農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的邏輯審視及實現(xiàn)形式

崔久富，郭貫成，2，韓 述，陳思媛

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院， 江蘇 南京 210095）

土地作為一種稀缺的自然資源, 需要通過調(diào)節(jié)人與人的社會關(guān)系來實現(xiàn)稀缺資源的利用價值，產(chǎn)權(quán)的目的就是為了調(diào)節(jié)這種社會關(guān)系。當(dāng)前，在農(nóng)村集體承包地和宅基地的改革過程中，試點(diǎn)地區(qū)偏向于平等主體之間財產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，注重經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)財產(chǎn)功能的實現(xiàn)；相對淡化了農(nóng)民個體與農(nóng)民集體之間社會關(guān)系的維護(hù)，特別是承包權(quán)和資格權(quán)保障功能的實現(xiàn)，這制約著集體土地利用效率與公平的兼顧。因此，厘清農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的社會關(guān)系，對持續(xù)深化農(nóng)村集體土地制度改革具有一定的啟發(fā)意義。

農(nóng)村集體土地①指農(nóng)民集體所有的土地，承包地和宅基地是“三權(quán)分置”研究著重討論的地類。因此，本文的農(nóng)村集體土地僅包括家庭承包地和農(nóng)村宅基地。是農(nóng)民賴以生存的家園，如何管理好、利用好和保護(hù)好農(nóng)村承包地和宅基地，是中央和地方各級政府面臨的共同難題。為此，中共中央與國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列政策文件，指導(dǎo)承包地和宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)“三權(quán)分置”政策的落實。學(xué)術(shù)界圍繞著農(nóng)民承包地和宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論或法學(xué)理論為依托，重點(diǎn)從農(nóng)地確權(quán)登記[1]、農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)[2-3]、農(nóng)地制度改革[4-5]、農(nóng)村土地要素市場化改革[6]等方面進(jìn)行了深入研究，取得了豐碩的理論成果。在農(nóng)民承包地和宅基地保障功能實現(xiàn)的研究上，雖然部分學(xué)者對承包權(quán)和資格權(quán)的內(nèi)涵、功能和實現(xiàn)形式[7-9]做出了積極探索，但在理論上缺乏較為完善的支撐。特別是該以何種理論闡明其合理性和科學(xué)性，如何體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)設(shè)置與農(nóng)民社會關(guān)系的耦合，以及如何優(yōu)化農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，是該領(lǐng)域研究亟待突破和創(chuàng)新的關(guān)鍵。

基于此，本文引入社會學(xué)的“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的視角出發(fā)，創(chuàng)新性地將承包地產(chǎn)權(quán)與宅基地產(chǎn)權(quán)納入同一分析框架，明晰產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)界定和理順產(chǎn)權(quán)的權(quán)能劃分，以期豐富農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的理論支撐，闡明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對實現(xiàn)“三權(quán)分置”和解決“三農(nóng)問題”的重要作用，為新一輪農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考。

1 “權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的理論局限與實踐挑戰(zhàn)

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)，需要完善的理論基礎(chǔ)作為支撐。“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”[10]理論在集體土地制度改革試點(diǎn)進(jìn)程中，發(fā)揮著理論基石的重要作用，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的理論闡釋，也面臨著一些局限和挑戰(zhàn)。

1.1 “權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的理論局限

1.1.1 產(chǎn)權(quán)性質(zhì)界定有待商榷

承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是承包地“三權(quán)分置”的重要構(gòu)成，合理界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后的權(quán)能范圍與權(quán)利屬性是“三權(quán)分置”的核心[11]，宅基地“三權(quán)分置”亦然。“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”理論在承包權(quán)、資格權(quán)的屬性闡釋方面存在較大的爭議和分歧。主要原因包括：一是承包權(quán)、資格權(quán)具有一定的“公共性”，即村集體組織成員某一個體的享有不影響組織內(nèi)部其他成員的享有；二是資格權(quán)僅可以在集體組織內(nèi)部繼承或退出，伴隨著戶口產(chǎn)生和遷移；三是承包權(quán)、資格權(quán)的退出，需征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，這些權(quán)屬事實違背了產(chǎn)權(quán)排他性和獨(dú)立性的基本特征。因此，資格權(quán)、承包權(quán)不是嚴(yán)格意義上的“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”。同時，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理[12]，體現(xiàn)了集體土地所有權(quán)的公有制屬性，這影響著法理上所有權(quán)主體的明晰。

1.1.2 產(chǎn)權(quán)明晰內(nèi)涵亟待廓清

產(chǎn)權(quán)明晰的概念內(nèi)涵是什么？科斯、阿爾欽、德姆塞茨等著名新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對產(chǎn)權(quán)的概念、形成、性質(zhì)、功能等作過詳細(xì)而深入的研究，但他們未明確提出產(chǎn)權(quán)清晰的概念內(nèi)涵和判斷標(biāo)準(zhǔn)[13]。國內(nèi)學(xué)者則依據(jù)產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，對產(chǎn)權(quán)明晰的內(nèi)涵和判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了有益的探索，潘永認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰是指不同產(chǎn)權(quán)主體之間產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系的清晰，以產(chǎn)權(quán)主體和客體清晰為判斷標(biāo)準(zhǔn)[14]。袁慶明等則認(rèn)為產(chǎn)權(quán)明晰不僅要看產(chǎn)權(quán)主體，還要看產(chǎn)權(quán)主體是否實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的一致和對等[13]，這些理論成果在一定程度上為產(chǎn)權(quán)明晰提供了參考。但就集體土地所有權(quán)明晰而言，沒有將農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系納入考量范圍，普遍認(rèn)為國家、集體等虛擬主體的產(chǎn)權(quán)是不清晰的。進(jìn)而，在沒有明晰集體土地所有權(quán)主體的情況下，開展承包權(quán)、資格權(quán)的確權(quán)工作，這是有違產(chǎn)權(quán)明晰內(nèi)涵本質(zhì)要求的。

1.2 “權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的實踐挑戰(zhàn)

1.2.1 土地確權(quán)引發(fā)矛盾顯化

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)的重要抓手。在農(nóng)村集體土地確權(quán)過程中，因歷史遺留問題①人民公社時期，實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地制度安排。，使長期存在的產(chǎn)權(quán)矛盾糾紛顯化，具體表現(xiàn)為：（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)代表行使主體地位有待明確。雖然《民法總則》和《民法典》從法律上賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性不強(qiáng)，多與村民委員會的功能交叉混合，經(jīng)營管理集體土地的能力十分有限。依據(jù)《土地管理法》第11條規(guī)定，村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的土地所有權(quán)代表行使主體，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民爭利留下了“尋租”的空間。（2）集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇和成員身份有待確認(rèn)。從農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐來看，“農(nóng)村集體成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”范圍不明確，“集體土地所有權(quán)主體和集體土地所有權(quán)代表行使主體”待廓清等問題亟待解決。中國集體地權(quán)是一種嵌入社會關(guān)系的產(chǎn)權(quán)形態(tài)[15]，要充分考慮農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。

1.2.2 產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展緩慢

放活集體土地財產(chǎn)權(quán)，劃分權(quán)能構(gòu)成，是推動集體土地有償使用，提高土地資源配置效率的重要途徑。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。由此可見，集體土地所有權(quán)不能直接進(jìn)入市場交易，承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)然為實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)功能的重要權(quán)能。然而，當(dāng)前產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展緩慢，究其原因，可歸結(jié)為以下三個方面：首先，承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)能不足，抵押、入股權(quán)能因標(biāo)的（物）價值有限、缺乏法律規(guī)范而難以落地；其次，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和交易平臺不健全，農(nóng)戶與市場對接缺乏交易中介，增加了信息搜尋成本、談判成本和履約成本[16]；最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)交易市場的重要參與方，因經(jīng)營管理能力弱化而游離于市場之外。加之，農(nóng)民自我意識強(qiáng)烈，集體觀念淡薄，這極大地限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自我發(fā)展能力，使得承包地規(guī)模化經(jīng)營和宅基地使用權(quán)租賃受到挑戰(zhàn)。

2 “關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論的引入及學(xué)理分析

產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)界定和權(quán)能劃分，應(yīng)以土地所有制為基礎(chǔ)[17]，從產(chǎn)權(quán)功能入手[11]，揭示產(chǎn)權(quán)背后的生產(chǎn)關(guān)系。這不僅符合馬克思產(chǎn)權(quán)理論的核心要義，也符合“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的適用情境。

2.1 “關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵闡釋

關(guān)系產(chǎn)權(quán)最早由周雪光提出，旨在以不同于“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的視角，從社會學(xué)制度學(xué)派的邏輯出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”的中心命題。這一思路的基本觀點(diǎn)是，一個組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和形式是該組織與其環(huán)境（包括其他組織、制度環(huán)境，或者組織內(nèi)部不同群體）之間穩(wěn)定的交往聯(lián)系[10]。它著眼于人與人或者組織與組織之間通過產(chǎn)權(quán)融合形成的“關(guān)系圈”，注重組織所建構(gòu)的適用環(huán)境機(jī)制和自主治理機(jī)制[18]。本文“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵是指，在農(nóng)村集體土地利用過程中，農(nóng)民與農(nóng)民以及農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間一切社會關(guān)系的集合。

2.2 “關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的學(xué)理分析

“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的理論內(nèi)涵起初是以公司（或企業(yè)）這類組織形式的具體案例進(jìn)行詮釋的。后來，部分學(xué)者又對理論內(nèi)涵和適用范圍進(jìn)行了相應(yīng)的豐富和拓展，主要包括地權(quán)研究[15]、中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究[19]、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)研究[20]以及農(nóng)民專業(yè)合作社治理[21]等。其中，就地權(quán)研究而言，臧得順突出了非正式制度對地權(quán)分配方式的影響，卻忽略了正式制度的影響[15]；劉銳凸顯了“關(guān)系地權(quán)”中的人—人關(guān)系，卻未闡述其運(yùn)行的制度邏輯[22]；石騰飛明確了“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的適用環(huán)境與自主治理機(jī)制，卻沒有厘清“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的邊界[23]。由此可見，在探討“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論的應(yīng)用之前，首先開展“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的學(xué)理分析是十分必要的。本文著重從“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的理論思路、產(chǎn)權(quán)特性、測量維度和適應(yīng)機(jī)制4個方面，把握其適用情境。

2.2.1 理論思路與產(chǎn)權(quán)特性

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角，“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵的基本出發(fā)點(diǎn)是“產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利”，其理論思路關(guān)注經(jīng)濟(jì)人的獨(dú)立性、排他性和主體性，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)權(quán)利對人們的激勵作用。“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”則從社會學(xué)的視角，以社會學(xué)的思路引導(dǎo)我們關(guān)注組織對非經(jīng)濟(jì)環(huán)境的依賴，凸顯組織與環(huán)境之間相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的關(guān)系，這一關(guān)系類似于“差序格局”中的血緣關(guān)系與地緣關(guān)系[24]，是通過產(chǎn)權(quán)建立和維系的一種極端強(qiáng)關(guān)系：（1）它具有長期穩(wěn)定的持續(xù)性特征，不能任意改變；（2）它又是雙邊性或多邊性的對稱，必須在產(chǎn)權(quán)雙方的互動中加以解釋；（3）它的穩(wěn)定性源于法律制度的維系和社會認(rèn)知的制約。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的社會學(xué)思路，旨在闡明“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”這一基本命題。

2.2.2 測量維度與適應(yīng)機(jī)制

關(guān)系產(chǎn)權(quán)的測量維度主要包括以下4個方面：關(guān)系產(chǎn)權(quán)的廣度、集中程度、明晰程度、穩(wěn)定性①關(guān)系產(chǎn)權(quán)測量4個維度具體是指：一是關(guān)系產(chǎn)權(quán)的廣度，即參與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的人員或者組織數(shù)量；二是集中程度，即參與產(chǎn)權(quán)的人員或組織，擁有決策權(quán)的集中程度；三是明晰程度，即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定組織擁有的決策權(quán)、分配權(quán)以及自主權(quán)與實際應(yīng)用中的差別；四是穩(wěn)定性，即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的持續(xù)時間或變動周期。。關(guān)系產(chǎn)權(quán)主要通過資源獲取途徑、企業(yè)身份和制度環(huán)境三個方面來考察企業(yè)的組織行為和應(yīng)對環(huán)境的適應(yīng)機(jī)制：（1）關(guān)系產(chǎn)權(quán)可作為資源獲取的渠道，通過出讓產(chǎn)權(quán)、融合產(chǎn)權(quán)等方式，形成自己的“圈內(nèi)歸屬”，以便組織間或組織內(nèi)部建立長期穩(wěn)定的關(guān)系；（2）關(guān)系產(chǎn)權(quán)可為組織提供明確的身份或角色，保證“圈內(nèi)歸屬”的穩(wěn)定性，為組織間建立各種關(guān)系奠定基礎(chǔ)；（3）關(guān)系產(chǎn)權(quán)界定了一個組織和制度環(huán)境之間的穩(wěn)定關(guān)系，通過正式制度與非正式制度等因素對組織行為產(chǎn)生影響。

本文遵循周雪光提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的理論思路、產(chǎn)權(quán)特性、測量維度以及適應(yīng)機(jī)制等學(xué)理內(nèi)容，將“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”引入到農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬的明確，承包權(quán)、資格權(quán)的性質(zhì)界定和權(quán)能劃分的研究之中，闡明“三權(quán)分置”制度設(shè)計的合理性。

3 農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的邏輯審視

雖將承包地“三權(quán)分置”與宅基地“三權(quán)分置”（以下簡稱“兩類三權(quán)”）納入同一分析框架，并不意味著“兩類三權(quán)”完全相同。厘清“兩類三權(quán)”的區(qū)別與聯(lián)系，對于闡明農(nóng)村集體地權(quán)關(guān)系十分有益。

3.1 “兩類三權(quán)”的區(qū)別與聯(lián)系

（1）區(qū)別。承包地和宅基地是農(nóng)村集體土地的重要組成部分，在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計上，二者的區(qū)別表現(xiàn)為：一是集體土地調(diào)整周期的差異，承包地體現(xiàn)在承包權(quán)上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》 21條，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地的承包期為30～70年，耕地承包期屆滿后再長30年；而宅基地體現(xiàn)在資格權(quán)上，目前相關(guān)法律未就集體成員的宅基地使用資格年限做出實質(zhì)規(guī)定，一般具有“永久”資格使用。二是集體土地經(jīng)營上的差異，承包地主要承擔(dān)生產(chǎn)功能，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的重要載體；而宅基地主要承擔(dān)生活功能，是農(nóng)民安居樂業(yè)的重要保障。

（2）聯(lián)系。承包地與宅基地同為“三權(quán)分置”形式，具有相似的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)利分置方式。在所有權(quán)方面，均為農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村集體土地制度改革不可突破的底線；承包權(quán)和資格權(quán)，皆派生于集體土地所有權(quán)，其權(quán)利的獲取或退出需經(jīng)農(nóng)民集體組織同意。經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的重要表達(dá)，需充分發(fā)揮市場配置的決定性作用。

3.2 “兩類三權(quán)”的邏輯審視

學(xué)術(shù)界之所以擺脫不了地權(quán)問題研究的困境，根本原因是簡化了農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性[25]，未能將農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的社會關(guān)系充分納入考量。基于此，本文將“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論，引入到“兩類三權(quán)”的研究領(lǐng)域，融合“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”的理論優(yōu)勢，重新審視中國語境下的集體土地產(chǎn)權(quán)體系（圖1）。

圖1 農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的邏輯Fig.1 The logic of “tripartite entitlement system” of rural collective land

3.2.1 集體土地所有權(quán)兼顧公平效率

明晰集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)主體，是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。從“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論來看，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，這與《民法典》的文義解釋具有一致性。首先，農(nóng)民個體是構(gòu)成農(nóng)民集體的基本單位，農(nóng)民集體是農(nóng)民個體的集合，是個體與整體的關(guān)系。《民法典》第260條、261條規(guī)定，“集體所有的土地屬于本集體成員集體所有”，體現(xiàn)了集體土地所有權(quán)的公有制屬性。其次，農(nóng)村集體組織包括村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等類型。《民法典》第262條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，體現(xiàn)了集體土地所有權(quán)主體與所有權(quán)代表行使主體的劃分，推動了農(nóng)村集體組織政治功能與經(jīng)濟(jì)功能的分離，有助于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)籌。

“土地所有權(quán)”是土地占有與使用的經(jīng)濟(jì)問題[26]，而“集體土地所有權(quán)”還被賦予一定的政治功能，著重體現(xiàn)公平，彰顯社會公平的國家意志[27]，即集體土地在占有上強(qiáng)調(diào)公平，在使用上突顯效率。

3.2.2 承包權(quán)與資格權(quán)擔(dān)負(fù)保障功能

承包權(quán)、資格權(quán)是極具中國特色的土地產(chǎn)權(quán)，形象準(zhǔn)確地闡明了集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。從“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論來看，承包權(quán)與資格權(quán)的設(shè)置源于農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定的社會關(guān)系。一是基于承包權(quán)與資格權(quán)的獲取方式，兩者可界定為成員權(quán)。《土地承包法》第3條、第5條規(guī)定，“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，即承包權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，具有明顯的“圈子邊界”，保證了“圈內(nèi)歸屬”的穩(wěn)定性。宅基地資格權(quán)雖尚未納入《土地管理法》和《民法典》等法律法規(guī)中，但依據(jù)相關(guān)政策的判別，資格權(quán)也僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。二是按照承包關(guān)系長久不變和宅基地“永久”使用的原則，承包權(quán)和資格權(quán)設(shè)置的初始目的是保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本的生產(chǎn)、生活。

承包權(quán)、資格權(quán)擔(dān)負(fù)著社會保障的功能，是農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一種表達(dá)。其創(chuàng)設(shè)目的在于維護(hù)公平，保障集體組織內(nèi)部成員最基本生活條件的權(quán)利，是一種帶有身份性的權(quán)利。

3.2.3 經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)激活財產(chǎn)功能

《民法典》第378條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)同屬用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)人和使用權(quán)人對土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和資格權(quán)不能直接進(jìn)入市場交易的制度背景下，從“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”理論來看，經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)應(yīng)然成為實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)功能的重要產(chǎn)權(quán)，市場機(jī)制與豐富權(quán)能實然成為實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)功能的有效途徑。（1）借助供求、價格和競爭等市場機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過流轉(zhuǎn)、租賃、入股、抵押和退出等交易方式，達(dá)成土地資源到土地財產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。（2）賦予承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)更加豐富、完善的權(quán)能，特別是抵押權(quán)和租賃權(quán)等權(quán)能，盤活“沉睡資產(chǎn)”，釋放財產(chǎn)活力，進(jìn)而提高集體土地利用效率。

承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)功能的重要產(chǎn)權(quán)，通過流轉(zhuǎn)、退出、抵押和入股等途徑，完成土地資源與土地市場的對接，將土地資源轉(zhuǎn)換為土地財產(chǎn)，激活農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)功能。

3.3 小結(jié)

綜上所述，集體土地“三權(quán)分置”是扎根于集體土地所有制的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，是中國特色地權(quán)關(guān)系的精確表達(dá)。在兼顧土地社會保障功能的基礎(chǔ)上，不斷放活土地的財產(chǎn)功能，推動了財產(chǎn)功能與保障功能的劃分，突顯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要地位，實現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)籌，這是符合農(nóng)村集體土地所有制形式的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

4 農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式

“三農(nóng)問題”是中國語境下地權(quán)關(guān)系的外在表現(xiàn)，農(nóng)村集體土地是解決“三農(nóng)問題”的重要抓手，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是解決“三農(nóng)問題”的中堅力量。因此，本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的視角，將農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式與“三農(nóng)問題”結(jié)合起來，增強(qiáng)“農(nóng)民共同富裕—農(nóng)村安定有序—農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的協(xié)同性（圖2）。

圖2 農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式Fig.2 The realization form of “tripartite entitlement system” of rural collective land

4.1 明確集體所有，還權(quán)于民，促進(jìn)農(nóng)民共同富裕

基于農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，明晰承包地和宅基地所有權(quán)歸屬，是還權(quán)于民和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的前提。鑒于不同區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展程度的差異，明確承包地和宅基地所有權(quán)代表行使主體地位的關(guān)鍵，在于健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。具體措施包括：（1）要在堅持“尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實和群眾認(rèn)可”原則的基礎(chǔ)上，推動集體組織“政經(jīng)分離”，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體組織，并確定各級代表行使土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；（2）鼓勵有條件的地區(qū)①江蘇省改革經(jīng)驗推廣須具備的條件包括：（1）擁有一定價值的集體經(jīng)營性資產(chǎn)；（2）農(nóng)民積極參與；（3）政府政策推動與幫扶；（4）外部資源的合理利用。發(fā)展農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社，可借鑒江蘇省南京市的試點(diǎn)經(jīng)驗，發(fā)揮農(nóng)民個體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的雙重能動性，將農(nóng)村集體土地折股量化給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時保留集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一支配權(quán)，這樣既保證農(nóng)民直接獲得集體經(jīng)營性土地的增值和剩余收益[28]，又能避免集體資產(chǎn)流失；（3）地方政府要遵循國土空間規(guī)劃、確權(quán)登記制度等規(guī)定，承擔(dān)服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)（如農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），而非直接干預(yù)甚至取代集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)。

4.2 完善社保功能，劃分權(quán)能，保障農(nóng)村安定有序

承包權(quán)、資格權(quán)的邏輯表明，二者皆是成員權(quán)，一種帶有身份性的權(quán)利，承擔(dān)社會保障的功能，具有“實現(xiàn)即滅失”的特點(diǎn)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實現(xiàn)要從以下三個方面著手：一是成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)廣東省、湖北省和浙江省等地成員資格認(rèn)定的實踐探索，不同地方的認(rèn)定條件差異較大，但結(jié)合戶籍制度、農(nóng)民社會保障制度等的規(guī)定，以“戶籍+長期生產(chǎn)生活在集體+土地的生存保障功能”成為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的一個主流標(biāo)準(zhǔn)[29]。二是成員權(quán)利的內(nèi)容，建議主要包含社會保障權(quán)能（如居住權(quán)等），保護(hù)集體成員享有“勞有所得、住有所居”這一基本生活條件的權(quán)利[15]。無論是自愿退出還是因征地等形式“被迫”退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，都是放棄土地保障功能，實現(xiàn)土地退出收益和征地補(bǔ)償?shù)呢敭a(chǎn)功能，與成員權(quán)本身承擔(dān)的保障功能無關(guān)。從成員資格認(rèn)定主流標(biāo)準(zhǔn)也可以發(fā)現(xiàn)，成員權(quán)是保障真正以土地為生的那一部分農(nóng)民。三是承包權(quán)和資格權(quán)的實現(xiàn)方式，往往在與所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體、使用權(quán)主體雙方的互動中實現(xiàn)，表現(xiàn)為雙邊性對稱。如，賦予—退出；流轉(zhuǎn)—返還；收回—監(jiān)管。

4.3 放活財產(chǎn)功能，賦能強(qiáng)能，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)功能的核心產(chǎn)權(quán)，放活集體土地財產(chǎn)功能，需要發(fā)揮市場機(jī)制的決定作用，更好發(fā)揮政府作用以及增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自我發(fā)展能力。首先，擴(kuò)大財產(chǎn)權(quán)權(quán)能構(gòu)成，不斷賦予二者更加完整的用益物權(quán)權(quán)能，包括占有、使用和收益的全部權(quán)能[11]。其次，落實不動產(chǎn)登記制度和市場監(jiān)管制度等，搭建市場交易平臺，完善經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)抵押、入股等流轉(zhuǎn)形式，推動市場交易方式的多元化。在承包地方面，廣東南海的土地股份合作和陜西楊凌的農(nóng)村土地銀行等地方實踐極具特色。前者由村集體推動，農(nóng)戶將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營，年底按成員股份分紅；后者由政府主導(dǎo)，將農(nóng)戶閑置或不愿耕種的土地存入土地銀行，經(jīng)整合后再貸出，并定期支付利息[30]。在宅基地方面，沿海地區(qū)的“宅基地?fù)Q房”模式、四川汶川震后“聯(lián)建”模式以及重慶“地票”模式[31]，都為放活集體土地財產(chǎn)功能積累了寶貴經(jīng)驗。再次，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵村集體圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，努力提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“造血能力”，以全面推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

5 結(jié)論與討論

本文以中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革為時代背景，深入分析集體土地“三權(quán)分置”制度，在關(guān)注人—地關(guān)系的基礎(chǔ)上，更加側(cè)重于農(nóng)村集體土地利用過程中的人—人關(guān)系的產(chǎn)權(quán)表達(dá)形式和實現(xiàn)形式。主要結(jié)論如下：（1）“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論符合中國特色地權(quán)關(guān)系的適用情境，豐富了“三權(quán)分置”制度的理論支撐。在承包權(quán)和資格權(quán)的闡釋中，突顯了農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會關(guān)系。（2）“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”理論是實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)功能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的理論基石。在經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)市場化的配置過程中，強(qiáng)化了土地資源與土地市場的連接，顯化了集體土地的價值。本文的研究貢獻(xiàn)在于在肯定“權(quán)利產(chǎn)權(quán)”理論貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，引入“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的新視角，解釋承包權(quán)和資格權(quán)的生成邏輯。值得注意的是，為了將“兩類三權(quán)”納入同一分析框架，本文偏重于“求同存異”，對于“兩類三權(quán)”的差異化實現(xiàn)，有待進(jìn)一步區(qū)分和更加深入的探討。