現代國家審計政治屬性的理論邏輯

[摘 要]通過運用人民主權理論、公共財政理論和公共委托代理理論分析國家審計的政治屬性。國家審計權力體制的設置和國家審計權力配置應當在服務于人民、有利于人民當家做主的原則的指引下來進行安排。國家審計是對政府使用管理公共財政資源的合法、合理和效果的監督，其目的是為了保證政府“花公民的錢，為公民辦事”。國家審計是在公共委托代理問題的前提下設立的，國家審計的目的在于消除委托代理雙方的信息不對稱。新時代中國經濟政治社會領域的發展促進了國家審計發生一系列重要而深刻的變化，審計監督的政治屬性不斷增強。

[關鍵詞]國家審計 人民主權 公共財政 委托代理

[基金項目]國家社科基金項目“功能分化視角下我國國家審計分體式改革路徑研究”（18BZZ002）;廣東省審計廳2021年度重點科研課題“審計監督的政治屬性研究”（21GDSJZC0140）

[作者簡介]楊和焰， 華南師范大學國家審計與公共治理研究中心副主任，副教授，管理學博士（廣州 510006）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.004

建構能有效約束政府權力的國家審計監督制度是現代國家制度建設的重要內容。國家審計政治屬性建設的目的是通過審計監督促使政府更好實現其治理責任。透過人民主權、公共財政和公共委托代理的多維理論視界，國家審計的政治屬性和民主品格得以彰顯。

國家審計的政治屬性指的是國家審計在政治方面的屬性，國家審計具有政治的內在規定性及其與政治外部世界具有穩定的隸屬關系，即國家審計作為政治現象所具有的政治方面的性質和特點，包括國家審計政治權力的性質，國家審計維護、實現的政治利益和政治權利所體現的政治關系實質，國家審計所追求的鞏固、維護和改善政治統治和政治管理的政治目標宗旨，統治者對審計權力配置以及審計機關與其他主體之間權力關系做出的政治制度安排，以及國家審計所具有的政治功能，國家審計所蘊含政治價值和政治觀念，以及國家和社會對審計職業的政治要求。

中國特色社會主義審計監督的政治屬性，是指作為中國特色社會主義的審計監督在政治方面所具有的性質和特點，包括由人民民主專政的國家政權性質決定具有人民審計權的權力本質，維護和實現人民政治利益和政治權利的政治關系，國家性質決定的必須堅持和加強黨的領導，堅持馬克思主義和中國特色社會主義思想為指導的政治特點，以及審計監督所具有的控制政府責任、維護財政經濟秩序、保障國家政策貫徹實施方面的政治功能，以及審計監督所蘊含的責任政府、廉潔政治、民主政府、法治政府、透明政府、誠信政府等政治價值和政治觀念以及國家和社會對審計職業提出的客觀、公正、誠實、盡責等政治要求。

一、人民主權理論視域中的現代國家審計

16世紀法國思想家布丹提出了國家主權的概念。在啟蒙運動中，資產階級思想家在反封建專制的政治斗爭中逐步建立起其人民主權理論。無產階級誕生以后，無產階級思想家形成了無產階級的人民主權思想，馬克思主義發展了人民主權理論。

人民主權理論認為國家主權歸屬于人民。洛克認為，在國家權力中，立法權地位最高，但是立法權也僅僅是一種受委托的權力，人民才是最終的權力擁有者，“人民仍然享有最高的權力來罷免或更換立法機關”[1]91。盧梭則強調人民必須直接行使主權，因為主權是不可代替的、不可分割的。他區分了公意和眾意，認為“公意只著眼于公共的利益，而眾意則只著眼于私人利益，眾意只是個別意志的總和”[2]39，而主權“不外是公意的運用”，只有人民的共同體才能擁有主權[2]35。人民主權理論成為近代資本主義民主政治發展的指導思想。法國大革命中產生的第一個綱領性文件《人權和公民權宣言》第3條規定：“整個主權的本源主要是寄托于國民。任何團體、任何個人都不得行使主權所未明白授予的權力。”這典型地體現了人民主權原則。

人民主權理論是馬克思主義政治民主理論的重要組成部分，中國社會主義民主政治實踐豐富和發展了馬克思主義人民主權理論。我國憲法規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。在我國，人民是國家的主人，是國家權力的所有人，包括國家審計權在內的一切國家權力都來自人民的授予。國家主權歸屬決定了中國國家審計必須是為鞏固人民政權和改善公共治理而審計，必須是為實現人民權力和利益而監督。

（一）人民主權規定了國家審計權力的人民性

來源于人民的國家權力，首要任務是維護和鞏固人民主權。既然國家審計權來自人民的委托，國家審計權力配置和運行就應當有利于人民當家做主。國家設立審計機關行使審計監督權，維護財政經濟秩序，維護、鞏固并擴大政治管理賴以建立的經濟基礎，保障政治管理重要決策的貫徹實施，控制政府規范用錢，促進政府高效用錢，防止政府權力變異，體現了人民主權對國家審計權力的要求。

來自人民的國家權力理所應當要以實現人民利益為目標。洛克說：“這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利。”[1]80既然國家審計權力來源于人民，國家審計就應當以實現人民利益為目標。國家審計機關看守國庫資金和國家資源，促進政府合法高效用好納稅人的錢，保障政府履行經濟政治責任，防止國有資產、資源、資金流失浪費，體現了人民審計權力為人民的必然要求。在中國，維護人民群眾利益被確立為國家審計的根本目標，國家審計貫徹以人民為中心的發展思想，關注教育、醫療、扶貧、住房和社會保障等民生工程和資金的管理，以審計監督推進各項民生保障措施落實。

國家審計權力同其他公共權力一樣，具有擴張性并存在被濫用的可能性。因此，國家必須設計相應的機制監督國家審計權力，保證國家審計權力更好地服務于人民。

（二）人民主權彰顯出國家審計監督的正當性

現代民主政治體系中，主權者人民并不直接行使國家權力，而是委托政府行使公共事務的管理權。薩托利認為：“以個人參與為基礎的民主只在一定條件下才是可能的;而相應的是，如果這些條件不存在，那么代議民主就是唯一可能的形式。”[3]318列寧也說：“沒有代表機構，我們不可能想象什么民主，即使是無產階級民主。”[4]49人民建立政府是為了更好實現民主權利，人民將權力委托給了政府，那么為了防止政府利用手中權力侵害人民的民主權利，就有必要監督政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

洛克認為，政府應當接受人們的監督。在他看來，任何國家權力都是一種受委托的權力，即由社會委托少數人行使這些權力。人們和社會在訂立契約組成國家后，仍然享有對國家權力的最高決定權，國家決定于社會。政府必須置于人民監督之下。“政府不只是人民的仆人，而且是一個不能信賴的、靠不住的仆人。”[5]41馬克思在總結巴黎公社的經驗時，指出：“公社必須由各區全民投票選出的城市代表組成（因為巴黎是公社的首倡者和楷模，我們應引為范例），這些市政委員對選民負責，隨時可以罷免。其中大多數自然會是工人，或者是公認的工人階級的代表。它不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。警察不再是中央政府的工具，而應成為公社的勤務員，像其他所有行政部門的公職人員一樣由公社任命，并且隨時可以罷免;一切公職人員像公社委員一樣，其工作報酬只能相當于工人的工資。法官也應該由選舉產生，可以罷免，并且對選民負責。” [6]167在談到如何防止國家政權蛻變時，恩格斯強調人民對政府機關的監督，認為監督是防止新興國家蛻變的重要措施之一。他在為馬克思《法蘭西內戰》所寫的1891年版導言中提出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資……這樣，即使公社沒有另外給各代表機構的代表簽發限權委托書，也能可靠地防止人們去追求升官發財了。” [7]110-111人民主權揭示了這樣的道理：人民把管理公共事務的權力委托給政府，人民依然保留了監督政府的權力。既然政府權力來自人民的委托，人民設立審計機關監督政府就是天經地義、理所應當的。

（三）人民主權揭示了國家審計監督的必要性

孟德斯鳩認為，根據歷史的經驗，有權力的人傾向于濫用權力，這是人性的弱點。他說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[8]154政府是公共權力的使用者，要監督用權者，最好的方法是賦予監督者足夠的權力，使其能夠對政府公共權力進行制度化、常態化的監督。

國家審計機關的監督、檢查、調節、糾正是對政府財政財務收支權力的制約。正如聯邦德國國家審計院院長扎維爾伯格所說：“不加控制的權力會導致濫用;不加控制的外部資金管理會導致管理不善和舞弊。因此，要對權力加以控制，對于國家的財務權力，也要求有專家對賬目、預算內和預算外的一般業務進行仔細檢查。審計院因而成為每一個政府體制發揮作用時必不可少的一個因素，不論它是一個象二百七十五年以前的普魯士國那樣的獨裁統治國家，還是一個以民主原則為基礎的國家。”[9]為了保障審計權力制衡的有效性和權威性，需要賦予國家審計機關足夠的權力。這些權力包括檢查受查物資、會計資料的權力，報告、披露、公開審查結果的權力，處理處罰違反規定人員的權力，等等。文碩說：“現代國家審計就是保障民主政治的核心——分權與制衡機制實現的不可或缺的方式之一，就是從經濟監督角度出發對行政部門所承擔的經濟責任進行一種制衡。”[10]63-64

人民主權要求建立有效制度和機制以制衡有可能被濫用的政府權力。因此，現代民主國家必須建構具有權威性的國家審計制度，以促進政府履行其民主責任，并通過控制政府責任維護人民主權和利益。

總之，人民主權理論視野中，國家審計在鞏固人民主權和促進政府治理責任方面具有獨特的作用和優勢。中國著名審計學者楊時展說：“民主，是現代審計的實質，審計，是民主政治的表現;民主，是現代審計的目的，審計，是現代民主的手段。沒有現代審計這一手段，就很難達到現代民主這個目的;而沒有現代民主這個目的，現代審計也就失去其意義。”[11]23李金華說：“國家審計關注責任，但我們無法強制要求誰去承擔責任。我們只能堅持一條：讓應該進一步追究責任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責導航。”[12]國家審計作為一種重要的民主政治工具、權力制約機制和政府責任控制的制度安排是現代民主政治體系所不可缺少的。

二、公共財政理論視域中的現代國家審計

（一）公共財政彰顯出國家審計的重要性

有國家就有國家財政。沒有財政收入，國家機器就根本沒法運轉，沒有財政支出，國家管理就根本沒法進行。首先，國家機器依賴于財政收入。馬克思曾經深刻地闡述道：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權的整個機構的生活源泉。強有力的政府和繁重的賦稅是同一回事。”[13]766其次，財政是國家管理公共事務的基礎。托克維爾說：“公共事務幾乎沒有一項不是產生于捐稅或導致捐稅。”[14]127美國學者霍爾姆斯和桑斯坦認為：“顯而易見，權利依賴于政府，這必然帶來一個邏輯上的后果：權利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權利就不能獲得保護和實施。”[15]3人民權利和國家公共事務都需要政府的保護和管理，而政府的運轉則離不開金錢的支撐。

財政在國家中的基礎地位彰顯出作為政府財政監督機制的國家審計在國家中的基礎性地位，國家審計制度理所應當成為國家制度的核心內容。1784年，弗里德里希大帝說：“一個人除非他不愿意統治一個國家，否則，他必須下定決心，掌握一個君主應該具備的知識，樹立起信心，對工作和困難無所畏懼，這樣才能樹立起自己的威信，這也是統治階級的需要。如果有人說，查賬簡直太無聊了，那么，我就這樣回答他：國家的繁榮富強要求我對會計賬目進行審查，在這樣的情況下不允許我害怕麻煩。”[10]28

國家審計是人類政治文明發展史上的一項重要成果，幾乎所有國家都設立了自己的國家審計機關。世界審計組織理事會有192個會員國，是僅次于聯合國（195個會員國）的第二大國際組織。中國國家審計根據憲法而產生，是所有政府組成部門中唯一由憲法明確規定法律地位和工作職責的部門，國家審計應在國家管理中居于重要地位。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（二）公共財政規定了國家審計的民主性

從歐洲經濟社會發展看，公共財政的形成是歷史過程。在封建經濟下的國家財政被稱為“家計財政”。美國歷史學家湯普遜說：“正確地說，在封建的盛世，公開征稅是不存在的。甚至國王也‘依靠自己的收入而生活的，就是說，他們是依靠王室莊園的收入，而不是依靠賦稅的進款的。”[16]391-392中世紀后期的十三世紀，政府收入由主要依靠封建莊園的收入轉變為主要通過賦稅獲取財政來源，國家財政開始逐步具有公共財政的特性。經濟學家認為，公共財政是財政收入主要依靠賦稅，支出主要用于滿足社會公共需要的國家財政模式。“公共財政是為市場提供公共服務的財政，是人民群眾的財政，它是與市場經濟體制相適應的財政制度。”[17]

公共財政與政治民主具有內在關聯性，財政的公共性需要民主制度加以維護。1215年，英國國王約翰在貴族的壓力下被迫簽署了《大憲章》，憲章規定，國王不得隨意征收稅金和貢金，如需征收，必須召開“大議會”，征求“全國公意”， 確立了“經過同意才征稅”的原則，從而剝奪了國王的任意課稅權。此后經過數百年的演進，議會逐步掌握了批準稅收、財政收支、公債和其他財政收入的權力，形成了政府預算、決算制度。現代國家審計正是隨著現代民主政治制度的產生和發展而產生和發展的。“英國國家審計由傳統審計模式向現代化審計發展的過程，實際上就是議會同政府不斷斗爭，爭取審計立法監督權的過程。”[18]

國家審計隨著國家財政活動的出現而產生。君主集權政治框架下的傳統國家審計是君主監督其官員財政財務活動的工具，民主政治框架下的現代國家審計則是維護國家財政公共性的工具。

總之，公共財政的核心內涵是集公眾的錢，辦公眾的事。為了保證政府花錢真正符合公眾的意愿和利益，國家設立代議機關代表公眾監督政府，這就需要審計機關協助其工作。在公共財政的框架下，國家審計對政府使用管理公共財政資源的合法、合理和效果進行監督，其目的是為了保證政府“花公眾的錢，為公眾辦事”。國家審計需要民主法治框架來維持財政的公共性，同時國家審計自身也必須在民主法治的框架內運轉。公共財政要求國家審計維護財政公共性，財政公共性反過來要求國家審計自身符合公共性。

三、公共委托代理理論視域中的現代國家審計

早期應用于私人事務領域的委托代理理論，應用于政府管理領域后，形成了公共委托代理理論。“公共委托代理理論的主要觀點有：第一，政府是人民選舉產生的，是人民福祉的代理人。人民將公共事務委托政府管理，是政府存在的依據。因此，政府是公共事務的受托人，而稅收是總體的委托費用。第二，應用于政府與部門的關系上，它既是一種命令與服從的行政關系，也可以看作類似的委托—代理關系。在這種情況下，部門是政府某項公共事務的受托人，為此，部門領導必須忠實于委托事項，而預算是委托費用。第三，在受托責任范圍內，部門可以由自己來管理這些事務，也可以進一步將其委托給某些組織來完成。此外，上級政府也可以將某些事務委托給下級或者其他政府組織來做，形成了‘多重委托關系。”[19]27

（一）政府代理人問題凸顯國家審計的重要性

公共委托代理關系包括公共財政委托代理關系和公共權力委托代理關系，公共財政委托代理和公共權力委托代理成為公共委托代理的兩條基本線索。公共委托代理關系隨著政府的外部利益相關者增加而擴展，隨著內部分工和授權深化而延伸，形成多環節、多方面、多層次的公共委托代理鏈條。公共委托代理關系中，委托人和代理人地位不對等和信息不對稱。第一，委托人與代理人之間的地位不對等，其中，委托人處于優勢地位，有權監督控制代理人使用公共財政資源和公共權力的行為，或者在對代理人不滿意時解除委托代理關系，終止對代理人的委托。第二，委托人和代理人之間信息不對稱，其中代理人具有信息優勢。由于信息不對稱，在代理人“理性經濟人”假設前提下，委托人有理由懷疑，代理人具有發生道德風險和逆向選擇等損害委托人利益而謀取自身利益的機會主義行為的可能性。研究非對稱信息下委托代理契約，使我們看清了解決公共委托—代理問題的重要意義。在政府職能的實現過程中，作為代理人的政府與委托人（國家立法機構或全體公民、選民等）目標的部分不一致性及信息不對稱性有可能導致政府代理人的道德風險和逆向選擇。一方面，政府機構或官員所付出的努力不足以匹配其獲得的報酬;另一方面政府機構或政府官員的決策主要是為了增加自己的利益，而不是充分考慮到委托人的利益。

公共委托代理理論認為，有效解決政府代理人問題的關鍵在于能否可靠地界定政府責任，如果能夠清晰、準確、及時地界定政府責任并獎罰分明，委托代理風險就會大幅降低。為了防止政府代理人的機會主義行為，需要建立政府代理人治理的制度和機制。政府代理人治理制度和機制的基本內容，首先是必須明確代理人的責任，其次是建立政府責任的問責機制，保證政府責任的履行。國家審計問責政府，正是政府代理人治理的重要制度安排。

（二）公共委托代理規定了國家審計的目的

在一定的社會共同體中，公共需求的滿足依賴于政府。在公共委托代理關系中，公民是委托者，具有公共資源所有權和收益權，以及監督政府良好使用和管理公共資源的權力，政府接受公民的委托，承擔良好使用和管理公共資源的職責。公民之所以將公共權力和公共資源委托給政府，其根本目的就在于實現公共利益。公民之所以將審計權力委托國家審計機關，同樣是為了促使政府更好實現公共利益。

（三）公共委托代理決定了國家審計的作用機理

委托代理的基礎和前提在于委托人信任代理人。只有在委托人信任代理人、相信代理人有誠意和能力實現委托人意圖的前提下，才會將資源委托給代理人。代理人的信用是委托代理關系的基礎，沒有信用就沒有委托代理關系。那么，代理人如何獲得委托人的信任？或者說，委托人憑什么相信代理人有足夠的誠意和能力實現其意圖？解決上述問題的基本方法就在于盡量消除信息不對稱。這就要求代理人承擔信息報告義務，與之相應，委托人擁有信息檢查權利。代理人是否誠實履行報告信息義務相當重要。同時，委托人擁有檢查代理人履行信息報告責任情況的權力。一般而言，為了節約成本，委托人和代理人往往將信息檢查權力委托給處于中立地位的獨立第三方機構。因此，在公共委托代理的理論視域中，國家審計發揮作用的機理就在于，審計方以中立客觀的第三方的立場，檢查、評價代理人履職行為（包含信息報告），從而減輕甚至消除委托代理雙方的信息不對稱，以此達到維護委托方利益的目標。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

財政資源與權力的雙線條委托代理，以及政府內部多部門、多環節的分工合作，決定了政府代理人問題的復雜性。代理人責任的確立和問責機制設定是代理人治理的基本途徑，在此情況下，代理人履職信息的檢查、報告和信息溝通在解決代理人問題方面具有十分重要的作用。在這個過程中，國家審計機關對政府履職情況的檢查及其結果報告對政府治理具有十分重要的地位。國家審計以其特有的專業能力和客觀獨立的地位，在保證政府公共資源管理的有關信息可靠性方面，有著特殊的優勢，發揮著不可或缺的作用。審計機關向公眾報告和公開審計結果信息是審計機關履職的方式，是社會公眾實現自身利益的要求，也是解決政府代理人問題的基本手段。

四、現代國家審計政治屬性的理論綜合

人民主權理論、公共財政理論和公共委托代理理論從各自不同的角度闡釋了國家審計的根源、基礎、目標和作用機理。

（一）現代國家審計源于人民主權

人民主權理論認為，政府權力來自人民的委托，政府應當維護公民權利和實現公共利益。由于公共權力具有擴張性特點，為了防止政府濫用權力，侵害公民權利和公共利益，必須建立監督制度。審計制度是國家監督制度不可或缺的組成部分，通過設立審計權力機關約束政府權力，促進政府履行責任。

代議民主政治條件下，公民往往先將公共權力和公共財政委托給公民代表機關，再由代表機關將公共權力和公共財政委托給政府，由此，衍生出代表機關與政府之間的委托代理關系。爾后，在政府內部不同層級政府之間、政府機關與公務員之間也衍生出政府內部的委托代理關系。

民主政治框架下的公共委托代理主要指公民—政府委托代理關系、代表機關—政府委托代理關系。因此，國家審計在通常情況下，主要指基于外部委托代理關系基礎上的外部審計。正是由于國家審計源于公民—政府之間的委托代理關系，公共利益和公民對政府的要求構成國家審計的出發點和衡量政府責任的最終標準，國家審計的最終目標在于維護公民權利和實現公共利益。

民主政治的系統包括一系列過程，公共資源的上繳和托付、公共權力的委托、公共需求（公共利益、公共權力、公共產品）的表達與綜合等輸入過程，以及公共產品和公共服務的供給、公民權利保護和公共利益實現等政治輸出過程。公民將公共財政資源、公共權力（權利）委托給政府，政府代理公民行使公共權力，管理和使用公共財政資源，并向公民提供公共產品，維護公民權利和實現公共利益。為了保證委托人利益，防止政府代理人的機會主義行為，降低交易成本，需要對政府公共權力實施監督和約束，需要對政府責任進行控制，以保證政治系統符合民主政治的要求。國家審計就是通過權力約束、責任控制來防止政府腐敗，降低政治交易成本，增加政府透明度和增強政府回應性的重要制度。

（二）現代國家審計基于政府責任

政府責任是民主政治必然和內在的要求。民主政治的最顯著特征就在于政府向人民負責、受人民監督。政府有責任維護公民權利和實現公共利益。由于公共權力的擴張性和政府的自利性，政府有可能運用公權謀取私利、侵占公共資產，因此，有必要設立責任控制制度保證政府履行職責。“現代政府是責任政府， 要把對人民負責當作其基本的職責， 并且通過一系列的具體制度和機制確保政府履行其基本職責。”[20]國家審計就是政府問責的專門性的具體制度和機制。

公共財政理論強調了財政資源的公共性和政府責任。從公共財政視角看，政府有責任維護公共財政的公共性、合法性，提供高績效的公共服務。國家財政來自公民納稅，政府應當將公共資財用于公共服務并取得優良績效。為了確保公共資源不被侵占、貪污、挪用，應當建立監督制度，維護公共財政的公共性。國家審計是監督制度不可缺少的組成部分。國家審計沿著公民或者代表機關委托公共資金、政府管理公共資金、政府提供公共服務、公民接收公共服務并評價政府這條主線，對政府責任進行檢查和評價。

公共委托代理理論認為，民主選舉、委任、聘任和托付等形式產生的委托代理關系的存在是代理責任的前提。代理人應當以最大的誠意、最經濟有效的方法貫徹委托人的意圖，實現委托人的利益，這是代理責任的基本內涵。由于信息不對稱，代理人可能存在機會主義行為。為了保障委托人的利益，必須建立一種雙方接受的激勵相容制度。其中包括委托人有權對代理人的行為及其結果進行檢查，委托人也可以將檢查權委托給專門的審計機關。因此，國家審計發揮功能的基本機制在于通過對代理人行為及結果的檢查縮小信息不對稱，防止代理人的機會主義行為，最終目的在于維護作為委托人的社會公眾的利益。

（三）現代國家審計的目標是實現公共利益

公民之所以建立政府，并將公共權力和公共財政資源委托給政府，是出于實現公共利益的需要。同樣，公民之所以建立審計機關，也是為了通過審計權力的約束機制，促進公共利益的實現。人民將權力和稅費交給國家，是為了通過政府責任的履行實現公民權利和公共利益。為了保證公共權力和財政資金正當、合法和有效使用，需要建立專門的審計機關檢查、監督和評價政府及其組成部門的財政財務活動。國家審計職責是通過對政府責任的檢查、評價來實施對政府權力的約束，促進政府以最大的誠意、最經濟有效的辦法，貫徹公民的意圖，實現公共利益。因此，實現公共利益不僅應當成為政府的職責，也是審計機關的目標。審計機關實現公共利益的最終目標的方式，是通過促進政府履行職責來達到的。因此，國家審計必須以公共利益作為最終的評價標準。具體而言，國家審計應該檢查政府行為及其結果是否合乎規范、公平、經濟、有效。

作為民主政治的工具，國家審計在以下方面促進公共利益實現。國家審計，既包括代理人通過各種方式對履行職責行為的陳述、說明和報告，也包括審計機關對代理人的行為進行的檢查、調查，并且將結果通過報告、公告以及與媒體合作等方式向有關部門和社會公開，這些無疑有助于政府工作的透明。責任政府的完整含義應該是在行動上履行為民服務的責任，也包括了其行為可以被檢查，信息透明，通過民眾的檢查和同意。在政策和行動上為民眾服務并不是責任政府的全部內涵，除此之外，責任政府還應該主動向公民和立法機關披露其履行責任的信息，以及接受審計機關等的檢查，在人民有理由相信政府并同意政府的行為的時候，政府才是責任政府。國家審計的直接目的當然是促進政府有效履行自身職責，而政府對自身職責的有效履行，就是對公民和社會具有回應性的表現。政府回應性與其合法性之間是正比例關系。政府回應性越強，公民就會更加認同和支持政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（四）國家審計的作用機理是權力約束

國家審計機關履行其職責的過程，也就是運用審計權力的過程，審計發揮功能的基本機制是權力約束機制。由于國家審計的對象是擁有權力的政府部門，要促進政府更好實現政府職責，必須賦予國家審計機關必要的權力。只有賦予審計機關應有的職權，審計機關才能保持審計獨立的審計品格并約束政府，維護和促進公共利益。

國家審計源于人民主權，基于問責政府的需要而產生，國家審計的最終目標應當是維護和促進公共利益，其基本機制是權力約束機制。政府—公民委托代理關系產生政府責任，政府責任控制（政府問責）的需要產生國家審計。反過來，審計問責政府，政府服務公民。審計與公民之間的關系通過問責連接起來。公民、政府和審計的相互關系都是在民主政治制度基礎上展開的。

新中國審計機關成立后，國家審計在保護國有財產、監督財政財務收支、促進和保障改革順利進行、保障黨和國家政策落實方面取得了歷史性成就。

新時代，中國要實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。這需要更加鞏固的經濟基礎和更加高質量的經濟發展，實行更高程度的人民民主和更高質量的國家治理。新時代我國國家審計發生一系列重要而深刻的變化，國家審計政治屬性不斷增強。中央審計委員會和地方各級黨委審計委員會的成立為審計監督提供了新平臺。這表明審計的政治站位更高。國家審計機關除了承擔傳統的監督職責，還要保障黨中央重大政策措施落實，保障國家經濟安全。這表明國家審計的職責范圍更廣泛。國家審計由以財政審計監督為主轉向審計全覆蓋。中央明確要求，審計機關要做到黨中央重大政策措施部署到哪里，國家利益延伸到哪里，公共資金運用到哪里，公共權力行使到哪里，審計監督就跟進到哪里。這表明國家審計的政治責任更重。中國國家審計體制改革正在推進省以下審計機關人財物管理改革，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，從原來各級審計機關單打獨斗向全國省市縣區審計工作一盤棋轉變，形成全國審計監督合力。國家審計上述變化表明審計監督政治地位提升、政治權威加強和政治責任加重。深刻認識領會國家審計政治屬性建設的重要性，加強國家審計政治屬性建設，是新時代提出來的科學命題。

[參 考 文 獻]

[1][英]洛克.政府論：下篇[M] .葉啟芳，等，譯.北京：商務印書館，1964.

[2][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務印書館，1980.

[3][美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利，等，譯.北京：東方出版社，1998.

[4][俄]列寧.國家與革命[M].中共中央編譯局，譯.北京：人民出版社，2015.

[5][美]梅里亞姆.美國政治學說史[M].朱曾汶，譯.北京：商務印書館，1988.

[6]馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，2012.

[7]馬克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009.

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961.

[9]聯邦德國審計院院長扎維爾伯格在最高審計機關國際組織第十三屆大會開幕式上的講話[J].審計研究，1989（4）.

[10]文碩.世界審計史[M].上海：立信會計出版社，2018.

[11]楊時展.《序言》[M]//文碩.世界審計史.北京：企業管理出版社，1996.

[12]李金華.審計是國家治理的工具[J].今日中國論壇，2005（1）.

[13]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[14][法]托克維爾.舊制度與大革命[M].馮棠，譯.北京：商務印書館，1992.

[15] [美]史蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦.權利的成本——為什么自由依賴于稅[M].畢竟悅，譯.北京：北京大學出版社，2011.

[16][美]湯普遜.中世紀經濟社會史：下冊[M].耿淡如，譯.北京：商務印書館，1997.

[17]張馨.公共財政的再認識[J].新理財，2008（5）.

[18]王家新，王會金，裴文英.中英國家審計比較研究[J].審計與經濟研究，2003（4）.

[19]馬國賢.政府績效管理[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[20]溫家寶.政府工作報告——二〇一三年三月五日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[N].人民日報，2013-03-19.

[責任編輯 于光大]

Theoretical Logic in Political Attributes of Modern State Audit

YANG He-yan

Abstract：The analysis of political attributes of state audit is based on Theory of Popular Sovereignty， Theory of Public Finance， and Theory of Public Principal-Agent. The system setting and allocation of the state audit power should be guided by the principle of serving people and facilitating the running of the country by the people. The state audit is the supervision for the governments use and management of public financial resources in a legal， reasonable and effective manner， in order to ensure that the government “spends citizens money to bring benefits to citizens”. The state audit was established on the premise of addressing public principal-agent issues， with the purpose of eliminating the information asymmetry between the principal and agent. The economic， political， and social development of China in the new era has promoted a series of important and profound changes in state audit with continuously improving political attributes of audit supervision.

Key words：State Audit Peoples Sovereignty Public Finance Principal-Agent44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C