我國水環境風險管理進展、挑戰與戰略對策分析

謝宗菊

（臨夏州生態環境局永靖縣分局，甘肅 臨夏 731600）

現如今我國環境風險管理已經成為一項重要工作，且2018年的全生態環境保護大會中習近平總書記已經明確必須推進生態環境風險常態化管理的進程，從多層級、全過程中建立生態環境風險方法體系，對當前生態環境存在的風險進行有效地防范[1]。近幾年來我國的水環境雖然明顯得到改善，但是水環境風險防空方面的工作整體形勢并不樂觀。因此，為了解決這一現狀，水環境風險管理人員有必要立足水環境風險管理現狀，提出相應的建議，以提升我國水環境風險管理效率，使我國重大水生態環境面臨的風險得以解決，并起到防范作用。

1 我國水環境風險管理的進展

總體來說我國水環境風險管理仍然處于發展進步的關鍵時期，但是還沒有被納入到常態化管理中。我國水環境風險管理與國際上相似度較高，該工作在深化推進過程中，由于各類突發事故而逐漸被人們重視。20世紀70年代，北京官廳水庫受到水質污染的影響出現了毒死魚事件，國務院為了解決該問題，以“預防”為主，建立了“三同時”制度，并按照《中華人民共和國環境保護法（試行）》的相關要求，在評價后進行建設，且到了20世紀90年代，我國基本上已經完成了環境風險評價重大項目。而2005年，我國又受到松花江污染時間的影響，積極對突發事件應急法管理體制與應急法規體系進行完善，且歷經1～2年后逐步通過了《國家突發環境事件應急預案》和《中華人民共和國突發事件應對法》。因為我國環境風險控制面臨極為嚴峻的形勢，且21世紀10年代，我國“十二五”環保規劃中已經明確了環境風險防控，并將其作為一項非常重要的任務[2]。到了2016年，我國“十三五”環保規劃中已經側重于全程管控，降低與防范環境風險，不斷提高自身的基礎風險防控能力。進入2018年后，我國在全國范圍內的生態環境保護大會中已經明確要將環境風險管理作為常態化管理的內容。

我國政府部門在防控突發性風險方面已經出臺了相關政策法規，并逐步完善了相應的應急預案體系，具體見表1。

總而言之，上述政策法規均已經表明我國高度重視防控突發環境風險，由于缺乏完善的政策法規，集合了地方、企事業、部門、國家等構建應急預案管理體系，讓地方政府明確自身在水環境風險管理工作中的主體責任，除此之外還明確了其對企業風險防范的要求與責任。

我國在管理支撐理論方面加大力度研究了和環境風險管理相關的問題，但目前關于水環境風險管理的研究較少，因此廣大學者深入探討了如何完善管理制度、提升應急處理技術、管控危險廢物。比如林玉鎖[3]以我國具體情況為依據健全風險評價制度，并以國內為基礎加大力度研究風險評估相關內容。該研究為我國水環境風險管理奠定了充足的理論支持。

目前，我國水環境管理工作中工作人員已經從以往的水質管理、濃度控制與總量控制等方面轉變為風險管理，加大力度研究了防控積累性風險與突發性風險，對我國水環境風險管理工作的深化推進奠定了基礎，但還要高度重視如何讓風險管理向常態化管理轉變。

2 我國水環境風險管理面臨的挑戰

2.1 風險防控能力及體系有待提高

我國具有諸多河流，流域的不同風險因子與污染特征存在較大的差距。因為環境污染風險具有較大的信息量，但絕大多數流域風險信息數據仍然面臨較多的難題，比如部門私有化、風險信息數據比較分散，因而無法全面掌握風險污染物信息與流域的高風險區域，增加了管控累積性風險的難度。因此，在發生突發性污染事件時需要耗費較多的財力、人力與物力，且處于被動狀態[4]。比如某個流域出現了突發性污染事故時需要統一調用水生態毒理數據、應急處置技術、影響預測等，但目前還缺乏智能防控綜合數據平臺與大數據共享等的支持。

2.2 法律法規的防控力度與可操作性有待完善

雖然我國在建設水環境風險管理制度方面取得了較大進展，但是從總體上看環境管理體系中環境風險管理的地位有待提高，比如根據《中華人民共和國水污染防治法》中關于有毒有害水污染物的相關規定可以了解到，在該方面已經構建了基本的風險管理制度，但是相關規定缺乏系統性、整體性，整體比較籠統，且沒有明確有毒有害水污染風險管理的總體思路與實施路徑[5]。又比如《中華人民共和國水污染防治法》已經公布了有毒有害污染物名錄，并加大了風險管理力度，而《有毒有害水污染物名錄（第一批）》就是貫徹落實上述規定的體現，在風險管理水環境毒害污染物中具有深遠的現實意義，但名錄中的污染物數量仍然比較有限，因此還必須在相關工作的深化推進中更新并完善該名錄，自行監測并評估排污責任主體無法保障執行的效果，因此該名錄中也進一步提出了相關的管控策略，如實施限制措施、信息公開、加大清潔生產審核力度等[6]。此外，環境影響評價法以我國風險防控為著力點，以準入制度為基礎評估建設與規劃項目實施后的環境影響，并提出相應的解決對策，但弱化了建設項目結束之后的跟蹤評估。

3 我國水環境風險管理的戰略對策

3.1 推動風險防控體系現代化，建立風險防控綜合數據平臺

對現有風險防控平臺與數據庫進行合理地整合，在此基礎上健全流域水環境風險防控有關的綜合平臺數據，構建成不同流域內的風險等級分區、風險污染物平臺，并集成水環境基準值/標準值、經驗案例大數據、應急預案等，健全風險數據庫[7]。通過設置高風險行業與流域的顯示功能，便于相關工作人員查詢與篩選不同流域的管理閥值、風險污染物與風險分區，從而為查詢累積性的風險因子、典型的涉水環境風險以及環境風險事故的應對措施等方面提供參考，為管理決策與調度應急處置奠定基礎。

3.2 健全法律法規，促進管理體系與制度的銜接

在落實《中華人民共和國水污染防治法》中的防范排污口毒害物質風險與法律責任有關的規定時，應以加大防控力度與可操作性為導向，進一步設計對毒害污染物水環境風險防控體系或工作相關程序構建的頂層，然后將《有毒有害水污染物名錄》作為核心內容，篩查我國重點流域高風險毒害污染物，更加清楚地了解問題、底數與情況，提出針對性較強、差別化較為突出的重點區域高風險污染物程度。同時，在流域高風險污染物清單的基礎上，不斷更新《有毒有害水污染物名錄》。此外，還要加大力度推動優先控制化學品名錄、地表水環境質量標準二者與我國有毒有害水污染名錄的銜接，加強我國流域有毒有害水污染與有毒有害水污染名錄二者“一刀切”與“切一刀”的銜接[8-9]。為了從根本上緩解我國目前嚴峻的頻繁發生水環境以及積累性風險的形勢，國家應控制化學工業的發展規模，逐步縮小產業結構中重化工業的比重。

除了要明確短期目標之外還要明確中期與長期目標。首先，短期目標應以健全我國風險管理相關的支撐技術指南規范體系為基礎，加大風險源普查評估力度，對一些比較典型的風險污染物與風險源進行評估，并在更新《有毒有害水污染物名錄》時立足風險評估，加大監管重點排污口的力度[10]。其次，中期目標以健全水環境風險管理工作程序與考核評估指標體系為基礎，健全風險污染物清單、風險源、高風險區域的防控平臺。最后，長期目標應對我國現有的水環境風險管理體系進行完善，借助多層級與全過程健全常態化管理[11]。

構建我國水環境相關的風險管理制度具體可以包含三大核心內容：一是污染內源；二是污染外源；三是管理突發風險。在實際工作中，要結合我國現有的環境管理體系，加強化學品管理工作，在管理時將污染內源與污染外源相結合，并將突發風險管理工作作為管理底線。管理污染內源風險常用的技術為評估負荷污染風險，并在此基礎上對高風險污染物清單進行識別，為管理污染外源風險奠定基礎，且為管理排污口及其周邊奠定基礎；而污染外源風險對排水特征污染物清單進行確定時，主要采用排水毒性鑒別評價，為管理排污許可證管理以及污染物排放標準提供支撐；通過加大對污染內外源進行風險管理，能夠為化學品名錄的控制和更新以及其他環節提供良好的依據[12]。

3.3 加大資金投入力度，健全風險評估與防控技術

研究水環境風險管理時可從四個方面進行，以構建長期的投入研究以及成果轉化制度：一是加大研究有毒有害物質的標準，為防控與管理水環境風險提供目標與標準。二是加強研究風險評估，為管理環境風險奠定基礎。三是加大力度研究水環境的監測方法，為環境風險管理指標的考核與監測奠定基礎。四是加強對應急處置設備與技術的研究，為處置突發性污染事故奠定基線保障。在進行相應的研究與應用時，應以評估與防控支撐水環境風險識別為導向，盡可能在最短時間內突破關鍵環節，對當前評估管控生態環境風險的技術成果進行推廣，并從多個層次、全過程健全水環境風險評估技術指南[13]。另外，還要加強研究并明確我國流域水環境相關的評估技術框架、復合污染風險管理體系，在研發與發布技術指南時合理利用明確的管理需求。同時，還要加大推進支撐技術指南的力度，如有毒有害水污染的水質標準、識別高風險污染物、排污自檢技術指南等。對技術含量高且復雜的關鍵支撐技術，應不斷簡化技術程序，提高技術的可推廣性、風險防控以及各類指標的可監管性。

3.4 加大行政監管力度，健全獎懲機制

在開展生態環保工作過程中，應納入督查突發風險，讓問題整改督導與監督定點幫扶工作逐步納入規劃并統一實施，健全高風險行業應急預案，制定排污口風險防控措施。還要健全督查制度，對責任主體進行監督，確保其可以貫徹落實防范環境風險的相關制度。若管理水環境風險的過程中出現比較突出的問題，必須建立臺賬，然后責令整改，并督促地方管理部門加大力度監管高風險行業與區域；健全化學品追蹤系統，使目前危險化學品超量與瞞報等問題能夠逐步得到解決，并在日常應急演練監督與日常監管中，加快建設能夠提高應急能力的設施[14]。此外，還要在水環境風險管理體系中納入環境責任險與環境損害賠償，以此達到增加企業違法行為成本的作用，從而調動企業自檢自查的積極性，避免流域內發生重大污染事故，嚴重損害生態健康并造成經濟損失。若企業在防控水環境風險方面取得理想的效果，則可以考慮給予企業減免稅收與保險費的方法對其進行激勵。

3.5 健全風險普查或建立清單申報制度，建立重點流域排污口風險防控數據庫

開展累積性風險防控可從兩個方面進行：一方面，立足流域周邊水域與入河排污口，建立積累性風險普查機構，并對標準的工作流程進行普查，將其與我國重點流域入河排污口的“大體檢”行動進行有機地結合，并在此基礎上加大風險普查力度，對排污口以及周邊有毒有害的水污染環境進行重點評估；對重點區域內水環境中的風險污染物進行準確識別，以此為基礎建立典型流域排污口的風險污染物清單，并構建重點區域風險污染物數據庫，為防控風險奠定良好的基礎。若實現風險普查工作的難度較大，則可以結合實際工作健全有毒有害污染物有關的排放清單申報系統，并按年申報[16]。另一方面，還要構建全國范圍內的重點流域規模排污口數據庫、沉積物樣品庫以及風險無入庫等，從源頭上控制溯源優控因子，為加強防范流域積累性風險區域、確定與管控風險污染物提供良好的決策。與此同時，在水環境風險管理工作中，需將地表水環境質量標準納入沉積物質量標準。

4 結語

綜上所述，水環境污染管理工作比較系統，可以使短期內比較突出的問題得以解決，而且有必要推進戰略統籌。在防控突發性風險方面，各類突發事故的應急處置使我國制度與體制的優勢凸顯，因此有必要健全相應的法規制度以及應急預案，并通過加強監管落實相關措施。在防控積累性風險方面由于受到多種環境介質的影響，無法從根本上解決，因此還必須建立長效機制，加大風險評估力度，從根本上消除隱患，避免破壞水生態系統，從而造成更大的水環境風險事件。