湘西鳳凰古城旅游發展中的地方法團主義：邏輯與結果

彭 丹 張子妍

（湖南師范大學旅游學院 湖南長沙 410081）

引言

一、文獻回顧

1.古鎮旅游的發展模式與利益博弈

自1997年開始真正成為一種獨立的研究主題后，古鎮旅游在學理上和實踐上均經歷了一定程度的演化與轉型。學理上，旅游開發持續深入致使古城鎮旅游地的空間格局發生了劇變，列斐伏爾的“空間生產理論”（space production theory）成為研究古城鎮旅游地社會空間變遷的重要理論工具，研究者們從空間生產或重構（吳志才、張凌媛、鄭鐘強等，2019）、空間演化與治理（華章、周武忠，2021）及其中涉及的沖突與調適（范春，2020）等角度對此問題做了深入細致的探討。實踐上，由于差異化的資源稟賦、地理區位與開發主體的存在，我國現有古鎮旅游存在政府主導、政府主導的項目公司以及經營權轉讓三大開發經營模式（王雪晴，2020），其中又以政府主導模式與經營權轉讓模式為主（見表1）。

表1 古鎮旅游開發經營的三種模式Tab.1 Three modes of tourism development and operation in ancient towns

古鎮旅游涉及多方權力主體，各權力主體在享有古鎮旅游發展話語權的同時，又因各自資源條件、利益訴求等差異，使得各方權力博弈貫穿古鎮旅游發展的始終。以往的研究中有部分學者借助博弈論思想，探討了不同博弈主體之間具體的博弈內容或方式，如古鎮旅游開發商與居民之間的博弈（楊瑜婷、何建佳、劉舉勝，2018），地方政府、旅游開發商與社區居民之間的博弈（王佃利、王玉龍，2019），地方政府、旅游企業、社區居民與旅游者四大核心利益相關者之間的博弈（王純陽、黃福才，2013）等，并試圖通過剖析其作用機制，進行合理的制度安排，找到實現博弈均衡的方法（曹漫瓊、方偉潔、黃彥等，2019）。各利益主體分別基于“合情、合理、合法”的角度，共同形塑了一個“充滿政治性與權力張力”的博弈格局（孫九霞、陳景、黃秀波，2020）。值得注意的是，古鎮旅游發展中的權力博弈與旅游商業化相伴而生。各利益主體之間的態度及其博弈行為對古鎮旅游商業化發展具有不同的結果導向。在逐利動機作用下，各利益主體均默認古鎮內外來人口涌入及旅游商鋪大量增加的合理性，同時在缺乏強有力的外力干預措施的前提下，古鎮旅游商業化不可避免（保繼剛、蘇曉波，2004）。但若地方政府在商業化發展過程中甚至是初期就采取強有力的預見性干預措施，則可有效避免古城鎮旅游過度商業化的困境（林敏慧、保繼剛，2015）。

2.地方法團主義

地方法團主義常見于對地方層級的政府在社會治理改革或社會轉型過程中發揮的作用的探討，并以此揭示國家與社會關系的發展與變遷。作為市場化改革進程中研究政府行為模式的解釋框架之一，地方法團主義的理論研究主要在探討政府角色與行為模式比較研究（付光偉，2014）、政企角色與關系研究（張丙宣、李程琳、陳其穎，2019）中發揮作用。從現有文獻來看，國內大多數研究成果都集中在政治學（李曉燕、岳經綸，2015）、經濟學（郭旭，2020）或政治社會學（陳永杰，2020）領域，暫未有學者專門運用“地方法團主義”框架來探究旅游地的發展問題。地方法團主義是研究政府角色與政企關系的重要切入點，隨著旅游業持續深入發展，旅游地發展中廣泛存在的政府與市場關系也亟待進入研究視野。通過對上述3 種古鎮旅游經營管理模式的回顧，筆者發現“經營權轉讓模式”的實現機制最接近地方法團主義。在該模式下，政府作為政治權力主體，憑借其對景區的實際所有權與控制權，通過將經營權轉讓給外來企業的方式，與企業結成了緊密的“共生”關系（彭丹，2016）。在這一合作形態下，外來企業擁有較大自主權，是旅游地資本運作的主要行動者。代表市場力量的旅游企業與代表政治力量的地方政府在“相互裹挾和依附”的過程中實現合作（張清源、陸林，2019）。

國外學者對旅游地發展中的政府主導地位及旅游企業在其中發揮的多樣作用作了廣泛而深入的探究。旅游業的發展不能完全依靠自由市場原則，必須得到政府的支持和一定程度的控制已然成為共識（Dahles，1998）。外來企業的進入增強了旅游地的流動性，并在當地結成了新的社會關系網絡。這些外來企業成為行動者，并在政府一級旅游結構和旅游產業供應鏈的約束下開展工作（McCamley &Gilmore，2017）。對于旅游產業主導型目的地而言，地方政府在促進企業外部環境改善與提升方面責無旁貸（Devkota，Paudel &Bhandari，2020），而有決心、冒險精神和創新能力的企業家是這種合作關系實現的必要前提（Komppula，2014）。但由于企業經營文化、經營環境以及政企權力關系的不同，雙方在旅游目的地發展中承擔的責任與發揮的作用具有明顯差異（Tuohino &Konu，2014），這就使得雙方結成的地方法團主義關系具有“因時因地而異”的特征。另外，對于旅游業發展進程較為落后的國家或地區而言，引進私營企業發展旅游在一定程度上可以緩解當地的財政困境。Hingtgen、Kline 和Fernandes 等（2015）對古巴的案例研究表明，企業家精神對于改善旅游目的地形象及擴大稅收具有重要意義，同時還可增強政府行為的靈活性與適應能力，政府政策在其中也可以起到激勵作用（Mottiar，2016）。必須明確的是，雖然地方法團主義可以發掘目的地旅游的發展潛力，但這樣做也可能給當地社會結構帶來沖擊，巴厘島內以原住民為主的聚落Bali Aga 就是一個典型例證。外來資本家與地方政府的合作使當地成為旅游勝地，但同時也導致當地旅游業賴以生存的村落建筑的空間結構發生了巨大變化，甚至在一定程度上成為地區沖突的主要來源（Susanta &Suartika，2017）。這表明，地方法團主義一方面可以有效促進旅游資源整合與競爭力提升，另一方面也可能引致一些負面社會效應。

二、研究設計

1.案例地概況

鳳凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州西南部，現為國家AAAA 級旅游景區。2001年以前，由于產業結構單一且落后，作為全縣經濟支柱的鳳凰雪茄煙廠倒閉，致使當地逐漸陷入經濟泥潭。為重振地方經濟，地方政府將發展目光轉向旅游業，通過轉讓經營權使強勢的市場主體進入并主導了鳳凰古城的發展，但政府仍擁有古城景區的所有權，并且在大政方針、利益分配等方面掌握決定性話語權。在這種機制下，縣政府與私營企業之間結成了穩固的地方法團主義關系。此后，當地旅游業呈現迅猛的發展態勢。這種由政府主導、企業經營、政企合作的地方法團主義，使鳳凰古城迅速擺脫了經濟困窘的局面，并一躍實現旅游產業的騰飛。因此，鳳凰古城作為本研究的案例對象有其合理性與典型性。

2.資料收集與分析

筆者于2010年至2019年先后4 次前往鳳凰古城進行實地調研，運用深度訪談法和參與式觀察法獲取了大量一手資料，同時還收集了《中國旅游報》、網絡文本（游記、點評、媒體新聞報道）、政府統計公報等相關二手資料。在田野調查中，鳳凰古城總受訪人數為336 人，社會身份包括當地居民、政府官員、企業負責人、旅游商戶及旅游者。但由于調研時間跨度及訪談樣本量較大，鑒于文本時效性與實用性，前期調研的大多數訪談文本均未納入本文資料分析當中，同時，資料選取側重當地政府、居民、旅游企業和商戶等主體，最終納入的訪談樣本共55 人。借鑒扎根理論的編碼程序和規則，借助質性分析軟件Nvivo12，對一手訪談資料進行操作與編碼分析。通過上述調查研究方法，分析鳳凰古城旅游發展過程中呈現的“地方法團主義”運作邏輯與機制，并進一步剖析其造成的社會影響。

三、地方法團主義的運作邏輯

1.鳳凰古城地方法團主義發展歷程

（1）2001年以前：政府主導階段

20世紀八九十年代，鳳凰縣的經濟支柱是鳳凰雪茄煙廠。由于產業轉型等政策因素的影響，煙廠于九十年代中后期被迫關停，鳳凰縣失去昔日的支柱產業，一度陷入經濟困窘的泥潭。為重振地方經濟，地方政府將發展目光轉向旅游業。1999年，縣政府首次嘗試開發旅游業。當時，政府作為古城的經營主體，以財政投入的方式支持景區發展。這在一定程度上提升了鳳凰古城的知名度，但同時也逐漸演變為政府接待性旅游，最終造成持續性的財政虧損。

（2）2001年至2013年：政企合作階段

2001年，鳳凰縣正式開發旅游業，首要舉措就是將包括鳳凰古城在內的8個景區（點）的經營權以8.33 億元轉讓給黃龍洞投資股份有限公司，轉讓期為50年。2002年9月，該公司成立鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司（以下簡稱“文旅公司”），專門負責古城景區的開發與經營管理。企業享有景區的經營權，同時還需按照合同與地方政府分享收入。此舉衍生出所有權歸政府、管理權歸職能部門、經營權歸企業的“三權分離”式經營機制（彭丹，2017）。在該模式下，鳳凰古城的營銷、宣傳、景點建設由企業負責，政府則在宏觀層面管理并協調各方。

（3）2013年至今：政企合資階段

2.權力主體：資本、權力與社會

筆者對已篩選出的55 份訪談文本進行了多次回返性閱讀，并以此為依據進行開放式編碼與主軸編碼，提取出與命題相關的原始符碼，對重復符碼進行合并，并刪除無關符碼。僅針對古城內的“權力主體”這一命題，開放式編碼后共形成36 個自然概念。根據概念間的相互關系，進一步進行主軸編碼，形成15個初始范疇并可歸為3大主范疇：市場經營、政府調控、社區參與（見表2）。為節省篇幅，表2 省略了原始符碼，僅展示編碼過程示例。

表2 關于權力主體的開放式編碼與主軸編碼示例Tab.2 Examples of opening coding and axial coding of main power subjects

續表

（1）資本：強勢市場主體的主導經營

地方政府不僅認同古城公司的作用，還通過為其提供服務與支持來幫助企業政策施行，因為古城公司作為經營主體，其可持續發展是其他利益主體獲利的基礎與前提。相對地，在此過程中企業行為自主性得到加強，而地方政府在承擔政治角色之余，與市場和資本廣泛聯姻，促使市場邏輯成為權力邏輯之外主宰古鎮旅游空間生產與轉型的重要結構性力量。

（2）權力：地方政府在場調控

企業自主性權力的擴大，并不意味著政府這只“看得見的手”就會完全放松其控制程度，強勢市場力量的存在與政府“在場”并行不悖，市場絕不可能在缺乏干預的情況下獨立有效地運行（李萬立，2014）。在鳳凰縣，一方面地方政府通過轉讓經營權的方式轉嫁其公共設施與管理成本，但實際上古城保護當屬公共事務，古城公司的經濟性質決定其本身對此難有內驅性；另一方面，政府既是市場監管者、政策制定者，也是古城公司的股東，身份角色的多樣性決定其在古城旅游業發展中必須有所作為。換言之，政府在產業發展過程中必須擁有較強的話語權和控制權，在資本攫取最大化經濟利益的同時，正確把控發展方向，降低發展風險。編碼結果顯示，鳳凰古城旅游業的發展，一方面依賴古城公司對旅游產品建設與經營管理的投入，另一方面，地方政府在規范社區環境、整頓旅游秩序、治理生態環境方面的投入也至關重要?！耙郧傍P凰名聲很差，比如宰客、敲詐，近幾年政府整頓起來了，明顯差別是很大的?！保↗MT-F-190722）即便古城公司成為直接操控景區運作的主體，政府不再干涉旅游企業的具體經營運作，但縣政府無疑仍然保有古城三大權力主體中最具話語權與決策權的地位。在收入共享機制的作用下，從本地企業取得的稅收、租金及共享利潤成為政府的重要收入來源，政府角色也隨即發生轉變，不僅是當地旅游業的管理者與服務者，同時也是利益的分享者與積極參與者。

（3）社會：復雜的情感與邊緣化境地

與戴慕珍最初提出的只涉及政企關系的地方法團主義不同，鳳凰古城的地方法團主義是權力、資本、社會三方力量共同博弈的結果。編碼過程中，發現古城社會力量同樣可以左右古城旅游產業的發展方向。社會力量主要來源于本地居民及旅游商戶，他們直接或間接涉入旅游業，成為古城商業與游客凝視的主體。權力與資本的廣泛結盟在很大程度上會加劇社會運行的風險，并且導致權力失衡的發生。而作為基層的社會主體，必然會遭受這種風險體制的強烈沖擊。為防止權力無序擴張與制度定型，培養權力和資本以外的社會力量以對抗這種“制度陷阱”，讓底層聲音和利益嵌入決策結構，對避免權力結構性障礙的形成至關重要（何莽、李靖雯，2019）。地方法團主義是政府權力讓渡的結果，而被讓渡主體絕不僅限于私營企業，政企雙方都有責任和義務通過讓渡部分經濟利益的方式為當地居民提供“搭便車”的機會（沈萍、溫士賢，2021）。鳳凰古城作為資源依托型旅游地，民族文化是其旅游開發的關鍵內核，而居民社區參與無疑是使其得以持續發展的內生性動力。因此，無論是出于古城社區參與的實際狀況，抑或是出于制度機制良性運轉的要求，社會主體必須進入鳳凰古城地方法團主義的制度框架內，并同權力和資本力量進行利益博弈與組織協商。

由于利益主體的分化，以及存在于利益相關者之間差異化的利益訴求與等級化的權力結構（張清源、陸林，2019），本地居民與商戶在利益分配過程中處于弱勢地位。他們不但沒有能夠從古城的直接經營中獲取收益，其間還由于幾乎無權參與景區的管理決策而產生復雜的心理情感。更為嚴峻的是，市場化運作邏輯與政府政策安排促使原住民不斷外遷，同時大量外地商戶涌入古城，普遍的人口置換現象已然形成。古城傳統生活空間被打破，新的商業化空間生成。從編碼結果看，即便可以提取出與社區參與積極相關的初始范疇“情感認同”和“主人翁意識”，但參考點數量遠低于“新移民中心化”。這表明本地居民逐漸遠離權力中心，處于話語權被剝奪的邊緣化境地（左曉斯，2010）。話語權的缺失將進一步導致“景區內貧困”現象，即在高度發達的旅游地仍然存在社區貧困的情況（何莽、李靖雯，2019）?！斑@里生意越來越難做了，來的游客要求也高，東西不好賣。錢不好賺，生活不下去了。”（SH-F-F-190716）

3.地方法團主義的實現機制

（1）權力資本的共謀與分化

地方法團主義模式下，擁有政治資本的地方政府同擁有經濟資本的旅游企業之間的互動不再局限于傳統的“指令—行動”模式，而是結成利益共同體以獲取更高的財政收入與更豐厚的經濟利潤。自2001年出讓經營權以來，鳳凰古城實現的旅游發展在很大程度上得益于運營模式的轉換?？h政府與古城公司共謀的典型事件是始于2013年并持續3年的“門票新政”（見圖1）。這場門票風波前后涉及多方權力主體復雜的利益格局博弈與演變，是理解地方法團主義發展與演變的重要依據。

圖1 鳳凰古城“門票風波”始末Fig.1 The whole process of the new ticket policy of the Fenghuang ancient town

新政的施行，使游客進入古城的方式從“憑票進入景點”變成“憑票進入景區”。在政企操作下，門票的征收范圍從景點擴大到整個古城公共空間，而獲取的利益仍然留存于政企財務，當地社會公眾在利益分配鏈中被邊緣化。其間，政府與古城公司步調一致，甚至出現“規劃局那些執法部門，和古城公司的工作人員一起執法”（JM-F-F-190722）的現象。門票新政是地方政府與古城公司忽視古城居民與商戶意志做出的商業性決策。即便古城公司聲稱實行“一票制”是純粹的政府行為，企業僅作為政策的施行者，政府也一再強調此舉是出于維護古城旅游秩序的目的，同企業無關，但無論從景區經營主體的組成架構，還是從其后的利益分配格局來看，占據控股地位的資本方無疑是其中的核心利益相關者，并在很大程度上影響著古城經營管理政策的走向。

毫無疑問，“一票制”在一定程度上有維持古城旅游秩序、整頓旅游亂象之功，但也有權力和資本主體共同謀取經濟利益之嫌，因為其損害了其他權力主體的切身利益。在門票新政的提出與初期實施過程中，地方政府始終與私營企業保持同一陣線，雙方結成了緊密的共生關系，彼此間的共同利益推動他們共謀了這一新政。但由于政府與企業在權力性質、價值取向以及運作機制等方面存在根本不同，決定了雙方在合作中必然存在不協調音符。利益分配不均導致的各經營主體合作關系的逐步分化，是叫停門票新政的關鍵。

圖2 “門票新政”下三大景區經營主體組成架構與利益分配格局Fig.2 The structure and profit distribution pattern of the operators of three scenic spots under the new ticket policy

利益分配不均導致權力與資本方無法繼續達成一致，雙方的合作行為及資方的內部行動產生間隙與分化，加之3年試營期將至，在社會民意呼聲高漲的加持下，門票新政便“順理成章”地被叫停。另外，即便政府一直強調古城在收取門票后，總體游客接待量與旅游收入不降反升，但現實是旅游綜合收入持續下降。這是因為“一票制”實行后，團隊游增多，但作為商鋪客棧消費主體的散客數量卻大幅下降，相應的消費總量與購買總量也持續走低。相比門票收入的小幅上漲，旅游綜合收入整體下降，古城公司運營困難，進而損害到經營管理方的自身利益，這或許才是“一票制”被取消的根源。需要明確的是，即使政府與企業依靠各自的權力與資本力量不斷進行利益博弈，但雙方的矛盾仍然以非對抗性沖突為主，并未動搖合作的根基，并且還有通過調整制度設計與協商而回旋的余地（田里、宋俊楷，2020）。

（2）社會的對抗與創造性轉化

旅游產業的發展一方面為部分居民提供了就業機會，使他們的生存與生活環境得到改善；另一方面，由于經濟利益被侵占、旅游參與機會與途徑被剝奪，部分居民會對政府與企業抱有不滿與敵視情緒。這種負面情緒具有累積性，容易滋生帶有暴力行為的矛盾糾紛，如新政實行第二天當地多家商鋪集體關門、渡船停運抗議收費，以及2015年針對古城管理方要求居民與商戶“不以任何理由帶游客進入古城”，違者將處以高額罰款而引發的多家客棧集體停業抗議事件。鳳凰古城作為一個“社區型景區”，理應由當地居民共有，并享有對當地資源的參與權與控制權（高怡，2014）。地方政府是居民讓渡古城空間內生產生活權利的代理人，但事實上地方政府卻將居民作為管理對象，并利用制度設計將他們排除在利益分配與社區決策之外，致使權力、資本力量與社會力量之間的權力格局長期處于失衡狀態。這意味著，利益分配不均只是表面現象，不合理的制度安排才是問題產生的根源（閆喜琴，2016）。

社會主體的抗議是有效果的。“一票制”被取消后，其抗議方式發生了轉化。由規模較大的、次數較多的集體性抗議和糾紛，逐漸縮小范圍、隱藏在日常生活中，并貫穿整個古城旅游業發展進程。“現在不讓擺攤，但是為了生活，只能躲著擺?！保⊿H-F-F-190716）詹姆斯·斯科特（2007）將這種日常形式的反抗稱為“弱者的武器”（weapons of the weak），“他們幾乎不需要事先的協調和計劃，通常表現為一種個體自助的形式”。面對這種隱性的矛盾，為維護社會穩定，地方政府有時也不得不承認其合理性，并通過調整政策來回應下層的要求和不滿，例如實行放寬門票、提供租房補貼、收入兜底等政策。

另外，即使社會主體在利益分配鏈中處于弱勢，但有時權力資本方的規范與管理政策甚至能夠為社區主體提供“創造性轉化”的機會。由于社區參與程度很低，許多居民與商戶往往會設法通過各種違規方式（如拉客、宰客、經營無牌小攤、自建收費廁所等）獲取灰色收入，并以此作為抗議權力資本力量的制度安排的基礎。他們在宏觀上服從經營方的規范管理，但暗中卻通過實施小規模的戰術性違規（如“一票制”期間幫助游客逃票進城）以獲得經濟收入。社區主體與政府和企業爭奪旅游資源和旅游者的行為不僅是社會對抗的表現，同時也是將其中的戰術張力創造性利用并轉化為經濟利益的過程（吳飛，2009）。但無論以何種方式，居民主動參與旅游的行為，不僅促進了旅游空間的生產，同時也側面激發了旅游地社會空間的活力（孫九霞、周一，2014）。

一言以蔽之，在鳳凰的地方法團主義框架中，地方政府、私營企業、當地居民和商戶之間形成了一種“三元”權力關系。社會主體憑借其聯合力量，通過與權力資本方的層層抗爭，逐漸提升了對于自身角色定位的認知并增強了協商與社區參與能力，因為抗議行為恰恰就是社會主體為爭取自身權利而能夠采取的最直接有效的途徑。這就使得社會主體同權力資本方的關系不再是單向度的“管理—被管理”關系，而是存在著因時因事因地而變的復雜張力，社會主體會通過制造社會輿論、實行顯性矛盾糾紛或隱性日常對抗等方式影響地方法團主義的發展機制與走向。

四、地方法團主義的社會影響

地方法團主義使鳳凰古城相比其他同類型的、政府主導的古鎮旅游地，更具發展活力與靈活性，并對破除旅游地治理機制僵化具有顯著的正向作用。通過引入市場力量、創新治理模式等方式，政府的治理邊界與市場化特征得到顯著拓展與增強。地方政府的政策目標不再局限于為旅游地發展提供大政方針，而是更加積極地利用外來企業及企業家精神，將政治邏輯與市場邏輯相結合，對旅游地實行更加外向、靈活，同時有助于地方經濟快速發展的各類舉措（曾紀茂，2011）。可見，鳳凰古城地方法團主義的實現離不開政治力量與資本力量的協同作用，地方政府借助古城公司的市場化平臺，完成了不適合介入但又必須采取行動以保障政府治理的舉措（陳永杰，2020），這是地方法團主義最大的制度優勢。但隨著時間的推移，在其固有體制安排下，也可能引發一些不良的社會后果。

（1）加速旅游地商業化進程。所有權、管理權、經營權分離是古城旅游資源商業化的開端。引入市場力量接管古城，其中必然存在意識形態操縱及商業化實踐。商業化是市場機制作用的必然結果。然而，以利潤最大化為價值追求的旅游企業本身缺乏保護古城的內驅性。為最大限度發揮古城的旅游潛力，沱江沿江吊腳樓群被大規模改建為賓館、民宿等旅游接待設施，同時廣泛啟動招商引資項目，在一定程度上加速了古城空間的商業功能轉化及整體商業化進程。面對如此現狀，旅游企業必須更加重視旅游發展的非經濟結果，主動嵌入當地發展環境中并承擔相應的社會責任，推進當地旅游持續穩定發展（沈萍、溫士賢，2021）。

（2）地方政府公信力降低與治理危機顯現。旅游發展隱含著各權力主體的利益博弈，當權力、資本、社會三方的對立統一關系演變成了“權力+資本”和社會的雙方矛盾時，本應代表群眾利益的地方政府必然首先成為眾矢之的。地方政府部分或完全卷入旅游地市場和經濟運作當中，成為古城景區的既得利益者之一，并按照企業的決策原則行事（趙樹凱，2012）。部分應由政府承擔或處理的責任與公共事務被轉嫁給旅游企業，但由于企業本身不具備解決公共事務的內驅性以及缺乏廣泛統籌與協調各方的能力，導致公眾需求難以滿足，社會問題難以解決。由此產生政府與社會之間的隔閡，降低了政府行政指令與政策措施的執行效率。為此，當地政府必須重視鳳凰古城作為遺產兼民族旅游地的特殊性，轉變自身角色，積極承擔更多社會責任，同時在旅游發展、行業治理等方面強化制度壓力，全面提升社會環境與治理績效（王純陽、馮芷菁，2021）。

（3）社會矛盾與不滿加劇。即使本地居民與商戶可通過或隱或顯的戰術性抗議策略獲得一定的經濟收入、提高社區參與能力，但他們同權力資本方之間仍然存在巨大的權力差異。這些居民“并非對事關自己切身利益的事務沒有立場觀點，而是他們的立場和觀點被人忽視”（左曉斯，2010）。社區居民是使旅游地文化鮮活的主體，是旅游地的“人脈”。要實現持續發展，地方政府必須重新進行權力資源配置，將提高居民 “社區參與”能力進一步轉變為促進“社區增權”，并將“制度增權”作為關鍵，建立相應的利益共容和組織協調機制，使當地居民有機會從中獲取溢出效益，從根本上優化現有的權力結構關系（王維艷，2018）。

五、結論與討論

1.結論

本文以湘西鳳凰古城為例，探討了古城鎮旅游發展中體現出的地方法團主義制度邏輯與社會影響，發現：（1）鳳凰古城的地方法團主義是對原有框架的拓展。與傳統地方法團主義的“權力—資本”關系格局不同，鳳凰古城的地方法團主義還涉及與社會力量的博弈，社會力量是防止權力失衡和制度定型的重要結構性力量，鳳凰古城的地方法團主義是政府調控、企業經營和社會參與共同作用的結果。（2）權力、資本、社會三方主體間的利益博弈促成了鳳凰縣的地方法團主義。權力與資本的“共謀”是地方法團主義的邏輯起點，但雙方的關系并非堅不可摧，在利益分配機制催化下很容易發生分化。社會主體同樣依賴其聯合力量參與地方法團主義發展進程，通過“抗議”（顯性的矛盾爭執或隱性的日?？棺h）的方式爭取權利，并在權力資本方給定的制度框架下，發揮主觀能動性進行創造性轉化。（3）地方法團主義具有制度優勢，但同時也會引發一些不良的社會后果。政治邏輯與市場邏輯的結合，有助于破除傳統古城鎮旅游發展中的管理體制僵化問題，但可能存在的政府權責不清及權力資本無序擴張等問題，容易導致地方政府公信力的下降與治理危機的產生，甚至還會導致社會矛盾與不滿加劇。這些問題可以通過政府有效的預見性措施或強有力的行政干預措施加以克服。

2.討論

戴慕珍對地方法團主義的研究一方面強調基層政府在財政改革激勵下對地方經濟發展的決定性作用，另一方面強調地方政府與市場主體的合謀或庇護關系（何顯明，2007）。事實上，地方政府角色與行為研究離不開對權力資本交互邏輯的探討，但對權力、資本、社會三方之間復雜的互動關系研究也至關重要。為此，本研究在地方法團主義思想內核基礎上，將該理論引入旅游發展研究領域，一方面以實證研究拓展了原有的權力主體范圍，在社會弱邏輯的表象下發掘旅游地社會主體的抗議行為及其創造性轉化能力，有助于為旅游地實現社會“增能”（empowerment）累積自主性經驗（袁方成，2019）；另一方面以三大權力主體的角色與行為為基礎，通過明晰古鎮旅游地地方法團主義運作的內在邏輯機制及其社會影響，為旅游地調整利益分配機制，構建穩定、公平的三角關系提供借鑒。

“權力—資本—社會”這一分析框架適用于不同領域政府、市場、社會三方關系的探討。但以往研究大多強調權力、資本的高度集中形成的強邏輯關系與相對弱化的社會力量形成的弱邏輯的對應關系，并以此為基礎探討如何通過限制權力與資本力量，扶植社會力量的方式實現關系平衡。這在一定程度上忽視了社會主體的自主性與能動性力量。在民主社會，防止制度混亂的重要方式就是“以社會制約權力”（周灝，2008）。在旅游地，社會主體以其特殊地位以及對旅游資源的控制，在一定程度上具有制衡權力資本的潛力。他們可以通過各種創造性、戰術性行為，抵制或反對強勢主體的“壓力”，從而達到發揮主觀能動性為自己“增能”的效果。但是，抗爭并非緩解矛盾的唯一途徑，從“社區參與”走向“社區增權”，建立多元主體參與的組織協調機制才是長遠之計。

古鎮旅游的迅速發展使得古城鎮這類旅游目的地成為檢驗各類理論與實踐命題的重要案例地。從總體上看，本研究既是對地方法團主義理論的深化拓展，同時也是對古鎮旅游發展模式與機制的探索性嘗試，后續研究可以進一步圍繞不同類型的古城鎮旅游地，對其模式機制、發展演化等進行比較研究。