價。但在評價時發現，采砂規劃方案劃分的某可采區內涉及水質自動監測站，根據當地省級生態環境部門下發的《關于加強生態環境質量監測站站點管理的通知》，水質監測站河流站點采水口上游1 000 m，下游200 m范圍內嚴格控制河道疏浚、采砂等作業，環評部門認為在此范圍內采砂可能會干擾采水設施和自動監測設施，導致水質監測數據異常，認為該河道采砂規劃方案的可采區布局不合理，建議取消。但由于當地砂石供應緊張，相關部門不同意取消，希望調整位置，要求規劃編制單位重新研究可采區的布局。由此可以看出，在規劃方案編制完成的情況下提出調整規劃的要求，會嚴重影響該縣采砂規劃的實施進度。

（3）對于規劃環評滯后的問題，應加強規劃環評及早介入宣傳，增加政府部門之間的溝通協調，且在采砂規劃編制初期應征詢各有關部門（如環保、國土、交通、林業等部門）的意見與要求，而業主單位一定要有規劃環評早期介入的意識，并作為規劃編制單位與環評單位之間的溝通紐帶，從而有效發揮生態環境因素對規劃的約束作用。

3.2 規劃所需資料難以獲取

（1）采砂規劃所需的基礎資料、數據較多，除了規劃方案外，還需調取當地生態保護紅線圖、河道水文資料、生態現狀、環境質量現狀資料以及上一輪采砂規劃的實施情況等，同時，還要了解評價范圍內的自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、“魚類三場一通道”、水質監測斷面或站點等環境敏感點的具體情況。這些資料通常涉及多個部門，具體情況詳見表1。

表1 規劃環評所需資料涉及的部門

（2）采砂規劃環評所需資料多且涉及多個部門，僅環評單位溝通協調就會存在一定困難，如果相關部門不配合，可能是牽涉到部分資料不能對外提供，其資料收集難度較大，尤其是生態現狀資料如生物量、生物多樣性相關數據，“魚類三場一通道”等相關資料，調查、獲取難度更大，甚至有些主管部門都存在資料缺失現象。此外，現狀資料應盡量利用已有資料和成果。

（3）環評單位應采取多手段、多渠道獲取相關資料，要對接規劃編制單位已有的資料，并收集政府網站上已公布的資料，同時，業主單位也要積極協助環評單位與各部門進行溝通，并協調獲取規劃環評所需資料。而對于主管部門存在缺失的資料，可結合現場踏勘進行專家及相關公眾咨詢，查閱并利用有關文獻及研究成果，必要時可采取現場調查監測的方式獲取。

3.3 公眾參與不夠

（1）采砂規劃會涉及到許多政府部門、團體組織以及大量普通民眾。根據《環境影響評價公眾參與辦法》的有關要求：第一次公示僅需在網絡平臺上公開相應的信息，通常是當地政府網站，但實際上普通公眾瀏覽政府網站的次數不多，公眾知曉面不廣。所以，采砂規劃環評征求意見稿要求在網絡平臺、公眾易于接觸的報紙以及公眾知悉的場所進行公示，這樣公眾知曉度會高一些，但河道采砂規劃通常涉及一條河流的流域范圍或一個縣市，范圍廣，難以充分覆蓋受規劃實施影響的部門、團體或公眾。而且，以上形式不同于以往調查問卷的形式簡單明了，公眾如有意見或建議需要在電腦上提交，而座談會、論證會等公眾參與形式要求公眾主動報名參加，導致公眾參與的積極性降低，參與不充分。

（2）建議河道采砂規劃環評的公眾參與不應全權委托給評價單位，應由業主單位（通常是水利或水務部門）主導，除了《環境影響評價公眾參與辦法》中要求必須采取的公開方式外，鼓勵采取電視、微信、微博以及其他新媒體等現代化方式公開，這樣受眾面廣，公眾易于知曉；而座談會、聽證會、論證會等應由業主單位組織，主動邀請與河道采砂有關的政府部門、團體、專家以及公眾代表等，這樣可相應提高公眾的參與度。

3.4 生態影響預測與評價不深入

（1）采砂活動是以生態影響為主，其生態影響具有復雜性、長期性、滯后性等特征，所以，在環境影響評價過程中很難進行準確的定量分析和預測，尤其是規劃類型的生態影響評價，在實施過程中常常會存在諸多不確定因素，導致難以具體深入地評價。而采用定性分析、類比分析等方法進行預測與評價，結果可能與實際影響存在較大差異。

（2）生態現狀調查是生態影響評價的基礎，因此，生態現狀資料一定要詳實，且現狀數據力求準確，以此為生態影響預測打好基礎。如采用類比分析時，類比對象要選取合理，且類比對象的性質、規模、生態因子等要與本規劃基本相似；還可以通過詳細調查上一輪規劃實施產生的影響，類比預測本輪規劃實施可能造成的影響；另外，要相應提出跟蹤評價的要求，以修正前期預測的不準確性。

4 結語

綜上所述，河道采砂規劃的環境影響評價對于提高河道采砂規劃的科學性，減輕河道采砂過程對環境造成的負面影響具有重要意義。因此，采砂規劃環境影響評價工作應遵循科學、客觀的原則，且應在采砂規劃編制的早期介入，以提高規劃的環境合理性。同時，在評價過程中應突出采砂規劃環境影響評價的特征及所在流域的環境特點，加強現狀環境的調查與分析，并重點關注規劃協調性分析、環境影響預測預評價，鼓勵公眾參與調查。同時在此基礎上提出合理、可行的環境影響減緩措施與對策，并提出規劃方案優化調整的建議，這樣才能從源頭預防環境污染和減小對生態的破壞，才能從環保角度為規劃決策提供科學依據。