國際旅游島戰略實施對海南島城鎮建設用地擴張的凈效應與作用機理分析

熊昌盛，梁雅嘉，胡宇瑤，倪曉露，欒喬林

（1.海南大學公共管理學院，海南 海口 570100；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；3.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 引言

區域發展戰略是囊括地區經濟、社會、政治、文化、資源與生態的全局性籌劃和決策[1]，其提出不僅為地區發展制定了明確的戰略目標與發展規劃，也為具體實施提供了必要政策支持[2]。在發展目標及政策利好背景下，區域發展戰略實施會吸引大量企業入駐，帶動資金、技術、人才等要素的流入，并與本土土地、勞動力資源相結合，從而助推區域社會經濟發展；但也會因此而推高用地需求，引發農地非農化或城鎮無序蔓延擴張[3]，加劇區域人地矛盾。顯然，區域發展戰略實施會帶來城鎮建設用地擴張的變化[4]，但學界以往多從社會經濟、區位條件和自然環境等方面考察對城鎮建設用地擴張的影響[5-6]，其理論視角多聚焦于地區或城市的內生發展潛力，而忽視了外在施加力（如區域發展戰略）對城鎮建設用地擴張的作用。為此，把握區域發展戰略對城鎮建設用地擴張的作用機理，并評估其影響，對我國高質量實施區域發展戰略具有一定理論和現實意義。

目前，考察區域發展戰略對城鎮建設用地擴張影響的研究大體分為兩類。一是定性判斷區域發展戰略對城鎮建設用地擴張的作用，且通常認為區域發展戰略會通過經濟發展、投資增加、人口增長和基礎設施建設等促進城市或城市圈內建設用地的快速擴張，這在有關西部大開發戰略[7]、東北老工業基地戰略[8]、東部沿海開放戰略[9]以及中部崛起戰略[10]的研究中均有發現。二是定量分析區域發展戰略對城鎮建設用地擴張的影響，部分研究將區域發展戰略作為虛擬變量納入城鎮建設用地擴張驅動力分析中[11]，以此揭示戰略的驅動作用，而大多數研究則通過比較區域發展戰略實施前、后城鎮建設用地擴張的差異來量化評估其影響。ZHONG等[12]發現長江經濟帶發展戰略促進了沿線5個城市群的城鎮建設用地擴張，且對不同城市群的作用不盡相同；MENG等[13]通過分析廣州和深圳兩個城市1975—2015年城鎮建設用地變化，揭示了改革開放戰略促使其城鎮建設用地擴張呈跨越式增長。顯然，上述研究經歷了從定性分析向定量評估演進的過程，但無論是引入戰略虛擬變量，還是比較戰略實施前、后差異，已有定量評估的研究思路忽視了在沒有區域發展戰略的情形下城鎮建設用地擴張亦會發生的客觀事實，未能剝離城鎮自身發展動力的驅動作用，使得評估結果并非區域發展戰略的凈效應。此外，大多研究主要面向珠三角、長三角等大城市群區域，缺乏對其他區域的關注，也較少考慮戰略實施區域與臨近地區之間可能存在的空間關聯性影響。

針對上述問題，本文以海南島為例，并采用準自然實驗方法[14]，評估海南國際旅游島建設戰略（以下簡稱“國際旅游島戰略”）實施對全島城鎮建設用地擴張的凈效應，并揭示其作用機理。自2010年國務院頒布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》[15]并將國際旅游島戰略正式上升為國家戰略以來，經過十多年發展，國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的作用結果如何，值得探討。同時，海南島地理上相對獨立、經濟發展水平相對較低、自身用地需求也不高，這一獨特的自然地理及社會經濟環境，不僅隔離了周邊地區帶來的外溢性影響，還在一定程度上規避了自身發展潛力所帶來的大規模建設用地擴張現象，更有利于直觀考察國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的影響。

為此，本文擬采用評估政策處理效應（Treatment Effect）的斷點回歸（Regression Discontinuity）[16]來評估國際旅游島戰略實施對海南島城鎮建設用地擴張的凈效應，并通過地理探測器與定性分析揭示其中的作用機理，以期通過這一回溯性的評價與分析，為當前正在開展的海南自由貿易港建設戰略實施提供相關政策建議與決策支持。

2 研究框架

2.1 凈效應研究思路

為了評估國際旅游島戰略這一外部施加力對海南島城鎮建設用地擴張的凈效應，理論上需要比較同時期內國際旅游島戰略實施和未實施兩種情形下海南島城鎮建設用地擴張的差異性，但這對于社會科學實驗而言往往較難實現。而采用實施前、后對比的評估方法或思路，又很難有效排除海南島城鎮建設用地擴張內生潛力的干擾，以及國際旅游島戰略實施期間同時期同方向的其他關鍵因素的干擾。前者是指在假定國際旅游島戰略未實施情景下，海南島城鎮建設用地也會因自身社會經濟發展、人口增長等而產生一定擴張，此部分影響應當予以排除；后者典型表現為我國為應對2008年金融危機而提出的“四萬億”計劃，該計劃重點投向大規模固定資產投資項目[17]，在此大的背景下，很可能會引發海南省固定資產投資的爆發式增長，并帶來城鎮建設用地擴張，該部分影響同樣需要排除。

國際旅游島戰略可看作一系列政策文件的組合，且都是以推動海南旅游與社會經濟發展為共同主題，因此可將國際旅游島戰略近似看作單一的政策變量。鑒于此，本文擬選取近年來在經濟政策評估領域運用較為廣泛的斷點回歸，運用創新的統計原理與思路來評估國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的凈效應。斷點回歸常用于評估政策的凈效應，其基本思路是：政策實施前、后的非連續性特征使得個體某一可觀測的特征變量（驅動變量，Forcing Variable）等于或大于某一閾值時，其結果變量的分布也會出現非連續性變動（即存在間斷點），只要個體無法完全操縱驅動變量，則說明結果變量的變化是由政策實施的非連續性所引起，即該政策對結果變量存在處理效應[18]。目前，已有研究將斷點回歸應用于“一帶一路”戰略的政策處理效應評估中，并取得較好效果[19]。

2.2 作用機理梳理

我國中央或地方政府圍繞某項區域發展戰略所出臺的系列政策文件，實質上確立了區域發展戰略的目標定位與總體要求，并指引著其實施的具體內容、方向與路徑[2,20]，而相關戰略內容的實施可能會直接或間接作用于城鎮建設用地變化。因此，本文從政策文本剖析的角度分析國際旅游島戰略實施對城鎮建設用地擴張的作用機理。

2008年海南省政府陸續發布《海南國際旅游島建設行動計劃》[21]和《關于加快推進海南國際旅游島建設的意見》[22]并開始在全省推進國際旅游島建設；2010年國務院和海南省政府先后公布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》[15]與《海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010—2020）》[23]，標志著海南國際旅游島建設正式上升為國家戰略。上述政策文件對國際旅游島建設的戰略定位、發展規劃、總體要求和實施內容等作出了具體安排，通過對其主要內容進行歸納，不難發現海南國際旅游島建設旨在通過人口（吸引人口入瓊）、旅游（營造良好旅游及消費環境）、消費（提高島內居民生活水平）、產業（推動產業升級）以及基礎設施投資（改善公共服務與基礎設施）5個方面，努力構建世界一流海島旅游勝地，并對全省城鎮建設用地擴張產生影響。

首先，政策利好下的人口匯集以及“候鳥遷徙”式旅游人群的流入，將擴大島內旅游、酒店、商貿及配套設施等用地需求。其次，營造良好旅游及消費環境，不僅會刺激島內旅游景區、酒店、商貿、購物、餐飲等全產業鏈條的開發，還會進一步吸引更多國內外游客入瓊旅游消費。再次，本地居民生活水平的提高將擴大島內城鎮發展的內在用地需求。最后，推動島內旅游會展、文化娛樂、休閑療養、體育賽事、醫療服務等產業發展，也必然衍生出對產業用地的巨大需求。此外，加強旅游及公共服務等現代化基礎設施投入，本身將催生出大量基礎設施用地需求，還會透過基礎設施的外溢效應刺激更廣范圍的用地開發需求。簡言之，國際旅游島戰略實施將引致大量旅游、商住、產業、公服及基建用地需求，從而導致城鎮建設用地擴張。

3 研究區、數據與方法

3.1 研究區概況

海南島是海南省陸域主體部分，下轄海口、三亞等18個市縣，總面積3.39萬km2。自國際旅游島戰略實施以來，海南省經濟發展取得長足發展。截至2017年底，全省常住總人口為925.76萬人，GDP總量達到4 462.54億元，與2000年相比年均增長率高達16.31%，三大產業結構也由25.5∶26.5∶48.0轉變為21.6∶22.3∶56.1，以旅游業、房地產業為支柱的第三產業獲得迅速發展，而同時期全島城鎮建設用地擴張也有明顯擴張，由2000年的186.46 km2增長到2017年的935.91 km2[24]，累計新增 749.45 km2。

本文以海南島18個市縣作為研究區，將研究時段設定為2000—2017年。其中，以2017年為終止年份，主要是為了排除2018年中國（海南）自由貿易試驗區（港）建設戰略實施可能帶來的疊加影響，而設定2000年為起始年份，不僅避免了因樣本量過小導致數據平滑性無法顯現的問題，同時還滿足了斷點（預期在2008—2010年）兩側時間段內（即戰略實施前與戰略實施后）的樣本量大體一致的要求，有利于實現模型估計結果的穩定性。

3.2 研究數據

基礎數據涉及土地利用和社會經濟數據兩部分。前者主要為海南省歷年城鎮建設用地數據，來源于清華大學宮鵬教授研究團隊基于Landsat影像獲得的歷年全國城鎮建設用地空間分布數據[24]，空間分辨率為30 m×30 m①由于無法獲取2000—2017年間海南省歷年土地利用變更數據，加之海南省土地利用變更數據在第二次全國土地調查前后（2009年）存在一定波動，數據平穩性較差，而宮鵬教授研究團隊提供的歷年全國城鎮建設用地空間分布數據能有效涵蓋2000—2017年間海南省城鎮建設用地分布數據，且數據平穩，更有利于后續分析，因此本文以此作為基礎數據。。后者包括相關人口、旅游、消費、產業及投資等統計資料，來源于歷年統計年鑒或公報。對上述基礎資料進行必要的數據預處理。首先，借助GIS空間統計分析得到各市縣歷年城鎮建設用地新增量及新增率。其次，采用外推法對游客接待量和房地產投資額等部分缺失數據進行處理。

3.3 研究方法

3.3.1 斷點回歸模型構建

借鑒斷點回歸的思路評估國際旅游島戰略實施對城鎮建設用地擴張的處理效應。以Dt表示國際旅游島戰略實施與否：

式（1）中：Dt=1表示戰略實施，Dt=0表示戰略未實施；t表示具體年份；t0是戰略實施的初始年份，即斷點。

本文選擇2008年作為斷點，原因有兩點：一是國際旅游島戰略的實施實際上是以2008年5月發布的《海南國際旅游島建設行動計劃》為標志[21]，這在相關研究中已得到論證[25-26]；二是以2008年為節點，對2000—2007年和2008—2017年兩個階段的城鎮建設用地新增率進行配對T檢驗，結果表明該時點前后研究區城鎮建設用地的差值變化十分顯著，不僅通過了1%的顯著性水平檢驗，且明顯優于以2009年或2010年為節點的檢驗結果（表 1）。由于斷點的選取是以國際旅游島戰略的實際實施年份為準，符合驅動變量自身不受個體完全操縱的要求[27]，滿足有效性檢驗。

表1 配對T檢驗結果Tab.1 Results of paired T test

進一步設定斷點回歸模型：

式（2）中：yt表示第t年研究區城鎮建設用地新增率；τ為戰略實施對城鎮建設用地擴張的處理效應，該值若顯著為正，則代表國際旅游島戰略實施使得海南島城鎮建設用地新增率增長了τ×100個百分點，若顯著為負，則代表降低了τ×100個百分點；（t-t0）項為t的標準化，是為了使（t-t0）的斷點為0；γ2Dt（t-t0）項的加入是為了使得斷點兩側回歸斜率可以不同[28]；zk為對應協變量的回歸系數；αt表示時間固定效應；εt是白噪聲。

在上述斷點回歸模型中，將最小化均方誤差作為確定最優帶寬的準則[29]。同時，已有研究表明，鑒于斷點回歸獨特的因果推斷方式，是否加入協變量并不影響斷點回歸估計量的一致性[30]，若所加入的協變量為內生變量，反而會對估計結果產生干擾[31]。鑒于國際旅游島戰略實施同驅動城鎮建設用地擴張的人口匯集、旅游消費環境改善、產業升級及基礎與公共服務設施完善等要素存在內生性問題，本文以無協變量下的斷點回歸估計結果為準。

同時，為了排除“四萬億”計劃通過固定資產投資引致城鎮建設用地擴張的影響，從以下兩個方面構建模型進行探究：（1）將固定資產投資作為協變量納入原回歸模型中，若估計結果發生顯著變化，同時協變量也顯著，表明協變量連續性檢驗未通過，那么就不能將估計結果完全歸功于驅動變量在斷點處的改變，則證明存在“四萬億”計劃的影響；（2）將原斷點回歸模型中的因變量替換為固定資產投資進行估計，若得到的估計結果通過顯著性和穩健性檢驗，則表明“四萬億”計劃會對海南島固定資產投資產生顯著影響。

此外，通過以下三方面進行穩健性檢驗。一是調整核密度函數，即改變上述斷點回歸模型中默認以三角核作為核密度函數進行估計的設定，選擇矩形核進行核密度函數估計[28]；二是調整斷點，若結果變量在新斷點處也存在顯著跳躍，則可推論原斷點回歸模型的估計結果可靠性不強；三是將前文以新增率來反映的變量狀況替換為新增量，并進行斷點回歸分析，即不考慮海南島不同市縣城鎮規模和社會經濟發展的顯著差異。

3.3.2 地理探測器

考慮到相鄰市縣可能存在的空間關聯性，采用地理探測器探究國際旅游島建設背景下各潛在驅動因素對全島城鎮建設用地擴張的影響。地理探測器的基本原理是：如果某因素對城鎮建設用地擴張產生重要影響，則該因素與城鎮建設用地擴張在空間分布上應具有顯著的一致性或相似性[32]，計算公式如下：

式（3）中：q為因素對城鎮建設用地擴張的解釋力，值域為[0，1]，值越大說明因素對城鎮建設用地擴張的影響越大；h是某因素的分層數或分類數；N為市縣數量；分別是因素在第h分層或分類和全部市縣城鎮建設用地擴張的方差。

根據前文作用機理分析，潛在驅動因素從人口、旅游、消費、產業、基礎設施投資5個方面選取。人口方面，城鎮人口規模與剛性居住需求、經濟發展水平和產業集聚能力密切相關，是推動城鎮建設用地擴張的重要因素，因而采用城鎮人口來表征[33]。旅游方面，游客量是反映景點知名度和承載能力的重要指標，故選取游客接待量來刻畫旅游島發展對旅游用地的驅動[34]。消費方面，居民生活水平的提高會進一步釋放消費需求，包括休閑娛樂等物質、文化方面的需求，選擇社會消費品零售總額來度量[35]。產業方面，國際旅游島主要發展旅游業等現代服務業，選用第三產業比重表征產業結構轉變對建設用地擴張的影響[8]。在基礎設施建設方面，道路交通、旅游公共服務設施的建設和完善是國際旅游島發展的基礎，用基礎設施投資額來衡量[36]。鑒于海南各市縣城鎮建設用地規模差異較大，以城鎮建設用地新增率來反映城鎮建設用地擴張的具體情況[37]，各驅動因子也以變化率進行衡量。

4 研究結果與討論

4.1 凈效應評估結果

4.1.1 斷點回歸結果

（1）基準回歸結果。圖1（a）直觀呈現了海南島城鎮建設用地增長率在2008年前后存在明顯的斷點，國際旅游島戰略實施前（2000—2007年）全島城鎮建設用地擴張速度較為平緩；而實施后（2008—2017年）全島城鎮建設用地新增速度有顯著提升，但呈現波動下降趨勢。整體而言，國際旅游島戰略實施前海南島共新增城鎮建設用地89.38 km2，年均新增率為12.77%；而實施后全島共新增667.09 km2，年均新增率高達74.12%。同時，圖1（a）也顯示各市縣城鎮建設用地新增速度在2008年后出現明顯分化，表明國際旅游島戰略實施對全島各市縣城鎮建設用地擴張的影響存在地區差異性。

圖1 國際旅游島戰略實施對海南島城鎮建設用地擴張的影響Fig.1 Impacts of Hainan International Island construction on urban construction land expansion

回歸結果顯示：首先，最優帶寬和兩倍最優帶寬下斷點回歸的估計結果相差較小，且均通過1%的顯著性水平檢驗（表2），說明估計結果受帶寬影響較小；其次，最優帶寬下的估計結果顯示，海南島城鎮建設用地擴張速度在斷點（2008年）附近的處理效應τ為0.30左右，這表明國際旅游島戰略的實施對全島城鎮建設用地擴張的驅動作用明顯，使其擴張速度提高了30%左右。最后，兩倍最優帶寬僅為3.39，這意味著國際旅游島戰略對城鎮建設用地擴張的驅動作用主要集中在實施后的前4年（2008—2011年），而后5年（2012—2017年）的作用效果并不十分明顯。

表2 斷點回歸與穩健性檢驗結果Tab.2 Results of regression discontinuity and robustness test

（2）排除“四萬億”計劃影響的回歸結果。從模型結果上來看：首先，將固定資產投資變化率作為協變量納入回歸分析后，其結果并未發生顯著變化（表 2），且協變量也未通過連續性檢驗，表明固定資產投資沒有在斷點處發生跳躍，其散點圖也同樣表明海南省固定資產投資率在“四萬億”計劃實施前后變化相對平滑，并未出現預期的跳躍式增長（圖1（b））；其次，將固定資產投資作為因變量的估計結果也沒有通過顯著性和穩健性檢驗（表2）。從時間線上來看，2009年3月第十一屆全國人民代表大會第二次會議正式批準中央政府應對金融危機的“四萬億”計劃，并在2009—2010年逐步投放資金[38]，再加上該計劃落地會存在一定時滯性，因此明顯晚于前文關于2008年海南島城鎮建設用地擴張達到最高峰的研究發現（圖1（a））。因此，在一定程度上能夠排除“四萬億”計劃實施導致海南省固定資產投資增長并誘發城鎮建設用地擴張的可能。

綜上，可以認為國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的凈效應具有較大程度的可信性，但由于無法完全剔除國際旅游島戰略實施期間其他因素同方向的疊加或復合影響，因此本文凈效應評估結果存在高估的可能。

4.1.2 穩健性檢驗

針對基準回歸結果：首先，調整核密度函數后，其最優帶寬的估計結果與基準估計結果高度一致，并通過了顯著性水平檢驗（表2），說明基準斷點回歸結果較為可靠；其次，調整斷點的回歸結果顯示，以2006年、2007年和2010年為斷點的估計結果在絕大部分情況下均不顯著，而以2009年作為斷點的回歸估計結果在最優帶寬下無值，這就意味著更換斷點對估計結果影響幾無或較小，說明基于原斷點的回歸結果是有效的；再次，以新增量來反映變量狀況后的斷點回歸分析，其最優帶寬的估計結果顯著為正，且與前文估計結果相差較小，進一步表明了基準斷點回歸結果的穩健性。

4.2 驅動因子分析結果

結合前文兩倍最優帶寬的分析結果，采用地理探測器分別對2008—2011年和2012—2017年兩個時段進行驅動因子探測，結果顯示（表3），國際旅游島背景下各潛在驅動因子在不同時段均對海南島城鎮建設用地擴張具有促進作用；而隨著時間段的推移，除城鎮人口外，其他潛在驅動因子的促進作用均在下降，這與前文揭示的國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的影響在不斷減弱相一致。同時也表明海南國際旅游島戰略實施的政策利好在短期內有效刺激了全島社會經濟發展與城鎮建設用地擴張，但未有效提升全島旅游開發的國際化水平[34]，從而導致后期發展及城鎮建設用地擴張的內生動力不足，其擴張速度也因此逐漸放緩。

表3 國際旅游島戰略實施對城鎮建設用地擴張的地理探測因子分析Tab.3 Geographical exploration factors of Hainan International Island construction and urban construction land expansion

國際旅游島戰略實施前期（2008—2011年），投資和產業是驅動城鎮建設用地擴張的主導因素。一方面，國家及省政府投入大量資金用于完善島內基礎設施網絡，陸續建成海南環島及田字形高速公路網、海南東環鐵路、博鰲機場、昌江核電站等重大基礎設施，在光、電、路、氣、水“五網”基礎設施建設上取得了重大進步，使得服務于旅游業發展和民生保障的基礎設施與公共服務用地快速增長；另一方面，在政策利好及良好經濟預期下，大量國內外企業投身國際旅游島建設事業中，并從事附加值較高的第三產業，使全島第三產業比重從2008年的31.68%增長至2011年的35.10%，特別是以發展濱海旅游服務業的三亞市，4年間第三產業比重凈增長44.17%，產業用地得到快速擴張。而在國際旅游島戰略實施后期（2012—2017年），人口成為城鎮建設用地擴張的主導驅動因素。隨著國際旅游島戰略的持續推進，良好的旅游環境及服務設施吸引到大量“候鳥式”人口，全島城鎮人口規模及占比不斷提升，從2012年城鎮人口占比51.60%增長至2017年的58.04%，并引發住宅、商服、公服等大量建設用地需求。而旅游及產業的驅動效應在后期明顯下降，這可能與海南旅游產品無序開發[39]，全島旅游產業發展相對較慢，對國內外游客的吸引不足有關[34]。

4.3 研究結果討論

4.3.1 凈效應評估結果的可信性分析

我國城鎮建設用地擴張受到土地利用規劃中建設用地指標的約束，前述回歸結果是否受規劃指標管控的影響值得探討。經查閱資料發現，中央政府在《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》中明確海南國際旅游島建設要在建設用地總量控制的原則下推進，并未下達額外新增建設用地指標；《海南省土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定了全省城鎮建設用地規模（不含農村居民點）在2010年、2020年將分別不得超過1 986 km2和2 400 km2[40]，而2010年與2020年海南島實際城鎮建設用地規模分別為420.67 km2和935.93 km2，即使考慮三沙市城鎮建設用地數量和本文基礎數據可能存在的解譯誤差，也遠未突破國家下達的建設用地總量指標。因此，研究期內規劃指標對海南島城鎮建設用地擴張的約束可以忽略不計，前文基于斷點回歸分析的結果具有可信性。

4.3.2 地區差異性影響的原因分析

前文研究（圖 1（a））還揭示了國際旅游島戰略實施對全島各市縣城鎮建設用地擴張的影響存在地區差異（圖2）。其中，海口、三亞等發達地區是全島城鎮建設用地擴張規模最大的區域，兩者在國際旅游島時期分別新增了156.10 km2、95.47 km2（圖2），累計占同時期全島新增城鎮建設用地總量的37.71%；儋州、瓊海等沿海中等發達地區在國際旅游島時期也獲得較大增長，分別新增39.30 km2、25.97 km2，占全島的9.78%；而五指山、瓊中等內陸欠發達地區在國際旅游島建設時期分別新增7.89 km2、6.99 km2，僅占全島的2.23%，但由于其城鎮建設用地規模基數相對較小，因此擴張速度較快，分別達到66.10%和61.38%。

圖2 2000—2017年海南島城鎮建設用地變化情況Fig.2 Changes in urban construction land in Hainan Island from 2000 to 2017

顯然，國際旅游島戰略實施對各市縣城鎮建設用地擴張的影響與其自身發展水平有關。海口、三亞是全省經濟發展水平相對最高的市縣，其經濟基礎好、人口規模大、產業結構多元、基礎設施配套更為完善，在國際旅游島戰略實施的政策利好背景下更容易受到島內外各類市場主體的青睞，也更容易吸引到大量企業或項目的集中落地，從而導致城鎮建設用地擴張規模最大；儋州、瓊海等沿海市縣社會經濟發展水平居中，在國際旅游島戰略背景下能夠吸引到一部分市場主體的關注，但相比于海口、三亞，其項目引進力度及用地需求并不突出，城鎮建設用地擴張規模并不大；而對于五指山、瓊中等內陸市縣，其經濟基礎薄弱、產業結構單一、人口規模也較小，在國際旅游島戰略背景下無法形成有效的吸引力，受市場主體的關注度低，導致城鎮建設用地擴張規模最小。

4.3.3 區域發展戰略對城鎮建設用地擴張的作用機理分析

自然稟賦、交通區位、經濟發展、人口增長、政策與規劃等因素是驅動城鎮建設用地擴張的重要作用力。一般認為，自然環境因素是影響建設用地空間分布的基礎性條件[41]，交通區位會對建設用地擴張的方向與空間布局產生一定牽引作用[42]，經濟發展與人口增長是驅動建設用地擴張的內在關鍵因素[43]，而政策規劃則會對城鎮建設用地擴張產生重要引導或空間管制作用[44]。本文進一步表明，囊括了地區未來發展目標與戰略規劃的區域發展戰略，其作為外部施加力同樣會對城鎮建設用地擴張產生重要影響，且會造成短期內的急劇擴張，這主要是區域發展戰略帶來政策利好而驅動社會經濟快速發展，并進一步引致城鎮建設用地快速擴張。例如，海南國際旅游島戰略的實施主要是通過吸引人口匯集、促進旅游與消費、推動產業升級以及提高基礎設施投資等渠道驅動全島城鎮建設用地擴張，并使其擴張速度提高了30%左右。此外，區域發展戰略的實施往往會持續多年，具有長時效性，而隨著時間推移，區域發展戰略實施對不同時期社會經濟發展的影響側重會有所不同，比如，海南國際旅游島戰略實施初期主要通過加大基礎設施或公共服務設施投資以達到“筑巢引鳳”的目的，而中后期則通過吸引人口、產業集聚來帶動社會經濟發展。因此，區域發展戰略在實施期內對城鎮建設用地擴張的影響存在時序差異，且不同時期內會通過不同渠道對城鎮建設用地擴張產生作用。

5 研究結論與政策啟示

5.1 結論

本文以海南國際旅游島建設戰略為例，運用斷點回歸與地理探測器，評估了其對全島城鎮建設用地擴張的凈效應，并分析了其中的作用機理。結果表明：（1）國際旅游島戰略實施使全島城鎮建設用地擴張的速度提高了30%左右，且主要集中在戰略實施的前四年，此后隨時間推移逐漸減弱。但由于無法完全剝離同時期同方向其他因素的影響，因此本文凈效應評估結果存在高估的可能。（2）國際旅游島戰略實施對全島各市縣城鎮建設用地擴張的影響存在地區差異，海口、三亞兩地城鎮建設用地擴張的規模最大，儋州、瓊海等沿海地區的擴張規模居中，而五指山、瓊中等內陸地區的擴張規模最小，這與各地區社會經濟發展水平密切相關。（3）國際旅游島戰略實施對全島城鎮建設用地擴張的驅動因子存在階段性變化，前期主要是基礎設施投資和產業發展驅動，后期則與城鎮人口增長密切相關，但在開發國際化旅游市場的目標實施上不甚理想。

值得注意的是，有關海南國際旅游島建設是實現了海南島旅游國際化，還是帶來了新一輪島內房地產開發熱潮，這一爭議已持續多年，下一步可圍繞住宅、旅游等建設用地類型展開細化研究，即探討國際旅游島戰略實施對不同建設用地擴張的差異性影響。

5.2 相關政策啟示

結合本文結果與發現，在未來推進海南自貿港建設戰略過程中應協調好戰略目標落地與有效管控城鎮建設用地擴張的關系。首先，要加快彌補人才短缺、游客不足及產業發展落后的局面，加大在人才引進、旅游環境營造及產業結構升級等方面的投入，出臺更有效的保障措施來吸引人才落戶海南，積極推動旅游、金融、醫療、電子信息等三產發展，打造普適性旅游消費及高端產業集群；其次，應注重區域發展戰略實施的時效性與可持續性，避免戰略實施初期的爆發式增長及實施中后期的后勁不足等問題，逐步釋放戰略實施的發展紅利；最后，應正視區域發展戰略實施對城鎮建設用地擴張的驅動作用，統籌好戰略落地、城鎮發展及生態保護的關系，可結合當前國土空間規劃工作的開展，合理劃定城鎮開發邊界和生態用地紅線，避免“攤大餅”式城鎮建設用地擴張及其帶來的生態環境壓力。