公共安全理論視域下反恐怖主義地方立法模式的確立與架構

萬 紅

(河南警察學院 治安系，河南 鄭州 450046)

近年來，伴隨著全球恐怖主義勢力抬頭，我國也面臨著恐怖主義的現實威脅，恐怖襲擊事件的發生，造成重大人員和財產傷亡，危及公共安全。黨中央和習近平總書記高度重視反恐怖工作，黨的十九大報告中明確指出：嚴密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動，要堅持問題導向，把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來。我國先后出臺了《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》《中華人民共和國刑法修正案(九)》和《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)等法律，初步架構起國家層面的反恐怖主義立法體系。根據我國立法法相關規定,涉及國家主權、國家機關的產生及組織和職權、基本政治制度、犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、稅收基本制度、對非國有財產的征收及征用、民事基本制度等事項只能制定法律，而反恐怖主義事項并非屬于上述國家法律保留事項，主要是基于國家安全的需要對恐怖主義活動的防范與打擊，因而我國最初的反恐怖立法探索是立足于恐怖主義防范，從行政立法開始的。在地方層面則是由新疆率先開啟了反恐怖主義地方立法先河，浙江、湖南亦先后出臺本省的反恐怖地方法律，上海、云南、四川等地也開始在省、自治區、直轄市層級上進行反恐怖主義地方立法的探索實踐。地方反恐怖主義立法需要系統性與協調性，地方立法模式選擇與內容架構上亟待理論支持。

一、公共安全理論視域下反恐怖主義地方立法的理論邏輯

公共安全即對社會秩序的維護和生活狀態的保障,是人類的最低生活需求，包括公眾的生命、健康、財產等安全[1]。它既是社會存在的基礎，也是個人生存、發展的起點，更是人類社會得以存在和進步的根本。而如恐怖主義行為的社會越軌行為則是社會發展的伴生物，雖然不能徹底消除，但可以有效遏制。對公共安全的保護就是對社會越軌行為的預防和控制，科學立法是實現預防控制的前提與基礎。由于暴力恐怖犯罪的存量、恐怖活動的境外回流、極端主義樹倒根在、恐怖主義和極端主義思想溫床的流毒等問題的存在，我國各地都面臨恐怖主義的現實威脅，且形勢各不相同，須結合各地工作特點，通過地方反恐怖主義立法，有針對性地積極防范與遏制恐怖主義。

(一)公共安全理論對反恐怖主義地方立法的需求

公共安全內涵較為豐富，其中的社會安全是社會公眾最為迫切需要的保障，而這恰是恐怖主義攻擊的主要目標。破壞社會安全是恐怖主義心理分析和邏輯體系的必然結果。社會安全主要由國家和政府提供保障，與恐怖主義所能掌控的恐怖活動之間呈不對稱狀態，使得后者不得不潛心研究前者的運行規則和短板所在，并對社會大眾和政府部門進行心理和邏輯分析，進而實施有效的恐怖襲擊[2]。在眾多公共安全領域中的社會安全，更能引起連鎖反應，所產生的社會效應也更強烈，恐怖主義作為極端的破壞行為也就合乎邏輯地選擇社會安全作為攻擊國家和政府的首要目標，其次才是政要、關鍵人物、要害部門與關鍵設施。并且即使是對這些非社會安全本身的目標攻擊，往往也是通過破壞社會安全、濫殺無辜的形式實現的。因而，針對恐怖主義的防范與遏制成為公共安全理論研究的重點內容之一。

為及時有效地對國家或區域公共安全狀況進行科學評估與分析，根據公共安全理論形成了社會公共安全評價指標體系，它是對社會公共安全狀況進行風險評價的基礎，對于維護社會穩定及防范與打擊恐怖主義活動具有十分重大的意義。宏觀層面的社會公共安全評價指標體系包括社會關系、社會問題、經濟運行、社會心理、危機預警和社會整合(見表1)，微觀層面的社會公共安全評價指標體系包括自然災害風險、人為災害風險、襲擊破壞風險、城市基本特征、城市抗災能力。其中襲擊破壞風險主要包括社會危機破壞風險與恐怖破壞風險，恐怖破壞風險具體評價指標為國家級重要設施及地方性重要設施數量、城市地理位置重要程度、國際政治關系、國內政治形勢[3]。這些指標體系為地方反恐立法提供了基本思路與目標，地方立法機構在進行反恐立法時須借鑒參考這些基本指標，結合當地反恐怖主義形勢進行科學立法。具體而言，公共安全指標體系對反恐怖主義地方立法的需求表現在以下幾個方面。

第一，反恐怖主義地方立法須遵循可行性與可操作性原則，充分考慮各地不同的社會系統風險、社會結構變遷、社會心理差異等具體社會發展態勢，結合經濟運行狀況，制定符合地方實際的反恐怖主義實施辦法。要使立法內容立足于地方實踐，在對經濟、政治、社群與文化等子系統存在的恐怖主義風險調研分析的基礎上，切實考慮城鄉結構、人口結構、就業結構、階層結構、組織結構、區域結構等社會結構的變化發展，從立法層面制定行之有效的反恐怖主義防范與打擊措施。

第二，反恐怖主義地方立法須要有前瞻性、科學性，重視對城市關鍵設施和敏感部門的安全保衛工作，重視城市發展建設過程中公共安全評估與規劃工作。我國當前正處于城市化發展高峰期，快速的城市化加劇了人員流動性，增添了大量的社會不安定因素，而城市生活在水、電、交通方面的依賴性也極易引發連鎖反應而成為恐怖主義襲擊的目標。因而這些都應在地方反恐立法中有所體現，須要從立法角度提前謀劃，有效防范，從而做到立法的前瞻性與科學性。

第三，反恐怖主義地方立法須明確多元主體在反恐怖主義過程中的地位與責任。從公共安全評價指標體系可知，公共安全維護的主要主體是政府及其具體工作部門，但絕不僅限于此，其主體應涵蓋政府系統、市場系統與社群系統三大主體。因此，反恐怖主義立法中必須樹立綜合反恐理念，提高全社會反恐意識。恐怖主義具有很強的“溢出效應”與“擴散效應”，經常會在社會公眾中造成焦慮和恐慌，且其生成根源既有社會內部的不穩定因素，也有外部恐怖勢力“輸入型”因素，因而反恐怖主義主體絕不僅僅是政府系統，需要市場系統和社群系統主體的通力合作，這在地方反恐立法中必須加以明確。

表1 社會公共安全評價指標體系

(二)公共安全理論指導下反恐怖主義地方立法的目標定位與基本方向

公共安全問題是一個系統問題，須要系統全面地應對解決，而反恐怖主義形勢的復雜多變也對地方公共安全不斷提出新的更高要求。可以說，地方公共安全防控的效益價值決定了反恐怖主義地方立法的目標定位與基本方向。

首先，反恐怖主義地方立法的基本目標是能足以應對恐怖主義形勢復雜多變的發展態勢。在經濟全球化背景下恐怖主義活動不斷發生新的變化，在各國經濟主權面臨挑戰、經濟運行風險增大、跨國有組織犯罪猖獗的背景下，恐怖主義犯罪的目標與對象也在發生改變，由此前的政治領域過渡延伸到經濟領域，犯罪手段和方式更加科技化、智能化，恐怖分子利用互聯網的便利性傳達指令、控制策劃恐怖活動；利用互聯網的技術漏洞與關聯性攻擊電信、商業和金融系統等領域，進行恐怖融資與洗錢等違法犯罪活動。這就要求地方反恐怖主義立法要將重心轉移到“預防為主”，對恐怖主義隱患要遏制源頭，并從深層次上應對恐怖主義，在立法層面構筑反恐機制，建立地方反恐防控體系，以“立體防御型”反恐怖機制，預防和控制地方恐怖主義活動，及時打擊恐怖主義犯罪，維護社會的公共安全。

其次，反恐怖主義地方立法的長效目標是滿足地方公共安全系統性的客觀需要。公共安全必須依靠社會力量來共同維護，因其本質上屬于系統問題，要運用系統手段綜合治理。反恐怖主義問題屬于公共安全系統中的一個重要問題，是社會特殊矛盾的綜合反映，也必須進行系統治理。系統治理的最本質特征在于治理的多元性、綜合性與協調性，即解決恐怖主義問題絕不僅僅靠一個部門、一種力量或幾個機構、幾種手段，而是要綜合社會多個系統主體，這就需要通過立法形式調動組織各種社會力量，形成反恐怖主義基本共識，各主體通力合作，各種手段協調配合，建立動靜結合的反恐模式，從而有效發揮反恐怖主義地方立法的系統作用。

最后，反恐怖主義地方立法的現實目標是直接反映公共安全體系導向性與效益性。公共安全體系導向性是指依據地方公共安全規劃構建的公共安全維護機制體系所表現與反映出的理想性和方向性。反恐怖主義地方立法本身是地方公共安全維護機制的組成部分，因而立法必定要與地方公共安全規劃目標統一，能夠契合地方公共安全維護機制體系需求，形成解決恐怖主義問題的長效機制。此外，反恐怖主義地方立法還要充分考慮地方公共安全的效益性，要實現對有限資源的高效整合與優化配置，用法律搭建起龐大、有效而又精密的反恐怖主義集合系統，遵循效益優先原則，避免警力、財力等資源的分散和浪費，導致反恐資源利用效果有限的現象。在立法中要以反恐怖主義資源共建、共享、共用模式構建為目標，實現信息情報綜合利用率最大化、區域資源整合率最大化、區域主體聯動配合度最大化，從而通過立法構筑起全方位、全時空、全覆蓋的反恐怖主義安全保障體系。

二、我國反恐怖主義地方立法模式的選擇、發展與面向

我國《憲法》規定的國家結構形式是單一制，受制于歷史傳統、地理環境、文化、宗教、民族等多重因素，我國根據具體國情還設立了民族自治區和特別行政區，使得我國在地方立法層面也呈現出多元化多層級的差異性與類型化，同樣面對反恐怖主義的公共安全形勢，不同地區面臨的問題也各具特點。因此反恐怖主義地方立法模式既有一定的統一性也存在一定的差異性。

(一)反恐怖主義地方立法模式選擇的基本原則

基于恐怖主義在我國各地方各區域發展態勢的不同情形，在反恐怖主義地方立法模式上各地可進行不同選擇，然而選擇的基本原則仍須保持統一性和一致性。地方立法模式的選擇依據主要在于立法目標的實現、立法重心的確立以及立法效益的衡量，因此在反恐怖主義地方立法模式選擇上我們須遵循以下四項原則。

一是審慎性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇必須結合地方恐怖主義的現實威脅與發展態勢，充分考慮地方政治、經濟、文化、宗教、民族等多層面社會結構與利益群體變化，謹慎選擇立法模式。不同的地理位置、人口結構與民族構成都會成為影響地方恐怖主義的根源性因素。在立法過程中必須審時度勢，對各種可能會激發或滋生地方恐怖主義的因素考慮到位、設想到位、預防到位。在根據國家層面頒布的反恐怖主義法律、法規進行細化實施地方立法時，要結合地方的實際情況慎重選擇最為可行的立法模式進行立法。

二是實效性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇要立足能夠發揮實際效用的原則，以在實際運行中預防和應對恐怖主義活動的發生。它主要強調的是在構建地方反恐立法模式時應當注重體系架構的可操作性、結果的可預測性、責任分配的合理性，注重理論與實踐相結合，在實踐中不斷完善立法理論構架，避免出現空中樓閣式的立法。實效性原則的主要價值在于保障反恐怖主義地方立法不脫離地方安全維護的實際運用，保障立法過程具有嚴密的邏輯性、可論證性。

三是前瞻性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇必須全面掌握地方恐怖主義活動發展態勢，提前預設到地方反恐立法的重點領域與急需立法構建的重點，以此作為立法模式選擇的基點。在確定地方反恐立法模式之前要盡量避免因缺乏前瞻性思維，導致不適當的立法模式下地方所制定和出臺的反恐法規與地方反恐怖主義需求脫節。因此，立法模式選擇前瞻性原則要注重研究把握地方恐怖主義的發展和影響，挖掘地方恐怖主義存在的潛在性隱患與不穩定因素，全面考量立法模式的側重與建構框架。

四是系統性原則。反恐怖主義地方立法模式選擇要考量反恐立法的各要素與地方其他相關立法在一個整體范疇內的統籌關系，做到協調統一，能夠發揮各要素的優勢和長處。恐怖主義活動的復雜性決定了地方反恐立法模式必須堅持系統性的原則。它要求地方反恐立法模式選擇必須要從全局出發，把涉及地方恐怖主義活動問題的各個領域和相關因素都納入立法模式選擇的視野，并盡可能地把各項措施有機結合起來綜合考量，充分發揮各項措施整體性的功能。

(二)我國各地反恐怖主義立法模式的選擇與對比

2016年《反恐法》頒布實施后，在此種統一立法模式下，我國各地為更好預防應對地方恐怖主義，貫徹實施《反恐法》，開始進入地方反恐怖主義立法探索階段。由于新疆恐怖主義發展態勢的緊迫性，2016年率先頒布實施《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》，其后2019年浙江省、2020年湖南省、2021年上海市陸續展開立法，出臺實施反恐怖主義法的地方性法規。而云南省與四川省緊隨其后，也在緊鑼密鼓地推進反恐怖主義地方立法，目前已經在公眾平臺發布實施辦法(草案)，進入征求意見環節。而作為特別行政區的香港與澳門在此方面也格外重視，澳門特別行政區早在2006年3月就通過了《澳門特別行政區〈預防及遏止恐怖主義犯罪〉法案》，并于同年4月公布了《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》。香港特別行政區于2002年7月通過了《香港特別行政區聯合國(反恐怖主義措施)條例》，2004年通過了《2003年聯合國(反恐怖主義措施)(修訂)條例草案》，以落實香港尚需履行的其他反恐怖主義的國際責任。

表2 反恐怖主義地方立法情況一覽表

通過對比地方立法模式與內容，筆者認為主要存在以下幾方面特點。第一，基本沿襲《反恐法》的內容體例，普遍側重反恐職責分工、應對處置、法律責任等內容的實施。反恐怖主義地方立法的目的主要是為了更好地貫徹實施《反恐法》，防范和懲治恐怖活動，加強反恐怖主義工作，故而在立法例上基本沿襲了《反恐法》的框架，但地方立法重點關注的是具體各部門在反恐怖主義工作方面的職責分工，基本都在第一章總則后規定了地方各部門在反恐怖主義工作方面的具體任務與責任，如浙江省、四川省、云南省和上海市。此外，由于各地不同特點在體例上也各有特色，如新疆地區重視反恐怖的意識形態防控，特設教育管理為一章，有些地方則根據自身情況對《反恐法》的章節進行刪除、合并與變更，而香港和澳門特別行政區由于受英美法系立法傳統的影響，在內容體例上采取了截然不同的形式，且重點放在對涉恐資金的監控與打擊上(詳見表2)。第二，少數民族地區在立法中融入去極端主義內容。新疆作為開啟地方反恐立法的領頭羊，在立法中融入大量去極端主義的內容，蓋因極端主義在思想基礎上為恐怖主義提供支持，對其防范和懲治是反恐怖主義工作的治本之策。因此，在新疆的地方立法中明確提出堅決反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等極端主義。第三，邊境地區在立法中融入邊境管控與合作內容。云南省作為我國邊境線最長的省份，由于地理位置特殊，少數民族眾多，是境外恐怖主義滲透國內的重點區域，因此云南省在地方反恐立法中單列專章融入邊境管控與合作內容，加強與相鄰國家或者地區開展有關反恐怖主義情報信息交流、執法合作和國際資金監管合作，構建邊境反恐怖主義工作立體防控體系與邊境合作機制，以實現對境內外恐怖主義滲透勾連的有效防控與打擊。第四，經濟發達地區反恐立法中側重對金融機構和特定非金融機構在安全防范方面的責任與義務。在地方反恐立法的安全防范內容中多有對金融機構和特定非金融機構在反恐怖主義工作中承擔的數據共享、情報支持、資金資產凍結等責任規定，如浙江省的反恐怖主義地方立法從第二十七條至第三十條都是相關內容規定，而上海市、澳門和香港特別行政區也都在反恐立法中重點規定相關內容。

(三)我國反恐怖主義地方立法模式的發展趨勢

通過上述比較不難發現我國反恐怖主義地方立法進程正在不斷加快，在立法模式與框架上已經初具雛形，但在立法數量和質量上還存在一定的短板與問題。反恐怖主義地方立法的基本前提是滿足地方反恐怖主義工作在法律制度供給方面的需求，追求立法的針對性、實效性和功能性，在此基礎上還應在國家總體安全觀指導下充分考慮地方公共安全綜合治理的需求與供給。基于我國單一制國家結構形式，地方行政區劃極具特色，既有普通行政區又有民族自治區還有特別行政區，不同地區存在的恐怖主義隱患與面臨的恐怖主義威脅各不相同，因而在地方立法模式上必然有所區別，不能一概而論。同時由于國土面積較大，邊境與內陸地區在政治、文化、經濟發展方面的差別，反恐怖主義工作的側重各有不同，這些都應成為地方反恐立法模式選擇的考量因素。

筆者認為，在反恐怖主義地方立法模式與內容方面，未來發展趨勢主要表現為以下幾點。其一，立法模式選擇上地方立法體例應與《反恐法》保持大體統一，有利于央地之間和各地之間反恐怖主義工作的協同配合。我國在國家層面的反恐怖立法上選擇的是中央主導的統一型立法模式，這為地方反恐怖主義立法實現不同領域法律關系的統一性和協調性奠定了良好基礎，可以有效避免出現立法標準的區域化差異和對反恐怖主義責任的區別對待[4]。在地方立法過程中部分地方未能有效借鑒《反恐法》的基本體例，采取了不區分章節的概括性體例，如湖南省的反恐怖地方立法，這在地方區域間聯合反恐協作時可能會存在一定障礙與問題。其二，地方立法模式選擇應凸顯地方特色，不同行政區劃，不同的憲法架構決定在反恐怖主義方面有不同的權力運行模式，民族自治區與特別行政區相比普通行政區享有較大的自治權，在地方反恐怖主義立法上應更加彰顯地方自治權，而普通行政區基于不同的社會組成結構特點、地域特點也應在立法上充分顯示地方的特點，在整體立法體例統一的基礎上適度增加相應模塊內容，以此維護整體反恐怖立法體系的統一性和協調性。其三，在地方立法模式框架結構中應當加強重點立法內容的架構，并關注特殊區域對反恐立法的需求，適度推進重點地域反恐怖主義地方立法進程。在地方立法模式框架結構中應考慮總體國家安全觀下的經濟安全、邊境安全與生態環境安全等重點安全領域與反恐怖主義工作的交叉結合問題，加強相關立法內容。當前我國地方反恐怖主義立法探索基本是在省、自治區和直轄市層面展開，地方重點區域由于地理位置、民族結構、人口成分等特殊構成在反恐怖主義方面亟須特殊關注與立法保障，因而加快這些重點地域的反恐怖主義地方立法也應給予更多支持與關注。

三、公共安全理論指導下的反恐怖主義地方立法模式反思與架構

公共安全理論要求在公共安全維護過程中運用系統論的基本思想和方法指導具體的治理實踐活動，解決和處理實際問題[5]，這對反恐怖主義地方立法模式的確立具有借鑒意義，在運用系統論確立反恐怖主義地方立法模式時必須考量地方反恐動態相關性，在整體規劃下貫徹整分合原則，即高效的地方反恐怖主義立法模式確立必須在整體規劃下明確地方在反恐怖主義工作上的責任分工，然后再在分工基礎上有效綜合。

(一)地方反恐怖融合立法模式的確立

在公共安全系統論指導下，地方反恐怖主義立法模式的確立必須考慮到地方反恐立法的整體性、相關性、層次性、動態平衡性和目的性。考慮到我國單一制下不同行政區劃之間的差異和特點，筆者認為總體應當確立地方反恐怖融合立法模式，即普通行政區確立反恐怖與反極端融合立法模式、民族自治區確立反恐怖與反分裂融合立法模式、特別行政區確立反恐怖與反滲透融合立法模式。

首先，普通行政區應當確立反恐怖與反極端融合立法模式。極端主義通常是指通過歪曲宗教教義或以其他方法煽動仇恨、煽動歧視、崇尚暴力的主張和行為[6]。極端主義一直是形成恐怖主義的重要思想源頭，反極端主義有利于從思想根源上遏制恐怖主義的形成和發展，也是普通行政區針對恐怖主義的重要防范措施之一。我國《反恐法》中反極端主義內容主要表現在第四條、第二十八條、第八十條至第八十二條。需要強調的是，我國《反恐法》中的極端主義含義廣泛，除宗教極端主義外還包括其他極端主義，因而在地方反恐怖主義立法模式中也應貫徹這一基本指導思想，將反極端主義視野擴展到所有極端主義的廣闊范圍。雖然當前一些地方立法中也有反極端主義的部分內容，但更多關注的是宗教極端主義內容，或者是網絡極端主義信息的發現、處理，并未嚴格區分去極端化與反極端化。去極端化是針對恐怖分子的限定性預防和矯治措施，其對象是已經被極端思想腐蝕變質的特殊人群。反極端化則是針對所有社會危險分子的一般性預防措施，強調運用多種手段，將極端思想與易受其“腐蝕”的社會群體隔離開來。換言之，去極端化趨于“特殊化”，反極端化趨于“一般化”[7]。在地方反恐立法中要強化反恐怖與反極端的融合，適度增加反極端主義的立法內容，重視加強對極端主義的源頭治理，采取相應防控措施，為反恐怖主義、反極端主義工作提供堅實的法律基礎。

其次，民族自治區應當確立反恐怖與反分裂融合立法模式。民族分裂主義一般是指國家中存在的以民族為單位的某種政治力量意圖分裂國家的傾向和圖謀。它是民族意識過度膨脹的產物[8]。我國民族自治區存在的民族分裂主義活動往往與宗教極端主義、恐怖主義活動交織在一起，構成所謂的“三股勢力”。民族分裂主義在正常的社會秩序下往往難以為繼，生存空間極其狹窄，唯有通過恐怖活動才能擴大其影響力，實現其分裂目標。同時為了在意識形態領域中為其民族分裂的恐怖活動尋求支持，經常會借助“民族獨立”的招牌，發表具有蠱惑力和煽動力的言論，轉移大眾對民族分裂主義恐怖活動的反感。換言之，民族分裂主義以暴力恐怖為外在表現形式和手段，同時與意識形態領域的分裂主義相呼應，而民族自治區的恐怖主義則多以民族分裂為目標和借口[9]。故而在民族自治區的反恐怖主義立法中須特別重視反分裂主義的內容，基于民族自治區反恐怖主義立法的整體性、相關性與層次性，須要將反恐怖與反分裂的內容有機結合進行立法，納入統一的民族自治區反恐系統中，形成相互銜接、緊密結合、互為補充的協調機制，避免在此方面顧此失彼、打擊不力或者重復立法，浪費資源。

最后，在特別行政區應當確立反恐怖與反滲透融合立法模式。自2019年起，香港一些“黑暴”分子在境外勢力滲透與支持下，不斷制造街頭暴力與混亂。這些暴力活動的手段方式基本符合國內外對恐怖主義活動的定義與標準，給社會造成的危害程度也與恐怖活動相似，這些街頭暴力已成為禍亂香港的新型恐怖主義[10]。分析這些街頭暴力恐怖活動不難發現，其背后都或多或少有境外勢力的參與，有些還與國際恐怖組織有關聯[11]。《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(簡稱《香港國安法》)的出臺正是為了切實防范、制止和懲治分裂國家、開展恐怖活動、勾結外國或境外勢力危害國家安全的犯罪行為[12]。由此可見，特別行政區內恐怖主義生成因素中境外勢力的滲透與干預是主要成因，以美國為首的境外勢力通過資助亂港組織和個人、制造對立、渲染涉港輿論、支持亂港分子的暴力活動等方式不斷實施滲透活動，誘發恐怖主義風險[13]。澳門在此方面同樣也面臨著一定的恐怖主義風險。因此，筆者認為特別行政區在進行反恐怖主義地方立法模式上應當采取反恐怖與反滲透融合立法模式，在立法框架中增加對境外勢力滲透干預特別行政區內部事務、制造恐怖主義風險的防范與打擊內容。

(二)地方公共安全系統治理下反恐怖主義地方立法框架

地方公共安全系統建立在系統論、情景預防、社會控制以及社區警務等相關的理論基礎之上，而系統論則是其架構的主要理論，它是一項復雜的系統工程。而反恐怖主義地方立法作為其子系統的一部分，必須考慮到整個系統的統一性、協調性和綜合性，通過重點地域立法的推進、重點立法內容的優化、特色立法內容的彰顯等路徑建構完善反恐怖主義地方立法框架。

首先，反恐怖主義地方立法框架中應推進重點地域的立法進程。在法律屬性上，反恐怖主義地方立法不但是我國反恐怖法律體系的組成部分，還具有地方立法中社會管理立法的性質。尤其是在獨具中國特色的單一制下我國地方行政區劃比較復雜，各地經濟發展不平衡，文化多元特點明顯，少數民族分布不均，表現為“大雜居、小聚居”等特點，在此情形下，地方公共安全系統治理下必須推進重點地域的反恐怖主義地方立法，對地方不同層級區域存在的政治危險、經濟危害、民族分裂、極端思想等涉恐因素進行系統指標分析，在立法框架中予以關注。

其次，反恐怖主義地方立法框架中要架構重點領域的立法內容。反恐怖主義地方立法是對《反恐法》及相關刑事立法的有效補充，具有社會治理地方立法的性質。恐怖主義的形成發展是一個較為復雜的社會現象，它不僅涉及對國家主權的危害及相關刑事犯罪，而且也涉及地方的社會公共安全基層治理問題。它需要從文化宣傳、宗教、金融、工商、治安、郵政、交通、物流、出入境、教育改造和受害補償等基礎層面上加強預防和社會治理。但須強調的是，在各地反恐怖主義立法上要加強重點領域的立法內容，這既是地方公共安全系統治理的需要，也是總體安全觀下維護地方安全的需要。總體安全觀下地方安全戰略既要慎重考慮安全梯度底端的危險狀態，還要具有前瞻性地設計架構安全梯度頂端的優化狀態[14]。因此，在地方反恐怖主義立法框架中要突出對重點安全領域的立法保障，防范恐怖主義的威脅與危害。具體而言，一是要圍繞經濟金融安全領域加強立法，雖然現有的一些地方立法中已經對相關內容進行了部分規定，但在具體范圍與防范措施方面都有待加強；二是要圍繞邊境安全領域加強立法，我國恐怖主義現實威脅多與邊境安全密切相關，很多恐怖分子為了偷渡出境也會在內地多處輾轉尋求機會，這給內陸地區地方公共安全也帶來了較大威脅，因而在地方立法中要對存在相應隱患的安全領域提前謀劃進行立法；三是要圍繞生態安全領域加強立法，恐怖分子使用極端手段的破壞活動往往會對地方生態環境安全造成威脅，也會給地方公共安全系統治理造成現實的和延續性的侵害，因而必須在立法中予以重視與加強。

最后，反恐怖主義地方立法框架中須彰顯地方特色立法內容。地方特色是地方立法的核心和靈魂，是地方立法質量的重要支撐[15]。在不同行政區劃下采取不同融合立法模式的反恐怖主義地方立法要結合地方恐怖主義發展態勢，切合地方公共安全系統治理的實際進行特色立法，在不同憲法、反恐怖基本法相抵觸的前提下，根據地方反恐怖主義的差異性和特殊性進行立法，并有效對接本地經濟、政治、文化、社會、風俗等對反恐怖主義法律制度供給方面的客觀需求，在立法內容上要有可操作性和針對性，重點解決地方上突出的而《反恐法》尚未解決、不宜解決或難以解決的反恐怖主義工作方面的問題。具體而言，在普通行政區反恐怖與反極端融合立法模式下要切實考慮恐怖主義、極端主義可能存在的地方樣態與發展趨勢，結合地方社會結構、民族構成、經濟環境等具體因素在地方立法框架中增加相應特色內容，如邊疆地區圍繞邊境管控與合作、金融中心地區圍繞金融管控與防范等領域的特色反恐立法內容。在民族自治區反恐怖與反分裂融合立法模式下要將防范與打擊民族分裂主義內容作為地方特色立法內容予以規定和加強，針對民族分裂主義在不同民族自治區的表現與特點進行特色立法。此外民族自治區反恐法中也可借鑒新疆的反恐怖主義立法模式融入部分去極端化內容，與單獨的去極端化地方立法配套銜接，更好地實現地方立體防御型反恐怖主義立法。在特別行政區反恐怖與反滲透融合立法模式下要將防范打擊境外勢力滲透影響特別行政區恐怖主義發展作為地方特色立法內容予以明確，重點加強對街頭暴力、“獨狼”恐怖主義的立法規制。尤其是在《香港國安法》業已出臺實施的基礎上，加快推進融入反恐怖與反滲透內容的特別行政區反恐怖主義單行立法是有效遏制和打擊香港街頭暴力、“獨狼”恐怖主義的進路之一，也可實現與國安法的有力對接，形成地方系統的反恐怖主義法律體系，促成特別行政區公共安全系統高效治理。

未來反恐怖地方立法發展重點在于探索出從中央到地方一體化的反恐怖法治化建設路徑，強化依法反恐的地方立法資源支持，要強化受制于地區經濟發展與法治建設條件的民族自治地方、中西部地區的反恐怖地方立法，使之能夠在契合地方反恐的實際需求基礎上更好與《反恐法》銜接配合，形成統一完善的反恐怖法律體系，切實為地方公共安全維護提供法治支持與保障。