英國議會法令立法后評估的得失及啟示

[摘 要]英國議會法令立法后評估制度采取了議會與政府分工原則下的兩階段模式，但是其系統性和剛性都不強。該制度推行后，政府部門立法后評估日趨規范，而議會立法后評估卻裹足不前。兩階段式立法后評估的制度設計幾乎沒有實際運轉，難以促使政府改進其立法工作。兩階段模式可能造成下議院謹慎對待第二階段立法后評估。政府主導立法后評估、制度化程度偏低、缺乏成熟的立法后評估指標這些因素可能阻礙了立法后評估的良性發展。這些教訓值得我們警惕。英國在評估對象的選擇、引入第三方參與等方面的經驗也值得我們學習。

[關鍵詞]英國 議會法令 立法后評估 立法技術

[作者簡介]樊安，昆明理工大學法學院副教授，云南省地方立法研究院研究員，法學博士（昆明 650500）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.007

一、預期目標、功能定位和工作思路

議會法令是“英國國王經上下兩院的建議和同意所制定的法律”[1]24，是英國最重要的一類制定法[2]1。一部議會法令出臺后，它的政策目標（亦即立法宗旨）是否得以實現？它產生了怎樣的實際效果？準確回答這些問題則是提高英國立法質量的必要前提。

2004年之前，英國已經通過一些非常規評價工作去監測議會法令的立法質量、實施情況以及實際效果。非常規評價工作主要包括政府部門針對議會法令的內部評測（internal review）、法律實施情況檢查（post-implementation review）以及包括日落條款在內的任何法定條件所觸發的評測活動。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p293， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問。然而，上議院憲法委員會對上述工作的效果并不滿意。在它的首倡下，經過議會和政府兩方面的共同努力，相關過程，參見The Constitution Committee， Parliament and the Legislative Process， para. 165， https：//publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldconst/173/173.pdf;Law Commission， Post-legislative Scrutiny ， pp.8-10， http：//www.lawcom.gov.uk/project/post-legislative-scrutiny/;The Lord Privy Seal， Leader of the House of Commons and Minister for Women and Equality， Post-legislative Scrutiny： The Government's Approach， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228516/7320.pdf，2021年12月15日最后訪問。英國正逐步建立起一套以議會和政府分工為基礎的兩階段制度將議會法令立法后評估工作納入常規化軌道。

我們可以從相關報告中了解英國議會法令立法后評估工作的預期目標、功能定位和工作思路。通過立場中立的技術性手段準確地評測立法的質量和實效，這是英國立法后評估的主要預期目標。總體而言，人們認為，常規性立法后評估很可能會產生諸多積極效果，從而有助于提升未來立法的質量。具體而言，英國議會法令立法后評估制度的功能定位包括：第一，考察議會法令在實踐中是否取得預期的效果;第二，推進正在進行中的更好規制工程（Better Regulation）關于更好規制工程，參見[英]羅伯特·鮑德溫主編《牛津規制手冊》，宋華琳等譯，上海三聯書店2017年版，第290至310頁。;第三，促使人們（尤其是政府和議會）在立法準備階段和立法審議階段對法案的實施及其可能效果予以更多考慮和重視;第四，促使議會法令更好地傳達和落實立法者所設定的政策目標;第五，甄別成功的立法經驗并加以宣傳推廣，總結失敗的立法教訓并防止以后再犯類似錯誤[3]8-10。

英國議會法令立法后評估工作的總體思路：政府各部門首先對調整事項屬于自己職責范圍的議會法令進行后評估，然后將評估情況制成立法后評估簡報，呈交負責監督該部門工作的下議院部門監督委員會。下議院部門監督委員會在閱讀簡報之后，研究決定是否需要對已受政府部門評估的法令開展進一步的后評估。如果它認為進一步的后評估確屬必要，那么則由它來負責組織實施相關評估工作。例如，《2005年博彩業法》所調整的事項屬于文化、傳媒與體育部的職責范圍。負責監督文化、傳媒與體育部的下議院部門監督委員會是文化、傳媒與體育委員會。根據政府的思路，文化、傳媒與體育部首先對《2005年博彩業法》進行后評估，然后將評估情況制成簡報提交給下議院文化、傳媒與體育委員會。文化、傳媒與體育委員會則會負責決定是否有必要進一步評估該法令。關于政府部門立法后評估和下議院部門監督委員會立法后評估的區別，請見本文“制度特征：議會與政府分工原則下的兩階段模式”這一部分。

由于英國議會法令立法后評估制度的系統性和剛性都不強，也有人稱其為立法后評估的半制度化進路（semi-systematic approach to Post-Legislative Scrutiny）[4]16。出乎意料的是，這一個兩階段制度實際運作后，政府階段的立法后評估工作照章運轉，而議會立法后評估卻并未成為常態工作。本文考察英國議會法令立法后評估制度的具體安排、實施現狀以及其間的各種分歧和困難，分析英國困境的可能緣由，并思考我國開展立法后評估工作可能需要注意的一些技術問題。

二、制度特色：議會與政府分工原則下的兩階段模式

（一）政府部門立法后評估階段

1. 評估對象

哪些議會法令應當接受立法后評估？英國政府并沒有試圖設立一套選擇標準，而是給出兩方面的考慮因素：一是時間因素。一般而言，一部議會法令獲得批準正式出臺3年后5年內，應當接受后評估。二是明確列出不需要后評估的法令類別，以排除法來限定評估對象的選取。一些種類的法令不需要進行后評估，相關政府部門也不需要向相關下議院部門監督委員會解釋不進行后評估的原因。這些不需要后評估的法令包括：整合立法類法令、財政撥款類法令、稅法重述類法令、法律清理類法令、私人性法令和軍事類法令。對于另外一些種類的法令，經過與下議院部門監督委員會達成一致意見，政府部門可以不評估。這些不需要后評估的法令包括：已經被廢止的法令;政策意義或實際意義極為有限的法令;即將或正在接受其他種類審查的法令;其他政府部門已經答復下議院部門監督委員會關于法令相關情況的質詢的法令。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.294-295 Chttps：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation ，2019年4月2日最后訪問。

2. 評估主體

政府部門立法后評估由承擔處理特定議會法令所調整事項之職責的相關政府部門來組織實施。由于部門職責的調整，如果在某部議會法令出臺后，其所調整的事項由立法時的甲部門劃歸乙部門管轄，那么該議會法令的立法后評估工作應當由乙部門負責。政府部門通常會自行實施評估工作，有時也會把全部或者部分評估工作委托給其他具備相關專業能力的個人或機構。

3. 評估內容

政府部門立法后評估主要是回答以下問題：第一，法令文本是否較好地傳達立法者所設定的政策目標？第二，法令有沒有得到良好實施？立法后評估有時可以發現執法工作的不足，并針對執法工作提出建議。例如，上議院對收養法進行后評估時，調查發現，收養過程的拖沓、收養者人數偏少主要是由于執法不力造成的。參見The Select Committee on Adoption Legislation， Adoption： Post-Legislative Scrutiny Report， para.13， http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/adoption-legislationcommittee/publications/， 2019年4月2日最后訪問。第三，法令在實施后產生了什么實際效果？第四，當社會情勢發生變化時，法令是否具有足夠彈性？第五，未來的決策者能夠從法令的實施效果中得到什么經驗教訓？

4. 評估程序

政府部門在進行后評估時，除了調用政府所掌握的信息資料外，一般還會通過政府咨詢工作程序向包括利害相關者在內的社會各界人士收集有關法令的各種意見和建議。政府咨詢工作程序主要包括12個步驟：第一，設定咨詢議題;第二，確定咨詢目標;第三，確定需要咨詢的對象群體;第四，確定咨詢方法;第五，計劃咨詢活動和編寫咨詢公告;第六，辦理相關手續;第七，公布和分發咨詢文件;第八，宣傳此次咨詢活動;第九，開展至少一次為期不低于12個星期的公開書面咨詢，同時盡可能舉辦其他咨詢活動;第十，整理和分析所收到的意見和建議;第十一，對前述意見和建議作出反饋;第十二，對此次咨詢工作作出評價[5]144。資料顯示，政府部門基本做到了嚴格依照上述程序開展立法后評估工作。

5. 評估時間

英國政府并未對政府部門立法后評估的所用時間作出專門規定。筆者也沒有辦法從政府部門立法后評估的簡報中推算出政府部門立法后評估的大概用時。根據英國政府《咨詢實務準則》，一次完整的政府咨詢大概需要200天左右的時間[5]。那么，政府部門立法后評估的耗時估計一般應該在1年之內。

6. 評估成果及其運用

第一階段后評估完成后，政府部門會制作政府部門立法后評估簡報。簡報標題的一般表述是《政府xx部門就xx法令立法后評估致下議院xx委員會的簡報》。

盡管政府部門立法后評估不是對議會法令的全面后評估，然而后評估簡報也應當提供足夠的信息以使相應下議院部門監督委員會或其他議會機構能夠決定是否應當啟動第二階段的后評估。簡報必須包括7方面內容：第一，議會法令的立法宗旨。立法宗旨也就是法令背后的政策目標。對于那些沒有講明立法宗旨的法令，政府部門只能通過立法時的其他材料來提煉立法宗旨。通常可資利用以提煉立法宗旨的材料主要有說明性注釋說明性注釋（explanatory note）是立法提案人為了幫助議員以及其他讀者更好地理解法案而撰寫的解釋性材料。它們通常試圖說明立法的背景和宗旨，更詳盡地闡述法案條文的含義。它們雖然與通過表決后的議會法令一起公布，但卻不屬于法令的正式組成部分，也未經議會批準。參見前注[2]，第295-299頁。、規制影響評估報告規制影響評估屬于立法前評估。在中國，規制影響評估曾被一些研究者誤認為是立法后評估。以及立法提案人向議會所做的其他說明。有時候，立法時所設定的政策目標可能不再切合后評估時的實際情況，那么政府部門就應當在后評估簡報中指出這種情況。第二，議會法令的主要制度安排。當一部法令修改了先前的法令時，簡報應當交代清楚新法是如何修改舊法的。第三，議會法令的實施情況。這包括在什么時間以及何種情況下法令的哪些規定以何種方式被實施;哪些規定沒有得到實施及其原因;法令所賦予的哪些權力沒有被行使及其原因。第四，為了實施法令，出臺了哪些配套的次級立法（例如行政法規、指引性文件以及其他規范性文件）。簡報應當用清單給出這些配套法規和文件的基本情況（例如標題、制定主體、日期、宗旨和適用范圍）。第五，法令引發的法律問題，即引起社會公眾關注的法律難題。例如，由法令引發的訴訟案件或者議會辯論。第六，在本次政府部門立法后評估前，由政府、議會或其他機構對法令進行的審查和評估工作情況。第七，初步后評估結論，即就法令是否或者在多大程度上實現了立法的政策目標作出初步判斷，對法令的實際運行狀況給出總結。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.296-300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問。

簡報在提交給下議院部門監督委員會的同時，以政府公文的形式公開發布，其電子版一般被登載于政府部門官網。政府部門還要將簡報抄送給一些與立法工作息息相關的重要機構和個人，包括上下兩院領袖以及上下兩院多數黨領袖、議會事務與議會立法工作秘書處、內閣事務部議會事務顧問、法案起草專員辦公室、首相辦公室負責立法工作的私人秘書以及內閣秘書處立法工作負責人。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問。

（二）議會立法后評估階段

1. 評估對象

在收到政府部門立法后評估簡報之后，如果下議院部門監督委員會決定對被評估法令進行更全面深入的后評估，便進入議會立法后評估階段。這一階段的后評估，既可以稱為議會立法后評估，也可以稱為下議院部門監督委員會立法后評估。下議院根據何種標準來判斷是否有必要啟動立法后評估的第二階段？筆者并沒有找到答案，一是因為筆者沒有找到關于上述標準的官方文件，二是因為很少有法令實際進入立法后評估的第二階段。如后文所述，自2008至2013年，僅有4部法令被議會選中進入下議院部門監督委員會立法后評估階段。筆者實在沒有辦法依憑僅有的4次部門監督委員會立法后評估總結提煉出選擇標準。

2. 評估主體

當某政府部門把關于某部議會法令的立法后評估簡報呈交給相關下議院部門監督委員會，若該委員會認為有必要進一步評估該法令，那么該委員會就是該法令的議會立法后評估階段的負責者。實踐顯示，下議院部門監督委員會可能聘請各方專家組建專門的臨時工作組直接進行評估工作，也可能把全部或者部分評估工作委托給其他具備相關專業能力的個人或機構。

3. 評估內容

議會立法后評估所關注的問題與政府部門后評估階段沒有本質上的差別。在評估內容方面，立法后評估的兩個階段最大的差別在于，議會立法后評估一般會分層級、分主題對被評估法令的整體和各個子項機制進行更為細致的調查、分析和評測。

4. 評估程序

下議院部門監督委員會在進行立法后評估時，按照不同的方式采用不同的工作程序。當下議院部門監督委員會直接就特定議會法令的相關情況向相關政府部門開展后評估調查時，通常依照議會質詢制度的工作規則進行書面質詢。此類書面質詢的詳細程序，參見唐曉：《英國議會質詢制的程序和規則》，載《人大研究》2003年第12期，第40-42頁。下議院部門監督委員會也會通過類似于前述政府咨詢工作程序的咨詢活動直接收集社會各界對于被評估法令的意見。實踐表明，下議院部門監督委員會更加傾向于后一種工作程序。可能的原因是，在下議院部門監督委員會看來，政府部門之外的利益相關者和其他社會公眾對法令的看法很可能會不同于政府部門，這可能會有助于更為全面、深入地評價法令。當下議院部門監督委員會將立法后評估的部分工作委托給特定個人或機構時，特定個人或機構則可以自行決定如何開展相關工作。

5. 評估時間

實踐顯示，在收到政府部門立法后評估簡報之后，下議院部門監督委員會一般會在1年內完成第二階段立法后評估工作。下議院部門監督委員會對《2000年信息自由法》《2005年博彩業法》《2006年慈善組織法》和《2007年精神衛生法》的第二階段立法后評估分別耗時7個月、9個月、10個月和1年。

6. 評估成果及其運用

下議院部門監督委員會在完成后評估工作之后會制作議會立法后評估報告。此類報告標題的一般表述是《下議院XX委員會關于XX法令的立法后評估報告》，一般會公開發布，其電子版會被登載于下議院官網。

議會立法后評估報告通常會就日后的立法工作向政府提出建議。在議會立法后評估報告出臺后3至6個月內，相關政府部門應當就報告指出的問題作出書面答復，交代今后的工作思路[4]11。政府既可以直接以政府公報的形式公布自己的答復，也可以以簡報的形式把答復呈交給下議院部門監督委員會[6]。

三、實施現狀：實際效果不盡如人意

（一）議會實際完成的立法后評估數量偏少

如上文所述，自2008年，英國逐步建立起半制度化的議會法令立法后評估制度。自同年起，英國政府各部門開始按照政府關于立法后評估工作的安排，向相應的下議院部門監督委員會提交政府部門立法后評估簡報。2008年11月，北愛爾蘭事務辦公室（Northern Ireland Office）向下議院北愛事務委員會提交了《北愛爾蘭事務辦公室就〈2005年北愛爾蘭選舉登記法〉后評估致下議院北愛事務委員會的簡報》。這是政府第一次向議會提交政府部門立法后評估簡報[7]。該簡報的正文僅有兩頁，內容非常簡單。此后，政府部門頻繁開展立法后評估。自2008年3月20日至 2013年5月23日，英國政府共向議會提交過58份立法后評估簡報[8]9。與政府的動作頻頻形成強烈反差的是，議會啟動第二階段后評估的情況極為鮮見。上述58份政府部門立法后評估簡報被呈送議會之后，僅有4部法令被議會選中進入下議院部門監督委員會立法后評估階段，占比不到7%。

為了避免重復工作，英國議會和政府通常會就后評估對象的選取進行非正式溝通。實踐中，下議院部門監督委員會也未曾與政府開展事先溝通，在不存在政府部門立法后評估簡報的情況下，直接對議會法令進行立法后評估。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.16， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問。遺憾的是，筆者沒能查到下議院部門監督委員會曾經直接對哪些議會法令進行立法后評估。烏瑞茲（Vrieze）和哈森（Hasson）也沒有列明那些直接受到下議院部門監督委員會后評估的法令。然而，即便如此，議會實際完成的立法后評估數量依然偏少。2014年至2017年，受到議會后評估的法令數量雖然有所增多，但也只有7部[9]303。我們有理由懷疑，數量如此稀少的議會立法后評估很可能難以實現對立法質量的及時監控，難以充分實現探索建立議會法令立法后評估制度之初的預期目標和功能定位。

（二）議會立法后評估難以促使政府改進其立法工作

議會法令制定過程中，政府的地位非常重要。議會法令法案的起草工作由政府內閣事務部下設的法案起草專員辦公室具體承擔。法案起草專員會同法案擬調整事項所涉政府部門的工作人員，一般歷經5個月的艱辛努力，才能草擬出可以在下次議會會期提交審議的法案。關于立法起草的分工和過程，參見參考文獻[2]贊德書，第23至42頁。統計結果顯示，“大多數法案都是由內閣成員提出”。參見參考文獻[2]贊德書，第103頁。也就是說，議會法令的法案大部分都是政府提出的。這意味著，要從源頭上提高立法質量，首先需要政府改進自己的相關工作方式方法。然而，改進工作說來簡單，做起來又談何容易。為了考察由議會開展的立法后評估是否卓有成效地促使政府改進其立法工作，卡吉爾（Caygill）博士梳理分析了2005年至2017年間議會（包括上下兩院的一些委員會）在完成立法后評估之后向政府提出的504項建議，考察了政府對這些建議的采納和落實情況。由于卡吉爾博士所分析的議會立法后評估的絕大部分屬于因探索建立議會法令立法后評估制度而開展的后評估，因此他的研究結論讓我們得以便捷地了解議會開展的立法后評估的實際效果。他的研究表明，在促使政府完善立法工作從而提升立法質量方面，議會開展的立法后評估的實際效果很可能極其有限。之所以如此，主要是由于以下原因：第一，為了使改進立法工作的建議更容易被政府接受，在立法后評估后，議會更傾向于向政府提一些細微和中庸的建議。第二，即便議會所提的建議極其細微和中庸，也只有小部分（39%）能夠得到政府的認同，且只有更少的一部分（14%）被政府付諸實施。See Thomas Caygill， “Legislation Under Review： An Assessment of Post-Legislative Scrutiny Recommendations in the UK Parliament”， The Journal of Legislative Studies， vol. 25（2）， pp.295-313.由此也可以看出，議會法令立法后評估制度實際運行效果的確不盡如人意。

四、英國的得失及其可能啟示

我們應當時刻注意，由于政體和國情的巨大差異，要謹慎考慮英國的制度對中國的參考意義。但是，認真考察英國議會法令立法后評估制度的預設目標、建立過程、具體安排、實施現狀以及其間的各種分歧和困難，可能有助于我們更為清晰和深刻地認識立法后評估的潛在局限、功能定位、運行機理和實踐難題。總結英國的經驗教訓可能有助于我們更好地反思中國的立法后評估工作。在發現外國的制度和實踐對我國的啟示意義時，我們應當首先關注這些制度和實踐的教訓，并在此基礎上，去總結它們好的經驗和做法。如此這般，我們更可能避免不由自主地過分夸大外國制度的普適性。因此，本部分將首先談英國的教訓，再談其經驗。

（一）英國的教訓及其啟示

1. 兩階段模式可能造成下議院過分謹慎地對待第二階段立法后評估

英國人認識到，立法后評估不是萬能的，不能忽視其局限性。立法后評估至少可能產生兩方面副作用：首先，立法后評估需要投入大量的人力物力，勢必給公共財政帶來不小的壓力。因此，在評估過程中，應當盡可能減少重復工作，充分利用已有的數據和信息，以降低立法后評估的成本。在進行立法后評估時，英國議會和政府一般都會充分援引先前各類評估的結論和材料，盡量避免重復工作。例如，根據日落條款以及法律實施情況檢查相關規定開展的評估活動。參見，Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p289， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問。

當然，援引先前相關評估的結論和材料并非完全接受先前結論。評估者會根據此次評估的調查結果來判斷先前的評估。例如，英國衛生部在評估《2007年精神衛生法》時就曾多次參考英國精神衛生聯盟（Mental Health Alliance）針對該法令的相關調研意見。參見Department of Health， Post-legislative Assessment of the Mental Health Act 2007： Memorandum to the Health Committee of the House of Commons， paras.42 and 61， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228522/8408.pdf， 2021年12月15日最后訪問。其次，立法后評估可能導致人們再次爭論立法當時已經爭論過的問題。如果人們看到一些屬于政治立場選擇的問題被重新提起、重復爭論，他們可能就不太愿意支持立法后評估。可以看出，兩階段模式立法后評估制度的設計理念充分地考慮了前述兩方面副作用。

一方面，兩階段模式立法后評估制度將第一階段的政府部門后評估規定為必須做的工作，這有助于實現上議院憲法委員會在首倡立法后評估時所追求的目的，即敦促政府更加重視立法質量而非總是忙于向議會提出制定新法的議案。該制度將第二階段的下議院部門監督委員會后評估規定為可以選做的工作，這樣又可以避免議會不必要地重復政府已經做過的工作，盡可能地降低立法后評估的成本。然而，這種對第二階段后評估的極富彈性的安排不足以形成促使下議院自行開展立法后評估的外部動力。在近年持續財政緊縮的大背景下，英國議會的各方面預算并不寬裕。很可能出于成本的考慮，下議院部門監督委員會選擇了盡量少進行第二階段立法后評估。至于議會方面為什么甚少啟動第二階段的立法后評估，目前并沒有成文的原因分析。2017年，在劍橋大學法學院訪學期間，筆者就此問題專門請教英國公法學權威費爾德曼（David Feldman）教授。他對此狀況表示遺憾，并隱晦地指出，最主要的原因可能是議會在人力和財力方面的緊缺。我們應該注意到，英國立法后評估制度幾乎是同英國當前這一輪漫長的公共財政緊縮時期同步開始的。

另一方面，英國極力避免在立法后評估中對涉及政治權衡和利益平衡的法律條文作出評價。政治權衡和利益平衡均屬于立法中的重要政治因素。議會法令的立法過程本身就是政治權衡和利益平衡的過程，從白廳階段到威斯敏斯特階段，不同黨派、利益集團和勢力之間存在反復博弈。參見參考文獻[2]贊德書，第126至130頁。議會法令文本實質上就是前述政治博弈結果的載體。特定法令的某條款關于某個國家機關職權職責配置是否符合善治的理念？某條款為某類人賦予的特權是否符合公平正義的精神，是否造成對另一些人的歧視？這些問題都非常重要，但它們顯然不能夠由立法后評估來回答。因為，從事立法后評估的人員不是以選舉方式選出而有資格合法地代表人民的議員。如果立法后評估工作過分地涉足政治權衡和利益平衡領域，那么它就不再符合最初對它的定性，即立法后評估只是一種關注立法質量的立法技術。很可能出于避免再次引起不必要的社會爭議，從而導致立法后評估的合憲性遭到質疑，下議院部門監督委員會選擇了盡量少進行第二階段立法后評估。

盡管兩階段模式的制度安排可能導致下議院選擇盡可能少開展第二階段立法后評估，然而筆者認為英國想要控制立法后評估規模和成本的意圖是值得肯定的。我們應當把立法后評估控制在適度的范圍內，不應無節制地開展大規模立法后評估工作。否則很可能造成資源浪費。我們應當強調，立法后評估要向前看，要以確保發現盡可能多的立法質量缺陷并提出改進建議為目的，要提建設性意見，而不是為了挑起舊的爭辯，不是為了追究責任。

我們可以將立法后評估和立法前評估相結合，雙管齊下爭取實現立法質量的提升。立法后評估屬于立法技術中的事后補救手段，具有先天的滯后性。在立法過程中，就應當充分考慮如何為有效后評估打好基礎[10]9。英國《政府立法工作指引》中要求，政府部門在立法準備階段，要盡量通過立法影響預估、說明性注釋以及其他說明材料闡明立法宗旨，以便充當立法后評估的評估標準。參見Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.292， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問。中國可以嘗試在立法草案說明中更加明確、詳細地闡述立法宗旨以及條文的設計理念和設計思路，以便立法草案說明能夠被當作立法后評估時的重要標準性文件。

立法后評估的功能定位問題在中國立法后評估工作中同樣存在。有學者指出，當下對于立法后評估的定位不清，使其承擔了立法前相關審查機制所應擔負的功能。立法后評估應當著眼于查明被評估法律在頒行后的新的社會情勢中是否面臨合法性、合理性以及可操作性方面的問題[11]。雖然筆者不完全贊同上述觀點對于立法后評估的功能定位，但卻同意該觀點所持的一個主張，即不能過于擴大立法后評估的評估內容。立法后評估的功能定位是一個重要的問題。但是，限于篇幅，本文不對其展開論述。

2. 政府主導立法后評估可能不利于立法后評估的良性發展

在英國，無論是在立法后評估制度的創立過程中，還是相關制度安排，抑或是在具體的立法后評估工作實踐之中，相對于議會而言，政府部門始終處于主導地位。盡管上議院憲法委員會在2004年最早提議推進立法后評估的制度化，然而實際上是由英國政府于2008年最終決定將立法后評估工作常規化。現行的議會法令立法后評估制度的相關制度安排也都是采納了英國政府提出的方案。2006年，英格蘭和威爾士法律委員會建議，由上下兩院設立一個聯合特別委員會來專門負責立法后評估工作。這一建議因遭到政府的否決而胎死腹中。盡管在制度設計上，議會有權決定是否進一步評估經過政府部門初評估的議會法令，然而，相較于政府部門立法后評估的頻次，進入下議院部門監督委員會立法后評估階段的法令明顯偏少。現實情況則是，兩階段式立法后評估的制度設計幾乎沒有實際運轉。

巴羅斯（Burrows）指出，近年來，越來越多的人呼吁議會立法后評估應該進一步常規化、制度化。這表明，英國各界對這種政府主導立法后評估的現狀并不滿意。See Andrew Burrows， “Post-legislative Scrutiny， Legislative Drafting and the ‘Elusive Boundary’”， Matthew Dyson， James Lee and Shona Wilson Stark Ed.， Fifty Years of the Law Commissions， Oxford： Hart Publishing， 2016， pp189-197. 2011年，上議院改進工作機制領導小組（Leader's Group on Working Practices）在英格蘭和威爾士法律委員會建議的基礎上，提出新的建議。它認為，既然政府不同意英格蘭和威爾士法律委員會的建議，上下兩院未就該建議達成一致，那么由上議院自己先行設立一個立法后評估委員會便是一種較為可行的做法。這個立法后評估委員會的委員人數應當控制在8人以內，主要負責以下工作：每年選出若干部（不超過4部）應該接受后評估的議會法令;監管具體的立法后評估項目執行過程。英格蘭和威爾士法律委員會以及改進工作機制領導小組二者的兩種建議所具有的一個共同特點便是，應當由議會來主導立法后評估工作。參見Leader’s Group on Working Practices， Report of the Leader’s Group on Working Practices， paras 139-141， https：//publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ldspeak/136/136.pdf， 2021年12月15日最后訪問。或許是出于對上述政府主導立法后評估現狀的不滿，近年來，上議院開始獨自開展針對議會法令的立法后評估活動。例如，2012年上議院成立收養類議會法令立法后評估臨時委員會，對 《2002年兒童收養法》和《2006年兒童收養法》進行一攬子評估。這是上議院首次成立專門開展立法后評估工作的特別委員會。從此以后，上議院平均每個會期會選擇一部議會法令進行后評估。

在法案的起草、提出和審議均由政府主導的情況下，贊德教授指出，有充分的研究證明進入議會立法程序的絕大多數法案來源于政府部門。參見參考文獻[2]贊德書，第3至11頁。他還指出，多名權威研究者證明，議會審議對法案的影響微乎其微。政府提出的法案通過率偏高，一些法案未得到應有的嚴格審查。參見同書，第133-141頁。當然，針對議會審議的實際效果，學界也存在不同的意見。費爾德曼指出，自2001年起，議會立法過程中新增一項必經程序，上下院人權聯合委員會主要基于《1998年人權法》對政府法案進行的審議產生了頗為積極的效果，有效地促使政府部門在立法起草中更加注重對人權的保障。See David Feldman， “The Impact of Human Rights on the UK Legislative Process”， 25 Statute Law Review 91 （2004）， pp.91-115.如果在常規性議會法令立法后評估工作中，政府占主導地位的局面得不到有效改變，那么政府主導立法就可能繼續成為英國立法的實際情況。行政機關實際主導立法工作，這同樣是中國面臨的問題。有學者將其列為立法改革的四大難題之一。參見郭樹勇：《從立法改革的難題看民主對于法治的作用》，載《理論與改革》2016年第3期。可喜的是，中共十八屆四中全會已經決定，要通過健全人大立法的體制機制來解決這一問題。堅持人大主導立法后評估，這應該是對人大主導立法理念的真正踐行。

3. 制度化程度偏低可能不利于立法后評估的良性發展

在英國，普遍認為，立法后評估應當成為議會的一種常規性工作，應當得到下議院各委員會的重視[6]10。然而，議會實際開展立法后評估工作的情況并不多見。除了前文提到的幾方面原因之外，另一種可能原因則是英國議會并沒有將立法后評估寫入任何具有約束力的書面文件中。與此相反的是，英國政府通過《立法后評估——政府的方式》和《立法工作指南》等文件，較為正式地建立起立法后評估工作機制。這很可能使政府各部門比下議院部門監督委員會更加重視立法后評估工作。一些國家選擇將立法后評估寫入法律。例如，瑞士在聯邦憲法第170條規定了立法后評估，將其定性為議會的直接職責、政府的間接職責[4]40。中國《立法法》第63條規定，全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。高位階的制定法對立法后評估予以規定，這是立法后評估工作能夠得到順利開展的重要制度保障。

4. 缺乏成熟的立法后評估指標可能是立法后評估的重要障礙

英國各界普遍認為，沒有必要就如何開展立法后評估作出詳細的統一規定，因為法令之間差異萬千，用同一套標準進行后評估很可能相當于削足適履[12]8。因此，英國的立法后評估，無論是第一階段的政府部門后評估，還是第二階段的下議院部門監督委員會后評估，都沒有針對被評估法令設計專門的評估指標。

立法后評估不局限于評估法律條文本身，評估范圍還包括配套性文件的制定、宣傳貫徹、行政執法等法律實施的各方面情況、法律所取得的經濟和社會效益。這需要通過定量分析與定性分析相結合，建立起一種能夠準確測量法律法規自身質量及其實施狀況的科學分析框架，并基于這一分析框架實現對特定法律法規的全面、客觀、準確的后評估。因此，需要按照一定的標準將法律法規質量以及實施的具體需求分解并量化為不同的指標組群，由組群內各單項評估指標及其要素組成既自成一體又相互聯系的指標綜合體。這種指標綜合體一般被稱作立法后評估指標體系[13]317-319。

科學、規范、具有可操作性的后評估指標體系是推進評估工作有序開展的重要條件。后評估指標體系的構建是建立立法后評估制度的重要內容。應當結合立法的實際情況編制后評估指標體系，并在后評估實踐中予以采用和不斷完善。編制后評估指標體系需要符合四項基本要求：第一，適當性。指標體系是由反映立法質量的一些具體因素組成的。在編制后評估指標體系時，應當在反映立法質量的眾多復雜因素中抓住關鍵因素。將所有的因素都作為評估指標的內容，既不合理，也沒必要。應當仔細甄別，合理篩選，根據被評估對象的調整事項范圍、法律效力位階等方面實際情況選擇適當的、必要的因素構建指標體系。第二，可操作性。指標體系應當具有較強的可操作性，否則即使制定得再完美也無法發揮實效。給各項指標設計一套操作細則，使指標能夠被正確使用。雖然關于深入推進立法后評估工作的呼聲不斷，但迄今為止筆者并沒有看到更具操作性的立法后評估指標操作細則，也沒有看到如何設計操作細則的相關思考。我們仍有必要繼續探討如何讓立法后評估指標操作細則更具可操作性這個問題。編制指標體系時，應當做到定量指標與定性指標相結合。對于難以定量的指標，可以通過定性的方法來描述。第三，穩定性。同一類被評估法律的指標體系的主要框架、關鍵指標、主要內容、整體要求等應當保持穩定，在短期內不應有較大的變動和調整。第四，動態性。指標體系不是一個一成不變、封閉僵死的體系，而應該根據不同評估對象和評估需要動態變化。指標體系在具有穩定性的同時也具有一定的靈活性。在具體的后評估工作中，評估主體可以根據特定法律法規的特點、具體條件和評估目的對指標體系作出適當的調整，可以選擇其中某幾項指標，也可以對現有指標進行增減和修正，使指標體系更具有針對性。需要注意的是，編制立法后評估指標體系并不等于要用整齊劃一的標準去評估一國所有的法律法規。

（二）英國的經驗及其啟示

1. 后評估對象的選擇與司法體制息息相關

雖然呼吁對次級立法進行后評估的聲音不小，但是英國的立法后評估對象絕大多數屬于議會法令。這是因為英國有著較為完善的司法審查制度[2]198。以行政法規為主體的授權立法都可能被訴至法院，由法官來裁判它們是否合憲，是否缺乏合法性和合理性。可見，司法審查在一定程度上扮演著次級立法后評估的功能。然而，中國并不存在類似針對制定法的糾錯機制。凡是有權機關制定的規范性法律文件，此類規范性法律文件主要包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章、地方政府規章、軍事法規、軍事規章以及根據全國人大常委會授權制定的規范性法律文件。法院均無權就其合法性進行審查，更遑論審查文件的合理性了。雖然《立法法》確立了規范性法律文件的備案審查機制，參見《中華人民共和國立法法》第96、97、98、99、100條。但是上述機制主要只能糾正規范性法律文件在合法性方面的瑕疵。唯一例外是，針對部門規章和地方政府規章的糾錯可以延伸至合理性。根據《立法法》第96條規定，規章的規定被認為不適當時，應當由有關機關依法予以改變或者撤銷。立法后評估恰恰可以對規范性法律文件予以全方位的深入審查，可以充當有力的追蹤問效手段。因此，在中國，不僅應當對全國人大及其常委會制定的法律進行后評估，更應該重視對其他種類規范性法律文件的立法后評估。值得高興的是，中國的立法后評估對象并沒有僅限于法律，而是包括行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章。實踐中，上海市、重慶市和云南省等地的人大常委會非常重視地方性法規的后評估，先后組織實施了針對重點地方性法規的一攬子后評估。參見沈國明主編：《在規則與現實之間：上海市地方立法后評估報告》，上海人民出版社2009年版;俞榮根主編：《地方立法后評估研究》，中國民主法制出版社2009年版;鄭維川、楊潤新主編：《地方性法規立法后評估實證研究 》，中國政法大學出版社2017年版。筆者有幸全程參與了云南省地方性法規一攬子后評估工作。天津市、湖南省等其他一些地方也曾陸續開展單部地方性法規的立法后評估。雖然這些后評估實踐的具體做法還有各種有待商榷之處，但是這種對次級立法后評估工作的重視態度應當得到肯定。當然，我們還應當將后評估對象擴及自治條例、單行條例以及經濟特區法規等規范性法律文件。

2. 引入第三方參與評估，而非完全依靠第三方實施評估

英國立法后評估實踐中，議會和政府都很重視借助外腦，充分利用專業人士和專業機構，把一部議會法令的不同子制度委托給不同的研究機構分別進行評估。例如，英國衛生部在《2007年精神衛生法》的政府部門立法后評估階段，委托不同的科研機構就該法的幾個重要子機制分別加以專門評估：委托中央蘭開夏大學（University of Central Lancashire）評估獨立第三方精神衛生律師服務機制（Independent Mental Health Advocacy）[14]43;委托華威大學（Warwick University）評估重新定義精神疾病所產生的實際影響;委托劍橋大學評估精神病人人身自由限制措施的實施效果。

在中國立法后評估實踐中，許多地方的人大常委會或者政府也將立法后評估工作委托給獨立第三方機構具體實施，但往往是全權委托第三方機構負責整部法規的立法后評估。這種全權委托因為更方便、效率高、責任主體明確，的確有其優勢。然而，單個第三方機構很可能只擅長特定專業技術領域。當被評估法規涉及該機構不擅長的專業知識，評估的質量則只能主要仰仗該機構調動相關專業人員的能力。這使得立法后評估工作在一定程度上處于委托方的監控之外，評估質量也呈現出參差不齊的狀態。因此，在引入第三方主體時，應當把第三方主體合理地限定在參與者的位置，整體后評估工作依然應該由人大或政府部門主導。

3. 慎用立法成本收益評估

在英國的立法后評估報告中，筆者沒有發現從成本收益角度針對特定議會法令的立法質量及其效果的分析和評價。在一定程度上，這個現象從實踐角度印證了立法成本收益評估的發展困境。立法成本收益評估屬于一種聽上去很有道理而操作起來卻困難重重的立法技術。立法成本收益評估面臨的諸多“技術性障礙”，若要實現“對立法決策的有效干預，需要克服自身的運行成本問題，否則將違背‘成本—收益’評估的基本原理”[15]。

[參 考 文 獻]

[1]薛波.元照英美法詞典[M].北京：法律出版社，2003.

[2] [英]邁克爾·贊德.英國法——議會立法、法條解釋、先例原則及法律改革[M] .江輝譯.北京：中國法制出版社，2013.

[3]Law Commission.Post-legislative Scrutiny[EB/OL].[2021-12-15] .http：//www.lawcom.gov.uk/project/post-legislative-scrutiny/.

[4]Franklin De Vrieze and Victoria Hasson， Post-legislative Scrutiny： Comparative Study of Practices of Post-legislative Scrutiny in Selected Parliaments and the Rationale for Its Place in Democracy Assistance[EB/OL].[2021-12-15] . http：//www.wfd.org/wp-content/uploads/2017/08/Comparative-Study-PLS-WEB.pdf .

[5]吳浩.國外行政立法的公眾參與制度[M].北京：中國法制出版社，2008.

[6]Introduction to Select Committees[EB/OL].[2021-12-15]. https：//www.parliament.uk/about/how/committees/select/.

[7]The Northern Ireland Office. Post-legislative Assessment of Electoral Registration （Northern Ireland） Act 2005： Memorandum to Northern Ireland Affairs[EB/OL].[2021-12-15] .https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/238684/7504.pdf.

[8]Richard Kelly and Michael Everett， Post-Legislative Scrutiny[EB/OL].[2021-12-15]. http：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN05232/SN05232.pdf.

[9]Thomas Caygill.Legislative Scrutiny Recommendations in the UK Parliament[J]. The Journal of Legislative Studies， 25（2）.

[10]The Select Committee on Adoption Legislation， Adoption： Post-Legislative Scrutiny Report， para. 9[EB/OL].[2021-12-15]. http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/adoption-legislationcommittee/publications/.

[11]湯善鵬.地方立法不必要重復的認定與應對——以七個地方固廢法規文本為例[J].法制與社會發展，2014（4）.

[12]The Scottish Parliament Standards， Procedures and Public Appointments Committee， Post-Legislative Scrutiny[EB/OL].[2019-04-02] . http：//www.parliament.scot/S4_StandardsProceduresandPublicAppointmentsCommittee/Minutes/Minutes_20131030.pdf.

[13]汪全勝.立法后評估研究[M].北京：人民出版社，2012.

[14]Department of Health， Post-legislative Assessment of the Mental Health Act 2007： Memorandum to the Health Committee of the House of Commons[EB/OL].[2021-04-02] .https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228522/8408.pdf.

[15]蔣銀華.立法成本收益評估的發展困境[J].法學評論，2017（5）.

[責任編輯 錢大軍]

The Post-legislative Scrutiny of Act of British Parliament：Benefit， Difficulties and Potential Significance

FAN An

Abstract：The post-legislative scrutiny of act of UK parliament’s mechanism follows a two-stage pattern under the principle of division of work between parliament and government. However， it is neither systematic nor strict enough. On the one hand， the governmental departments conduct post-legislative scrutiny in a more and more normative approach. On the other hand， the parliamentary post-legislative scrutiny has been making little progress. In practice， the two-stage pattern has hardly succeeded to operate and to make the Government to improve its legislative work. The two-stage model may cause the House of Commons to treat the second-stage post-legislative scrutiny with caution. Government-led post-legislative scrutiny， low degree of institutionalization， and lack of mature post-legislative scrutiny indicators may hinder the sound development of post-legislative scrutiny. These lessons deserve our vigilance. The British experience—how to decide which Acts should be scrutinized， how to take advantage of the expertise of third party and etc.— is also worth learning from.

Key words：the United Kingdom Act of Parliament Post-Legislative Scrutiny Legislative Technique