中國地方政府數字經濟政策文本的量化研究

雷鴻竹，王 謙

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

數字經濟不僅是全球經濟發展的重要力量，還是中國經濟發展的強勁引擎。中國通過制定一系列數字經濟的相關政策以適應其發展的新變化、新需求和新節奏。隨著數字經濟政策的不斷完善，學術界關于數字經濟政策的研究主要集中在介紹國外經驗、政策供給和某些專項政策研究等方面，如于曉、葉申南總結歐日韓等數字經濟的政策特點[1]、藍慶新歸納日本數字經濟政策特征[2]。也有學者聚焦某一領域或主題的數字經濟政策，如謝謙比較美歐日數字貿易政策[3]。在數字經濟政策供給上，劉淑春指出要建立相應的政策制度以打破制約數字生產力發展的障礙[4]。楊佩卿也提出要加快數字經濟政策供給[5]。還有學者從政策規制角度指出要修改相關法律以規范共享經濟的邊界[6]。蔡朝林則積極倡導市場、政府和平臺企業的高效合作[7]。此外，也有從智慧城市[8]、新型基礎設施[9]等某一專項政策進行研究考察對數字經濟發展的影響。

綜上，學者們圍繞數字經濟政策展開了豐富的研究，但仍有很多不足之處。目前學界關于數字經濟政策的研究大多是經濟類的實證研究，對數字經濟政策文本的分析較少。雖然有學者開始嘗試分析數字經濟政策文本[10]，但研究還不夠深入、也缺少系統的分析框架。同時，缺少對現有數字經濟政策存量和結構的量化分析，就難以全面深入了解中國數字經濟政策的總體情況和發展規律。鑒于此，文章試圖探析：各地方政府主要出臺了哪些政策？呈現哪些特征？采用哪些應對措施？在此基礎上嘗試構建系統的政策文本量化分析框架，以期不斷完善中國數字經濟政策體系。

一、相關理論及研究設計

政策制定的本質是政策主體圍繞價值和資源進行權威性分配并實現政策目標的過程，政策主體為了實現政策目標需要分階段、分步驟地采取不同的手段和方式。在公共政策領域，政策主體可統稱為政府，對政策主體分析能夠更好把握政策結構特征，促進政策決策的科學發展。隨著政策科學的發展，政策工具研究可更好地理解政策意圖和行為[11]。生命周期是指生命體從出生直到衰亡的整個過程，后被引入到經濟學和管理學中。與產業銷售情況和獲利能力的周期變化類似，不同于政策制定、執行到評估的運行周期，數字經濟發展階段也會經歷著一種“生命”過程，這一價值主張與該理論邏輯相貼合。

在政策文本分析中，已存在一些相對成熟的分析框架，如“工具—過程—作用對象”的雙創政策分析框架[12]、“工具—周期—力度—客體”的孵化器政策模型[13]，這些研究有助于文章理解和分析政策存量和結構特征，但對如何分階段、分步驟、分周期地實現政策目標卻鮮有研究。

二、數字經濟政策分析框架的構建

1. 設計分析框架

文章構建“主體—工具—周期”三維分析框架以理解政策制定過程中的適配性，如圖1 所示。一是從政策工具方面可幫助政策主體厘清實現政策目標的過程和途徑；二是可揭示政策主體間的合作關系及政策作用對象發展過程的周期特征，較好地解決了單維度的政策分析無法深度分析和多維度分析的適配性問題。

在政策主體研究上，通常根據主體參與數量分析合作情況。數字經濟的發展與工信、商務、財政等不同的政府機構密切相關，以聯合發文和單獨發文為X 維度的觀察點，采用社會網絡分析法探究行動主體在網絡結構中位置和互動關系。在政策工具研究上，采用供給型、環境型和需求型政策工具分類以識別數字經濟政策中所運用的方式方法，并定義為Y 維度。供給型是政府從供給側出發直接作用于生產要素來擴大供給力度；需求型是政府從需求側出臺相應政策條款來間接影響產業鏈；環境型是政府通過打造利于政策落地和數字經濟發展的環境。對于生命周期Z 維度，參考李春發[14]等的研究將其分為準備期、成長期、成熟期和增值期。

圖1“主體—工具—周期”交互視角下數字經濟政策分析框架

2. 數據來源與編碼

數字經濟是以新一代信息通信技術為基礎的信息經濟升級版，為保證數據的全面與客觀，文章以各地方政府制定的綜合性數字經濟政策為研究對象。相較于支撐數字經濟發展的大數據、人工智能等一些技術政策或新基建等專項性政策，綜合性政策能夠全方位、多視角地體現數字經濟發展的政策支持[10]。文本來自于北大法寶及各地方政府門戶網站的公開數據，限定政策發布主體為省市級地方政府并排除批復函、領導講話等非正式文件，截止到2021 年9 月，共獲得107 份有效政策文本。文章按照“政策序號—章—節—條”分別從X、Y、Z 維度對文本單元進行內容分析，初次編碼完成后再由課題組的兩位博士成員再次檢驗編碼，編碼一致性程度分別為83.3%和89.5%，信度較高。

3. 具體指標維度

以中國國家級數字經濟創新發展試驗區為樣本，利用ROST Content Mining 5.8.0 提取高頻詞、共線矩陣、聚類分析來完善文章分析框架和具體指標。具體方式：首先經過分詞處理、過濾無意義詞、停用詞后，共獲得包括數字、數據等在內174 個高頻詞序列；其次根據數據特征自動生成174×174 共現矩陣詞表并逐行提取17590 個特征詞；再通過社會網絡分析文本間關系形成以平臺、數字化、應用、創新、服務和政府為中心的社會關系網，并歸納總結為政府部門、數字資源、技術平臺、數字應用、市場活力、服務領域、管理制度和價值目標八類領域。

進一步分析，政府部門屬于政策主體類，價值目標則屬于政策目標類，如創新、智慧等具有明顯價值導向詞語反映出政策不同時期的側重點和目標數字資源，技術平臺、應用創新、市場活力、服務領域和管理制度則屬于政策工具類。在梳理相關理論和文獻研究的基礎上結合政策文本特征，構建數字經濟政策分析框架的具體指標維度（見表1）。

表1 數字經濟政策具體維度和指標

三、政策文本的多維交互分析

自國務院出臺相關的政策文件以來，各地方政府數字經濟政策發文量逐漸上升，對把握中國數字經濟發展規律，引領數字經濟健康發展起到了引導、規制和推動作用。文章借助NVIVO 12.0 軟件從X、Y、Z 維度分析政策文本內容（見表2）。

表2 數字經濟政策X- Y- Z 維度交叉分析

1. 一維特征分析

從X 維度來看，政策主體松散、核心主體未顯現。通過分別提取政策主體的發文情況并繪制m×m、n×n矩陣，檢驗中心度和密度衡量網絡中某個行動者的影響力和緊密程度[15]。結果發現省市級政府部門網絡密度分別為0.0061 和0.1062，網絡中間勢為0.0174 和0.0632，點度中心度平均值為0.606 和0.799，均表現為松散的網絡構型。從主體核心—邊緣結構看，省級相關政府機構比較重視與其他部門的合作，合作密度為0.024；而市級各相關部門間合作密度為0.533，其合作聯系更緊密。總體上各省區市大多以政府辦公廳（室） 為主要的推進力量，獨立發文較多，協同合作少，且大多與一個或兩個機構展開合作。

從Y 維度來看，政策工具以供給型和環境型為主。自2016中國杭州G20 峰會后數字經濟概念開始出現在黨和國家的會議講話、工作報告中。2016—2020 年，政策工具呈增長趨勢且供給型政策工具從2016 年13 條、到2017 年284 條、再到2020年303 條逐漸增加，反映出中國政策工具選擇仍存在路徑依賴。其中，基礎設施、核心技術和培育增長極工具使用較多，目標規劃、管理措施和策略性服務是政府營造良好發展環境的常用方法，產業轉型升級和產品應用創新工具則是政府激勵創新、市場活力的重點領域，而較少使用理論研究和金融稅收等，政府采購幾乎為零。這說明中國在綜合運用各類政策工具的同時，政策工具使用以及內部子工具運用還存在明顯差異。

從Z 維度來看，中國數字經濟政策處于準備期(51.89%)和成長期(25.93%)，這與中國擁有的海量數據、用戶紅利優勢相關。相較而言，成熟期(4.92%)和增值期(0.96%)階段內容偏少，可能是現階段對數字經濟認識和規律把握還處在探索中。因此，加強數字基礎設施建設、成立組織機構、完善制度保障等措施為數字經濟的發展奠定堅實基礎尤為必要，這也反映出政府傾向建設供給側等硬件設施，對需求側引導和服務關注較少。

2. 二維特征分析

將政策主體、政策工具分別作為X 軸、Y 軸進行交叉分析和卡方檢驗（見圖2），其皮爾遜卡方值0.684，高于0.5，未通過顯著性檢驗，可能是聯合主體數量過少所導致的。從聯合發文看，聯合主體發文259 條(8.28%)，其中供給型、環境型分別占比35.91%、37.84%，存在一定的使用偏好。此外，不同政策主體機構也有不同的工具使用偏好，人力資源和社會保障廳（局） 較多使用人才培養工具，財政廳（局） 更多使用稅收優惠、資金支持等，而省人大常委會則能較為均衡使用供給型和需求型工具。例如《浙江省數字經濟促進條例》中指出通過政府采購激勵數字經濟，“可通過非公開招標方式采購……支持數字技術產品和服務推廣。”再如市委市政府聯合主體發文能較為均衡使用政策工具，環境型工具偏多，這可能與政策目標制定詳細、統籌安排有關。如《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》中指出數字經濟發展的總體目標、階段目標和終極目標。

圖2 X-Y 維度分布情況

類似地，政策工具與生命周期間P 值遠小于0.005，說明不同周期的政策工具使用存在顯著差異（如圖3）。此外，雖然在政策生命周期中兼顧了各類工具的使用，但兩者間適配度不夠。從結構層面看，數字經濟政策重點在準備期和成長期，準備期政府主要以數字基礎設施、核心關鍵技術等供給型工具為推動數字經濟的發展奠定基礎，而成長期更多使用產品應用創新和產業升級轉型等需求型工具來擴大產業規模效應和創造發展優勢。然而由于對外交流合作和政府采購短缺，無法進一步促進技術迭代更新和復合型高質量人才的區域流動，也無法與供給型和環境型政策工具形成合力。在成熟期和增值期的政策工具使用數量相對較少，與中國數字經濟的實際發展相符，目前更多地是通過數字公共服務和政府監管等環境型政策工具為其營造良好發展環境。

圖3 Y-Z 維度分布情況

3. 三維特征分析

中國數字經濟政策在各周期階段不同政策主體和政策工具使用偏好有所不同（見圖4），表現為政策主體多元松散、政策工具結構失衡和生命周期適配度低。在準備期，政策主體都偏好使用供給型政策工具，在成長期需求型政策工具逐漸增加，而成熟期和增值期的分布變化趨勢不明顯。總體來看，政府傾向于使用數字基礎設施、培養增長極、建立自由貿易示范園區等政策工具發揮數字經濟產業的集聚效應。在成熟期和增值期，更多偏向使用管理措施、提供策略性服務及運用金融、稅收等手段營造健康的營商環境。

圖4 X-Y-Z 維度分布情況

四、討論與建議

基于文章研究結果，未來數字經濟政策可以從政策主體協同治理、政策工具均衡發展和與生命周期匹配等方面完善。

第一，加強政策主體協同治理。主體協同治理取決于核心主體的力量和參與主體的協同，未來各省區市可以政府辦公廳（室） 為主要力量，加強與其他部門分工合作、統籌協作。此外，需要明確省級政策主體機構的職責分工、整合資源并制定行動方案。對此，習近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學習時就指出要完善部門職責、分工合作和相互配合。

第二，促使政策工具均衡發展。中國數字經濟政策工具呈現工具類型和子工具運用不均衡的特點，需要同時考慮數量上的結構層面和周期階段的功能層面。在數量上應增加需求型政策工具比重、優化供給型政策工具和調整環境型政策工具以發揮合力效應。但并非一味地機械性增加數量，應結合經濟社會發展情況予以調整。適當在金融稅收、理論研究、成果推廣和交流合作等需求側方面傾斜，加快制定數據標準，鼓勵各地區、各行業間的人才流動和交流，提高政策工具的使用效能。

第三，重視生命周期相互匹配。在生命周期各個階段政策主體所發揮的作用有所不同，如加強人社廳（局） 在準備期的人才培養力度，培養復合型和高水平專業人才，發揮工信廳（局） 在發展期的數字產業轉型促進作用等。此外，增加政策工具與生命周期的匹配度，在前期注重數字基礎設施、基礎理論研究和核心關鍵技術等政策工具的運用，中期發展數字產業和應用服務，后期重視重塑價值創造和生態營造。

文章還存在一些不足和可拓展之處：一是未來可擴大樣本量，也可使用扎根理論或主題模型等方法進行詳細維度劃分；二是數字經濟治理作為一個復雜系統，政策合理性必須建立在對應的經濟發展規律以及發展水平的基礎上，僅從政策文本角度難以完全解釋經濟運行復雜性。未來需要繼續研究和討論，促進數字經濟的健康發展。