關(guān)于沿海城市政企合作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的機(jī)制探討
——以秦皇島市一沿海區(qū)縣為例

佟 馨，劉曉曉，和嫻嫻，張兆祥，栗勇田

(1．秦皇島天大環(huán)保研究院有限公司，河北 秦皇島 066000；2．河北省河道水質(zhì)凈化及生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，河北 秦皇島 066000)

1 引言

“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議明確提出，到2035年要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。企業(yè)分布較少、主營(yíng)旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的沿海旅游城市如何通過(guò)政企合作、購(gòu)買專業(yè)咨詢公司的大氣污染防治團(tuán)隊(duì)的服務(wù)改善區(qū)域空氣質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本轉(zhuǎn)好，是該類型城市在“十四五”期間的一個(gè)重要課題。為此，本研究以秦皇島市一沿海區(qū)縣為研究對(duì)象，從運(yùn)行機(jī)制、實(shí)施效果等方面，綜述已有研究成果，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出完善運(yùn)行機(jī)制的建議，以期為其他沿海旅游城市的大氣污染防治工作順利開(kāi)展提供參考。

2 研究綜述

大氣污染治理本身就具有明顯的系統(tǒng)性和綜合性特點(diǎn)，且一般需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的治理周期[1]，而沿海地區(qū)的情況更為復(fù)雜。受海陸風(fēng)影響，相較于內(nèi)陸地區(qū)的氣候條件有所差異、空氣質(zhì)量的變化規(guī)律有所不同。吳蒙等[2]觀測(cè)發(fā)現(xiàn)較弱的地面風(fēng)場(chǎng)形成氣流停滯區(qū)、不利于污染物的輸送擴(kuò)散、且污染日海陸風(fēng)局地環(huán)流更為活躍。林長(zhǎng)城等[3]研究發(fā)現(xiàn)，陸風(fēng)與海風(fēng)轉(zhuǎn)換期間顆粒物易聚集，PM10濃度易升高。王堅(jiān)等[4]確認(rèn)海陸風(fēng)環(huán)流途徑的變化導(dǎo)致鼓浪嶼空氣質(zhì)量受工業(yè)污染影響較大。洪文俊等[5]經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)主導(dǎo)風(fēng)向?yàn)楹ｊ戯L(fēng)時(shí)，碼頭內(nèi)SO2、PM2.5和PM10濃度高于陸海風(fēng)或靜風(fēng)環(huán)境，主要來(lái)自于船舶尾氣的排放。龍凌波等[6]比較沿海12個(gè)省的115個(gè)地級(jí)市得出我國(guó)沿海地區(qū)顆粒物污染嚴(yán)重，環(huán)渤海帶及長(zhǎng)三角地區(qū)處于相對(duì)較高水平。

局地海陸環(huán)流加大了區(qū)域空氣質(zhì)量改善的難度，為達(dá)到環(huán)境治理的目的，政府部門進(jìn)一步采取制定區(qū)域環(huán)境大氣污染綜合防治解決方案、提出府際合作等治理等措施。毛春梅等[7]認(rèn)為區(qū)域環(huán)境府際合作治理需要建立公平合理的利益激勵(lì)機(jī)制，建立區(qū)域綠色發(fā)展基金，保障區(qū)域環(huán)境治理提供穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的利益關(guān)系。孫濤等[8]認(rèn)為在中國(guó)的體制結(jié)構(gòu)下，區(qū)域環(huán)境治理政策體系框架的關(guān)鍵是中央的強(qiáng)勢(shì)介入、推動(dòng)、建立平等協(xié)商的政策主體體系。陳桂生[9]提出受空氣流動(dòng)性影響，大氣污染是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，其治理需要區(qū)域主體協(xié)同行動(dòng)。

聶麗等[10]經(jīng)數(shù)值仿真模擬后，得出政府間合作治理大氣污染難以自發(fā)達(dá)到均衡狀態(tài)，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰力度是影響地方政府間合作治理、促使地方政府達(dá)成合作聯(lián)盟重要途徑的結(jié)論。因此，在政府間達(dá)成合作治理的前提下，區(qū)縣等地方政府為改善空氣質(zhì)量、分擔(dān)環(huán)保任務(wù)壓力、落實(shí)上級(jí)政府的獎(jiǎng)懲制度，采用政企合作、選擇購(gòu)買專業(yè)技術(shù)服務(wù)，由大氣污染防治團(tuán)隊(duì)來(lái)保障區(qū)域空氣質(zhì)量改善的落實(shí)。

3 運(yùn)行機(jī)制

由于空氣污染的空間分布受到污染源位置、季節(jié)及地形等影響，在空間擴(kuò)散、遷移、轉(zhuǎn)化過(guò)程中，形成空氣污染在空間上的多尺度特征[11]，政府需采用大氣污染防治團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專業(yè)管控，改善空氣質(zhì)量。以秦皇島市一沿海區(qū)縣為例，大氣污染防治團(tuán)隊(duì)由駐地人員提供的日常服務(wù)和專業(yè)設(shè)備監(jiān)測(cè)的專項(xiàng)服務(wù)兩部分構(gòu)成。日常服務(wù)包括編寫(xiě)空氣質(zhì)量日常報(bào)告、實(shí)時(shí)對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行分析和調(diào)度、提供使用大氣污染防治監(jiān)測(cè)平臺(tái)等；專項(xiàng)服務(wù)包括識(shí)別污染物高值區(qū)域的激光雷達(dá)監(jiān)測(cè)、識(shí)別顆粒物來(lái)源的質(zhì)譜儀監(jiān)測(cè)和道路積塵負(fù)荷走航、識(shí)別揮發(fā)性有機(jī)物來(lái)源的質(zhì)譜儀和走航監(jiān)測(cè)等。

大氣污染防治監(jiān)測(cè)平臺(tái)是團(tuán)隊(duì)出具日常分析報(bào)告、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)區(qū)域空氣質(zhì)量、進(jìn)行決策的重要依據(jù)之一。該平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)，將各個(gè)地區(qū)實(shí)時(shí)、歷史的空氣質(zhì)量情況，氣象條件，本地區(qū)的企業(yè)廢氣排放量，交通情況，重型柴油車的運(yùn)動(dòng)軌跡和同一時(shí)段選定區(qū)域內(nèi)的過(guò)路頻率等數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取、篩選，形成以本地為主、兼具跨區(qū)域的大氣污染防治監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)防和處置提供大數(shù)據(jù)支撐。

4 效果評(píng)估

2021年該團(tuán)隊(duì)開(kāi)始進(jìn)行服務(wù)，從日常服務(wù)保障空氣質(zhì)量整體情況的效果開(kāi)看，2021年1月1日至2021年9月30日，該區(qū)縣空氣質(zhì)量綜合指數(shù)3.71，較去2020同期4.04下降8.2 %，組成空氣質(zhì)量綜合指數(shù)的各項(xiàng)污染物累計(jì)情況為：PM2.5濃度29 μg/m3，較去年同期31 μg/m3下降了6.5%；PM10濃度52 μg/m3，較2020年同期54 μg/m3下降3.7 %；O3-8 h濃度156 μg/m3，較去年同期182 μg/m3下降14.3 %；SO2濃度11 μg/m3，較2020年同期13 μg/m3下降15.4%；NO2濃度23 μg/m3，較去年同期24 μg/m3下降4.2%；CO濃度1.6 mg/m3，較去年同期17 mg/m3下降5.9%，六項(xiàng)污染物較去年同期均下降，整體服務(wù)效果較好。

從利用專業(yè)設(shè)備監(jiān)測(cè)提供的專項(xiàng)服務(wù)來(lái)看，在空氣質(zhì)量國(guó)控點(diǎn)附近一點(diǎn)，首先利用在線單顆粒氣溶膠質(zhì)譜儀(SPAMS 05系列)識(shí)別監(jiān)測(cè)期間空氣中的正負(fù)離子分布，其次通過(guò)組分分類，將識(shí)別到的正負(fù)離子進(jìn)行分類，明確本地餐飲源、揚(yáng)塵源、生物質(zhì)燃燒源、機(jī)動(dòng)車尾氣源、燃煤源、工業(yè)工藝源、二次無(wú)機(jī)源和其他排放細(xì)顆粒物的占比，進(jìn)一步提出改善、管控建議(圖1～3)。此次專項(xiàng)報(bào)告得出監(jiān)測(cè)期間揚(yáng)塵源比例高峰出現(xiàn)在20：00～24：00，風(fēng)向來(lái)源高峰出現(xiàn)在東北面與西南面，與PM10風(fēng)向來(lái)源高峰在東北面與西南面相對(duì)一致，需要加強(qiáng)東北和西南面揚(yáng)塵管控等針對(duì)性較強(qiáng)的建議。

圖1 監(jiān)測(cè)期間顆粒物平均質(zhì)譜

圖2 揚(yáng)塵顆粒與PM10風(fēng)向來(lái)源三維

圖3 揚(yáng)塵源小時(shí)排放規(guī)律

5 存在的問(wèn)題

5.1 團(tuán)隊(duì)與不同部門間信息閉塞、聯(lián)動(dòng)性差

由于團(tuán)隊(duì)屬于公司，不同部門隸屬于政府，立場(chǎng)站位不同導(dǎo)致相互之間存在信息閉塞的問(wèn)題。面對(duì)環(huán)境信息交流能力不足，環(huán)境治理的關(guān)鍵是要改變信息不對(duì)稱、不充分[12,13]。“十四五”以來(lái)環(huán)保責(zé)任上升到了新的高度，政府及公眾對(duì)大氣污染愈發(fā)關(guān)注，但發(fā)展時(shí)間較短，仍存在部分權(quán)責(zé)不明、局部推諉的情況，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)的部分環(huán)境問(wèn)題無(wú)部門認(rèn)領(lǐng)、整改。

5.2 團(tuán)隊(duì)職責(zé)不明

由于政府設(shè)有專門主管大氣的部門或科室，團(tuán)隊(duì)充當(dāng)?shù)慕巧窃摬块T或科室的決策輔助。在團(tuán)隊(duì)實(shí)際運(yùn)行中，團(tuán)隊(duì)存在權(quán)責(zé)僭越、冒領(lǐng)政府專管部門或科室的工作內(nèi)容的問(wèn)題，或由于權(quán)限小，導(dǎo)致與不同部門間的協(xié)同工作開(kāi)展難度大，團(tuán)隊(duì)工作不能按照計(jì)劃實(shí)施，易處于停滯階段。

5.3 調(diào)度使用的獎(jiǎng)懲機(jī)制力度小

由于存在生態(tài)治理績(jī)效在政績(jī)考核中地位較弱、生態(tài)指標(biāo)體系和考核方法設(shè)置不全面、生態(tài)指標(biāo)權(quán)重偏低等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)在發(fā)現(xiàn)本地問(wèn)題后，相關(guān)部門、工業(yè)企業(yè)或建筑工地等涉及方重視度偏低。比較我國(guó)現(xiàn)有的考核模式仍習(xí)慣以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)優(yōu)先，面對(duì)近十年興起的生態(tài)治理指標(biāo)存在抵觸情緒，特別是2021年經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)治理績(jī)效考評(píng)易不受重視。

6 完善建議

6.1 信息共享、增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)

團(tuán)隊(duì)需要不斷拓寬信息共享的深度和廣度、建立聯(lián)動(dòng)中轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，團(tuán)隊(duì)分享大氣污染防治監(jiān)測(cè)平臺(tái)的使用權(quán)限，各相關(guān)部門均使用統(tǒng)一平臺(tái)；其次，各相關(guān)部門整理自有的工作相關(guān)平臺(tái)，團(tuán)隊(duì)進(jìn)行整合，對(duì)大氣污染防治監(jiān)測(cè)平臺(tái)的內(nèi)容模塊進(jìn)行增項(xiàng)，完善平臺(tái)內(nèi)容；最后，由團(tuán)隊(duì)和政府專管部門共同調(diào)用兩人，作為團(tuán)隊(duì)和部門間聯(lián)動(dòng)工作的中間人，負(fù)責(zé)溝通和跟進(jìn)進(jìn)度、保障工作的順利開(kāi)展和落實(shí)。

6.2 政府加強(qiáng)對(duì)團(tuán)隊(duì)的評(píng)估，支持團(tuán)隊(duì)提升服務(wù)質(zhì)量

團(tuán)隊(duì)在一定程度上承擔(dān)著工業(yè)企業(yè)或施工工地等大氣污染源產(chǎn)生方和政府監(jiān)管方兩方之間紐帶的角色。團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)充分發(fā)揮自身的專業(yè)性，首先以摸清該區(qū)域的各類污染底數(shù)為基礎(chǔ)，其次結(jié)合地形氣象等本地具體情況和專業(yè)監(jiān)測(cè)，最后綜合多方因素提供大氣管控決策方面的建議。為政府購(gòu)買企業(yè)服務(wù)形式的推進(jìn)建言獻(xiàn)策，成為推動(dòng)政府和企業(yè)協(xié)同治理的重要力量。因此政府應(yīng)進(jìn)一步支持和幫助團(tuán)隊(duì)提出的合理化建議、專業(yè)化建議，促進(jìn)其更好地發(fā)展。

6.3 建立排污相關(guān)的市場(chǎng)交易機(jī)制

引入經(jīng)濟(jì)刺激手段，開(kāi)放排污或碳交易市場(chǎng)，將減排量轉(zhuǎn)化為資金[14,15]。保障區(qū)域環(huán)境治理有穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)政府和相關(guān)方之間的利益關(guān)系，建立的交易市場(chǎng)的構(gòu)成為：第一，大量開(kāi)展排污許可證交易；第二，探索開(kāi)展碳交易市場(chǎng)，由政府引導(dǎo)碳金融規(guī)范有序、資源配置合理，必要時(shí)設(shè)立碳基金等舉措，由政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)；第三，建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，形成保險(xiǎn)公司、參保人等多元主體對(duì)生態(tài)環(huán)保的監(jiān)督機(jī)制。