地方政府專項債定向補充中小銀行資本機制、問題與對策探析

李 禾，袁 楊

（中國人民銀行自貢市中心支行，四川 自貢 643000）

一、引言

中小銀行在服務地方經濟社會發展中具有重要地位，是支持民營、小微企業融資的主力軍，其在資產規模為商業銀行三分之一情況下，普惠型小微企業貸款占比達46.54%②數據來源于中國銀行保險監督管理委員會，截至2021年6月末。。近年來，我國經濟增速放緩，宏觀金融風險上升，加之新冠肺炎疫情等因素交織影響，中小銀行信用風險反彈壓力加大，盈利水平持續下滑，資本持續承壓，金融服務實體經濟的能力受到一定的制約。與此同時，根據中國人民銀行發布的《中國金融穩定報告（2021）》[1]，2021 年6 月末，我國共有422 家8—D 級處于“紅區”的高風險中小銀行機構須處置化解，資產規模達4.6 萬億元，絕大部分高風險機構面臨資本不足的困境。中小銀行資本補充壓力引發各方高度關注，2020年和2021年國務院《政府工作報告》中分別指出“推動中小銀行補充資本和完善治理，更好服務中小微企業”“繼續多渠道補充中小銀行資本、強化公司治理”。國務院金融穩定發展委員會多次召開專題會議研究中小銀行資本補充的相關問題，支持中小銀行多渠道補充資本，優化資本結構，增強服務實體經濟和抵御風險的能力。中國銀保監會聯合五部委于2020年5月印發了《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》。中國人民銀行、中國銀保監會等部門也通過創設永續債、央行票據互換工具（CBS），放寬保險資金投資永續債的條件等支持商業銀行資本補充，尤其是重點支持中小銀行補充資本。在各方大力支持和推動下，商業銀行資本補充渠道進一步拓展，以二級資本債、可轉債、優先股、永續債等為代表的市場化資本補充工具逐步豐富。但受中小銀行資質、投資主體意愿等制約，中小銀行資本不足的狀況可能未得到根本性改善，資本補充仍面臨較大壓力，針對有效促進中小銀行資本補充的“市場+政策”工具模式亟待創新。

在此背景下，2020 年7 月1 日，國務院決定在當年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）合理定向支持中小銀行補充資本金，為中小銀行資本補充提供新的模式和資金來源，開創中小銀行新的資本補充方式。因政策出臺時間不長，對此開展的研究文獻相對有限，相關文獻未就專項債定向補充資本的路徑、實踐情況、優劣勢開展深入分析。為探索專項債與常規資本工具的有效銜接機制，提高專項債的綜合使用效能，實現促改革、換機制、防風險的有機統一，本文從我國中小銀行資本補充現狀出發，分析常規資本補充工具的特點與存在的不足，探究20 個省份專項債補充中小銀行資本的機制路徑，剖析典型案例，分析不同補充模式的優缺點，深入剖析專項債定向補充中小銀行資本面臨的問題，提出針對性政策建議，以期為完善中小銀行資本補充渠道提供有益參考。

二、文獻綜述

2012 年，我國出臺了《商業銀行資本管理辦法（試行）》①銀監會令〔2012〕1號。，對商業銀行實施新的資本管理要求，對資本充足率監管要求在8%底線的基礎上提高了2.5—3.5 個百分點，標志著我國商業銀行逐步面臨更大的資本約束（鐘永紅和張衛國，2018）[2]。目前，關于中小銀行資本補充路徑、方式及面臨問題等方面的研究較為充分，并從不同角度提出了資本補充的思路和對策建議。

在資本補充路徑、方式方面，部分學者認為中小銀行資本補充應以外源融資方式為主。如鐘永紅（2014）[3]認為中小銀行利潤轉增對資本補充效果有限，外源融資補充資本應為主要的資本補充方式；尹繼志（2014）[4]認為我國商業銀行應當以“減記型”和“轉股型”外源資本補充工具為主；勵雅敏（2019）[5]認為其他一級資本和二級資本工具可優化資本結構，應逐步摸索出適合國情的其他一級資本和二級資本補充產品；?？?021）[6]則認為中小銀行應在加強資本規劃和資本約束的同時，積極拓寬外源資本補充渠道，推動輕資本發展，實現高質量發展。也有學者認為中小銀行應通過內源方式補充資本，如武敬云（2015）[7]認為城商行最需要重視通過增加利潤留存，提升內源資本補充能力。

我國中小銀行現有的資本補充工具雖較為豐富，但仍面臨不少問題和挑戰。外源資本補充方面，非上市中小銀行除二級資本債外，可供選擇的資本工具較少，但二級資本債不能補充一級資本（勵雅敏，2019）[5]，非上市中小銀行發行的二級資本債還面臨市場認可度不高等問題（于濤和譚人友，2019）[8]。中小銀行永續債面臨門檻較高、流動性較差、發行機制不夠靈活及補充核心一級資本功能不明顯等問題（韓羽來和王大中，2020）[9]，盧捷和張翼（2021）[10]的研究也得到類似的結論。內源資本補充方面，中小銀行資本補充面臨內源資本補充來源不足等問題（張吉光，2020）[11]。此外，我國資本債券面臨投資門檻較高、投資者動力不足、投資市場不成熟等問題（賈知青等，2021）[12]?；谖覈行°y行資本補充面臨的困境，不少學者提出了政策建議。如梁斯（2014）[13]研究認為我國應該對資本的構成進行調整，增加商業銀行的內源資本來源；邱兆祥和王絲雨（2016）[14]建議將債權資本補充方式作為一種優先補充資本的方式，可降低商業銀行的系統性風險；夏謙謙（2018）[15]建議加快創新商業銀行資本補充工具，進一步優化資本補充工具類型和結構；陳曉勇（2020）[16]建議農村中小銀行應積極擴展外源資本補充渠道，加大內源資本積累，加強資本精細化管理。

在專項債定向補充中小銀行資本研究方面，賈拓等（2020）[17]認為發行專項債補充中小銀行資本具備政策和實踐基礎，并不存在法理障礙，建議減少專項債注資中小銀行的制度障礙，明確目標銀行的選取原則，完善制度配套；史祎和陳森（2020）[18]認為用專項債補充中小銀行資本是財政金融政策互動、多方合作共贏的創新之舉，但專項債認購可轉換債券存在補充資本的效率較低、可轉換債券轉股后股權退出較為困難、非上市銀行股權定價公允性不高等問題；段勝（2021）[19]認為專項債補充農村中小銀行資本能夠快速緩解資本金不足的狀況，但并不是長久治本之策，需要其他配套政策支持保障；楊雨婧和段勝（2021）[20]結合此次專項債補充資本相關要求，提出了細化專項債的管理實施細則、優化專項債的可轉換債券條件、健全農村中小銀行公司治理機制等政策建議。

當前，關于中小銀行資本補充的研究主要涵蓋常規內源性和外源性資本工具運用兩方面，較為全面系統地分析了常規資本補充路徑、方式和存在的問題，并從加大內源資本積累、優化外源資本工具、加強資本管理等維度提出政策建議。專項債定向補充中小銀行資本方面的研究相對匱乏，主要集中在專項債補充銀行資本的法理性、專項債認購可轉換債券的操作性、政策落地的建議等方面，大多研究成果在各省份出臺專項債補充中小銀行資本實施方案出臺之前完成，結合政策落地實踐情況開展研究以及分析政策實施中存在的問題并提出對策建議的研究較少。

本文主要創新點：以我國專項債補充中小銀行資本實踐為基礎，全面梳理政策落地情況，深入探析專項債補充資本的機制和路徑，剖析典型案例，總結經驗和探究政策落地的問題，并提出具有針對性、操作性的政策建議。

三、中小銀行資本補充現狀

（一）中小銀行資本充足率趨勢

縱向看，我國商業銀行整體資本充足率持續提升，而中小銀行資本充足率則呈現持續下滑趨勢。2021 年6 月末，全國商業銀行整體資本充足率為14.48%，較2017年3月末提升1.22個百分點。其中，大型商業銀行、股份制商業銀行同期分別提升2.13個、1.43個百分點，農商行同期則下滑了1.12個百分點，城商行也僅提升0.62個百分點（如圖1所示）。

圖1 2017年以來我國商業銀行資本充足率變化趨勢圖

橫向看，隨著近年來大型商業銀行、股份制商業銀行資本補充渠道進一步拓展，資本充足水平明顯提升，拉大了與中小銀行的差距。2021年6月末，大型商業銀行資本充足率為16.27%，較城商行、農商行2017年3月末分別擴大了1.51個、3.25個百分點；股份制商業銀行資本充足率已反超城商行、農商行，分別高出0.45個、1.21個百分點。

（二）中小銀行信貸投放對資本的影響

受新冠肺炎疫情沖擊，我國經濟社會發展面臨嚴峻考驗，特別是民營和小微企業困難凸顯。中小銀行堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，積極落實金融支持“六穩”“六保”政策，加大信貸投放力度。2021 年6 月末，中小銀行各項貸款余額42.51 萬億元，同比增長15.94%，較全國商業銀行同期資本凈額增速高出5.03 個百分點；普惠型小微企業貸款占比達46.54%，普惠小微貸款余額同比增長20.15%，較全國商業銀行同期資本凈額增速高出9.24個百分點①數據來源于中國銀行保險監督管理委員會。?？焖傩刨J投放加快了資本消耗，中小銀行面臨較大資本補充壓力。

（三）中小銀行信用風險對資本的影響

2017 年以來我國商業銀行不良貸款變化趨勢如圖2 所示。2021 年6 月末，農商行、城商行不良貸款余額分別較2017 年增長179.39%、151.74%，同期大型商業銀行、股份制商業銀行僅增長44.34%、40.05%；農商行、城商行不良貸款率分別上升了1.03個、0.32 個百分點，而同期大型商業銀行、股份制商業銀行則分別降低0.19個、0.32個百分點②數據來源于中國銀行保險監督管理委員會。。

此外，2020 年，全國銀行業加大不良資產處置力度，通過清收、核銷、轉讓等方式共處置不良資產3.02 萬億元，規模為歷年之最，占比為不良貸款余額的86.29%③數據與表述來源于2021年1月22日國新辦銀行業保險業2020年改革發展情況舉行發布會。。不良貸款持續攀升和集中大量處置不良資產，中小銀行經營效益可能持續下滑，內源補充資本能力進一步削弱（見圖2）。

圖2 2017年以來我國商業銀行不良貸款變化趨勢圖

四、中小銀行常規資本補充渠道及面臨的問題

（一）常規資本補充渠道

中小銀行與其他商業銀行資本補充方式相同，從資本工具權利性質看，可分為權益類資本補充工具、債權類資本補充工具和債權衍生類資本補充工具（見表1）。

表1 主要資本補充工具基本情況統計表

1.權益類資本補充工具

主要包括利潤轉增、普通股（首次公開募股、增發、配股）、優先股、超額貸款損失準備等。利潤轉增是中小銀行內源資本補充的方式，為最常見資本補充渠道。普通股能夠補充中小銀行核心一級資本，IPO 補充中小銀行資本效果顯著，但IPO 門檻較高；定向增資流程較短、成本較低，中小銀行普遍青睞定向增資補充核心一級資本，但投資者較少；公開增發、配股是一種不常用的資本補充工具，鮮有商業銀行通過此方式補充資本。優先股資本補充效果遜于普通股，屬于其他一級資本工具，雖發行條件放寬，但發行主體集中為上市銀行。超額貸款損失準備屬內源資本補充方式，但計入資本部分受監管要求限制④根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》（銀監會令〔2012〕1號），采用權重法和內部評級法計量信用風險加權資產的商業銀行，超額貸款損失準備計入二級資本分別不得超過信用風險加權資產的1.25%、0.6%。。

2.債權類資本補充工具

主要包括無固定期限資本債券（永續債）、二級資本債等。永續債是一種到期日為銀行存續期的債券，具有一定的損失吸收能力，清償順序劣后于普通債務與次級債，屬其他一級資本補充工具。2019 年1 月至2020 年年末①數據來源于中國債券信息網和《中國金融穩定報告（2021）》。，城商行、農商行發行共計1280億元，占比僅為10.51%?！渡虡I銀行資本管理辦法（試行）》（銀監會令〔2012〕1 號）出臺后，二級資本債替代了次級債作為銀行二級資本補充工具，并規定了債權清償順序在永續債和股權類資本之前，一般負債之后的債券，發行條款中必須含有減記或轉股條款，若監管部門認定發行銀行觸發減記或轉股條款，無須債券持有人的同意，可將債券部分（全部）減記或轉股。

3.債權衍生類資本補充工具

主要包括可轉換債券等?？赊D換債券是兼具債權和權益的資本補充工具，它允許投資者在規定的時間內將債券按轉股價格轉換成特定公司的普通股。轉股前可補充其他一級資本，轉股后可補充核心一級資本。相較其他資本工具，可轉換債券發行成本低，發行規模較大。但實踐中，可轉換債券發行人主要為上市商業銀行，可轉換債券對中小銀行的資本補充作用十分有限。此外，可轉換債券進入轉股期，投資者將依據設定的轉股價和現股價差異情況決定是否轉股。因此，商業銀行依賴可轉換債券轉股補充核心一級資本相對被動。

（二）面臨的主要瓶頸

1.內源資本補充來源受限

利潤轉增是中小銀行主要的資本補充方式，受新冠肺炎疫情對實體經濟沖擊和大規模減費讓利等因素影響，中小銀行經營效益下滑，我國中小銀行2020年凈利潤同比下滑14.55%②數據來源于中國銀行保險監督管理委員會。。加之信用風險上升導致撥備計提增加，中小銀行通過利潤轉增補充資本的渠道越來越窄。

2.外源資本補充工具門檻較高

一是中小銀行分紅不夠理想，股東資質和入股資金來源審核更嚴，中小銀行通過增資擴股等補充資本難度進一步加大。

二是IPO 對募股銀行經營發展、資質要求高，流程多，難以有效補充中小銀行資本，現有上市城商行、農商行僅占比1.61%③數據截至2021年9月末，根據我國IPO上市的城商行、農商行情況梳理。。

三是可轉換債券、優先股發行主體集中為上市銀行，雖然目前監管部門將優先股發行的主體條件放寬，但需要銀保監會、證監會審核，投資者意愿較低，難以作為中小銀行常規資本補充方式。

四是永續債是近兩年新的資本補充工具，但目前大部分中小銀行還不能進入央行票據互換工具（CBS）名單目錄。

五是二級資本債發行門檻相對較低，但受包商銀行二級資本債全額減記等因素影響，中小銀行二級資本債市場認可度較低，流動性較差。

3.資本補充工具對投資者吸引力不強

一是部分中小銀行近年來公司治理亂象頻發，內部控制薄弱，特別是包商銀行風險處置打破剛兌，全額減記二級資本債，市場投資中小銀行資本工具意愿大幅降低。

二是針對優先股、永續債、可轉債等具有權益性質的投資的商業銀行風險資產權重較高，如商業銀行對金融機構的股權投資權重為250%，而對其他一般債權的權重最高為25%④數據來源于《商業銀行資本管理辦法（試行）》（銀監會令〔2012〕1號）。。

三是中小銀行發行資本補充工具流動性較低，投資意愿低。

4.支持資本補充工具的配套政策較少

一是除銀行機構外，符合投資中小銀行資本補充工具的主體較少，且投資對象門檻較高。

二是中小銀行補充資本的增信工具較少，缺乏具有政府信用背書或增信的資本補充工具或政策。

三是眾多受資本約束的中小銀行情況各異，當前資本補充政策要求是統一標準的，尚未依據中小銀行不同困境分類實施差異化資本補充監管政策，也未制定中小銀行資本補充專項配套措施。

四是在中小銀行凈利潤持續下滑背景下，發行優先股、永續債、二級資本債等資本補充工具缺乏稅收減免等政策支持。

五、專項債定向補充中小銀行資本機制及案例

（一）政策背景

2020 年7 月1 日，國務院決定在當年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式補充中小銀行資本金，這是我國首次使用地方政府專項債補充中小銀行資本金。主要目標：優先支持具備可持續市場化經營能力的中小銀行補充資本；以支持補充資本促改革、換機制，將中小銀行完善治理、健全內控機制等作為支持補充資本的重要條件。實施途徑：壓實地方政府屬地責任、銀行及股東主體責任、金融管理部門監管責任，在全面清產核資、排查風險并依法依規嚴肅問責的前提下，一行一策穩妥推進補充資本。實施保障：加強監管和全過程審計監督，并建立專項債市場化的到期及時退出機制，嚴防道德風險。從規?？矗吨袊鹑诜€定報告（2021）》披露，財政部安排專項債補充中小銀行資本金規模為2000 億元，支持20個省份的中小銀行補充資本。

（二）補充機制

從專項債補充資本方式看，專項債補充中小銀行資本并未實質創造新的資本補充工具，而是探索補充中小銀行資本金來源的新途徑，拓寬了資金來源渠道，實現“政府支持+市場運作”結合（如圖3 所示）。

圖3 地方政府專項債與常規工具補充資本模式對比圖

一方面，中小銀行補充資本來源從股東注資、二級資本債、永續債、優先股、可轉換債券等拓展至具有省級政府信用背書的地方專項債，通過政府信用背書增強投資者信心。

另一方面，中小銀行補充資本的方式未發生實質性變化。實踐中，此次主要是通過市場化增資擴股、轉股協議存款等補充資本，雖創設了轉股協議存款補充其他一級資本，但仍是傳統資本補充工具的派生。

（三）基本情況及主要路徑

1.基本情況

截至2021 年9 月末①根據中國債券信息網披露信息梳理。，共有20 個省份發行專項債補充中小銀行資本，發行規模共計2100 億元，補充310家中小銀行資本，發行規模略高于2000億元。平均每個省份發行專項債105 億元，其中河南規模最大，為257 億元；安徽規模最小，為30 億元。甘肅支持中小銀行最多，為48 家；浙江、天津支持機構最少，均為1家。專項債期限均為10年，均設定了市場退出條款，分別在債券第6—8 年起逐年償付本金，利息均為按半年支付②廣東、浙江、山西、內蒙古、遼寧、四川、黑龍江、福建、天津、陜西、河北、山東、吉林、河南、湖北、安徽、云南等17個省份設定在債券存續期第6—10年，每年按發行規模的20%償還本金。廣西設定中小銀行專項債一期存續期第8—10年，每年要按照發行規模的33.3%償還本金；二期專項債存續期第7—10 年，按發行規模的25%償還本金。甘肅設定在債券存續期內第7—10 年分別按照發行總額的25%償還本金。江西設定在債券存續期第6—10 年分年度償還本金，2027—2030 年每年8 月25 日前償還20.26%本金，2031年8月25日前償還18.96%本金。。支持對象集中為農信社系統，農信機構（含農商行、農合行、農信社）共279 家，占比90%；城商行31家，占比10%（如圖4所示）。

圖4 地方政府專項債支持中小銀行分布圖

2.主要路徑

此次專項債定向補充中小銀行資本的路徑有兩條③據中國債券信息網披露信息梳理。：一是地方財政部門將專項債募集資金以轉股協議存款形式存入目標銀行，補充目標銀行的其他一級資本；若轉股條件觸發或機構發展需要，存款人可將存款轉為目標銀行普通股補充核心一級資本，轉股后通過股權分紅和逐步轉讓股份等方式，按照約定按期償還專項債利息和本金。二是地方財政部門委托國有平臺等將專項債募集資金向目標銀行注資，補充目標銀行核心一級資本；專項債本金、利息的償付則來源于目標銀行股權分紅、財政補貼、信貸資產收回、股權轉讓收入等。截至2021年9月末，12個省份選擇通過轉股協議存款形式補充157 家中小銀行（城商行23 家、農商行70 家、農合行7 家、農信社57家）其他一級資本，投入專項債資金1131億元，占比53.86%，可償債資金6068.39 億元，為專項債本金的5.37 倍；6 個省份選擇通過間接入股形式補充98 家中小銀行（城商行7 家、農商行35 家、農信社56家）核心一級資本，投入專項債資金800 億元，占比38.1%，可償債資金1372.68 億元，為專項債本金的1.72倍；2個省份綜合使用轉股協議存款和間接入股形式補充55 家中小銀行（城商行1 家、農商行18 家、農信社36 家）資本，投入專項債資金169 億元，占比8.05%，可償債資金376.45 億元，為專項債本金的2.23倍（如表2所示）①據中國債券信息網披露信息梳理。。

表2 全國地方政府專項債補充中小銀行資本情況表

（1）轉股協議存款補充其他一級資本案例分析。

以河北為例，該省于2021 年9 月7 日、9 月30 日分兩期共發行96 億元支持中小銀行發展專項債券（21 河北債41、21 河北債47），期限均為10 年，票面利率分別為3.08%、3.13%，專項債利息按半年支付，在債券存續期第6—10 年，每年按發行規模的20%償還本金。此次專項債券償債資金納入河北省政府性基金預算管理，以對應項目未來收益作為償債來源，主要為目標銀行運營的貸款利息收入、金融機構往來收入、系統內往來利息收入、手續費及傭金收入、其他業務收入、公允價值變動損益、投資收益和營業外收入。據測算，3 家城商行（衡水銀行、唐山銀行、秦皇島銀行）、2 家農商行（邢州農商銀行、邢臺農商銀行）、1 家農信社（隆堯縣農村信用社）可償債資金約為420.41 億元，為專項債本金的4.38 倍。此次專項債通過地方財政部門存入轉股協議存款形式補充目標銀行其他一級資本，同時設定了轉股條款，存款人可根據轉股存款協議將存款轉為目標銀行普通股，轉股后仍須按照約定按期償還專項債本金和利息（如圖5所示）。

圖5 河北轉股協議存款支持中小銀行補充資本路徑圖

（2）間接入股補充核心一級資本案例分析。

以山西為例，該省于2020 年12 月23 日發行153億元支持城商行改革發展專項債券（20 山西債42），期限為10年，票面利率為3.52%，專項債利息按半年支付，在債券存續期第6—10 年，每年按發行規模的20%償還本金。

此次專項債券償債資金納入山西省政府性基金預算管理，以對應項目未來收益作為償債來源，主要包括分紅、財政補貼、留存資金利息和市場化轉讓股權收入，如計劃長期持有，將通過其他方式籌措資金用于本專項債本息償付。據測算，此次專項債對應償債資金約為233.01億元，是專項債本金的1.52倍。政府通過山西金控將專項債資金間接注資到由大同銀行、晉城銀行、長治銀行、晉中銀行、陽泉商業銀行合并設立的新城商行（山西銀行），補充其核心一級資本（如圖6所示）。

圖6 山西間接入股支持中小銀行補充資本路徑圖

（3）專項債能轉股協議存款與間接入股的對比分析。

從20 個省份專項債補充中小銀行資本實踐看，轉股協議存款與間接入股補充中小銀行資本各有利弊。

在審批操作方面，轉股協議存款操作流程相對簡便，耗時較短，審批較少，更具優勢。

在資本質量方面，轉股協議存款補充其他一級資本，轉股前不能補充核心一級資本，間接入股更具優勢。

在治理控制方面，轉股協議存款屬于債權性資本補充工具，可能難以實現對目標銀行控股，間接入股能夠實現控股，在改善目標銀行公司治理、內部控制、經營發展等方面具有更好作用。

在運營成本方面，轉股協議存款的本息從目標銀行單位存款本息中支出，稅前列支，不須繳納所得稅等稅費，但須繳納法定存款準備金、存款保險保費，這也會間接增加專項債使用成本；間接入股后，償付專項債的利息主要來源于股權分紅收入，屬目標銀行權益性支出，稅后列支，須繳納所得稅，間接提高了運營成本，同時股權轉讓還涉及印花稅、所得稅等。這兩種模式運營成本受較多因素影響，無法判斷孰優孰劣。

在償債資金來源方面，轉股協議存款償債資金主要來源于目標銀行資產利息收入、投資收益、手續費及傭金收入等，間接入股償債資金主要來源于股權分紅、市場化轉讓股份收入等，股權分紅、轉讓與目標銀行經營發展狀況密切相關，具有較大不確定性，相對而言轉股協議存款償債資金來源可能更加有保障。

在市場退出方面，在未實施轉股情形下，轉股協議存款通過目標銀行按期還本付息即可實現市場退出，間接入股通過股權市場化轉讓的方式逐步退出，但合格受讓方尋找難度較大，如計劃長期持有，將通過其他方式籌措資金償付專項債本息，相對而言轉股協議存款市場退出更為容易（如表3所示）。

表3 專項債轉股協議存款與間接入股補充資本對比分析表

（四）主要優勢

1.專項債能提高中小銀行資本債券投資者積極性

專項債補充資本的資金由省政府發行專項債券募集，雖債券本息償付資金來源于獲得資本補充的銀行，但其納入省級政府性基金預算管理，受省政府信用背書，債券流動性強，債券投資者分布范圍廣，參與積極性更高。優先股、永續債、二級資本債、可轉換債券發行主體均為銀行，本息償付資金來源于發行銀行，未獲增信或政府背書，償付能力、流動性與發行銀行自身經營發展、內控水平、風險水平直接掛鉤，市場吸引力明顯低于地方政府專項債券，尤其是以城商行、農商行為代表的大多數中小銀行發行的資本補充工具可能難以獲得投資者認可。從債券認購情況看，2021 年1—9 月①數據來源于中國債券信息網，商業銀行公布永續債、二級資本債發行情況。，地方政府專項債券發行全場認購倍數普遍在20 倍以上，同期商業銀行發行永續債、二級資本債平均認購倍數僅為2 倍左右。

此外，專項債投資者只需將債券納入債權管理，與債券最終是股權或債權形式無關，商業銀行投資專項債風險資產權重更低，較其他注資補充資本的方式更具吸引力，如商業銀行投資專項債風險資產權重僅為20%，而投資二級資本債、永續債，商業銀行股權風險資產權重在100%—250%。

2.專項債降低中小銀行資本補充成本

地方政府專項債屬于利率債范疇，信用風險小，發行利率低；永續債、二級資本債等屬信用債范疇，信用風險更高，發行利率明顯高于專項債。據統計②根據20個省份在中國債券信息網披露信息統計整理。，此次20 個省份發行的10 年期支持中小銀行資本補充專項債券發行平均利率為3.27%，廣西最高，為3.65%，天津最低，為3.07%；同時，2021 年上半年③數據來源Wind，聯合資信整理。，我國中小銀行（城商行、農商行）發行的永續債（5+N）、二級資本債（5+5）發行平均利率則達4.92%，較專項債高出1.65 個百分點，最低發行利率為3.87%，最高發行利率為6%，均明顯高于專項債發行利率水平。

3.專項債補充中小銀行資本政策更精準、靈活

一方面，此次專項債既可補充具備可持續市場化經營能力的中小銀行資本，又可補充部分經營管理不佳、公司治理薄弱、金融風險化解壓力較大的中小銀行資本，達到促改革、換機制效果，提高了資本補充的針對性和精準度。另一方面，常規資本補充工具募集資金直接對應中小銀行資本補充模式，不夠靈活，如發行永續債只能補充其他一級資本，發行二級資本債只能補充二級資本，若要補充核心一級資本基本靠利潤轉增或增資擴股等權益性資本補充工具，在現有監管政策下，入股資金不能來源于債務資金，資本補充難度較大。反觀全國各地專項債補充中小銀行資本實踐，專項債既有通過轉股協議存款補充中小銀行其他一級資本的案例，又有通過地方國有平臺間接入股補充核心一級資本的案例，實現了債務資金向權益投資資金的轉換。專項債靈活的模式為中小銀行資本補充提供了新的方案。

4.專項債補充中小銀行資本對促改革、換機制和壓責任具有更好效果

促進中小銀行完善公司治理、健全內控機制，壓實地方政府、銀行及股東、金融管理部門責任，防范化解金融風險，增強中小銀行服務中小微企業、穩企業保就業能力，是通過地方政府專項債補充中小銀行資本的重要考量，地方政府作為專項債最后還款人，實質上進一步強化了地方政府屬地責任，這也是專項債與其他資本補充工具的重要區別和獨特的地方。從20 個省份公布的支持對象看，中小銀行資本不足、公司治理薄弱、內控管理不足、風險處置壓力較大等情況較為普遍，各省份在補充中小銀行資本過程中，均將促改革、換機制和壓責任納入資本補充工作各個環節，相較其他資本補充工具，專項債資本補充與促進中小銀行完善公司治理、防范金融風險、改進經營發展等統籌結合效果更好。

六、專項債定向補充中小銀行資本的主要問題

（一）專項債如期市場退出面臨的問題

本次獲專項債定向補充資本的中小銀行普遍經營管理不夠理想，公司治理、資本抵補、內部控制、信用風險等方面問題不同程度存在。在我國經濟增長持續放緩和新冠肺炎疫情沖擊下，中小銀行普遍信用風險上升，大額不良資產處置進一步削弱內源資本補充能力，尤其是部分獲專項債補充資本的中小銀行還面臨歷史包袱沉重、風險化解任務重、專項債投入金額大①根據各省份在中國債券信息網公布信息梳理，此次單家使用專項債資金在20億元以上的機構達12家，合計金額717億元。等情況，要實現穩健經營發展和資本補充正?；钑r間較專項債普遍從第6 年分期退出的時間更長。在當前金融市場信用分層的背景下，上述中小銀行可能難以找尋到合適資金承接專項債退出產生的大額資本缺口，專項債實現如期市場退出面臨較大不確定性。

（二）政策落地面臨的問題

從全國各地專項債支持中小銀行資本補充情況看，專項債發行前，需財政部門、金融管理部門、目標中小銀行等會同辦理專項債補充資本事宜，組織開展全面清產核資、排查風險并依法依規嚴肅問責后，確定資本補充金額，起草專項債補充資本方案向地方政府報審。資本補充方案審定后，市縣財政部門按照專項債券發行要求，聘請專門機構制定方案、準備債券發行資料，上報省級財政部門審核，省級財政部門報財政部審核通過后，向財政部國庫司申請組織發行，債券成功發行后由省級財政部門轉貸給市縣。從全國各地落地情況看，大多省份經過較長的論證和準備時間，專項債發行周期較長，資本補充實施進度較為緩慢，從國務院政策出臺至定向專項債發行完成，13個省份耗時較長，均超過12個月，截至2021 年9 月底，至少有9 個省份資本補充暫未落地②數據來源于各省份在中國債券信息網披露專項債發行情況。。而中小銀行具有發行二級資本債、永續債等資本補充工具的相對主導權，機構只需符合發行條件，耗時相對較短，流程相對更為簡便。如根據《商業銀行次級債券發行管理辦法》，在銀行完成發行前資料報審后，銀保監會自受理3 個月內完成商業銀行發行二級資本債、永續債等次級債券的資格審查，中國人民銀行應當自收到銀保監會做出的批準文件之日起5 個工作日內完成受理事項，并應當自受理申請之日起20日完成審批決定。

（三）地方政府執行層面的問題

從全國實踐情況看，各地將中小銀行資本補充專項債額度在地方政府全部專項債額度中予以扣除。與其他專項債指明資金投入具體項目不同，地方政府將專項債注入中小銀行后，雖補充了資本，但無法直接決定其資金用途，對經濟增長的貢獻則要從銀行信貸投放等方面體現，可能面臨時間長、投入產出不匹配、效果不明顯等問題。尤其是，部分地方財政收入較低、財政實力有限，債務負擔歷史包袱較重，新增專項債額度較少，如此次部分地方支持中小銀行專項債金額占全部額度30%以上③根據部分地方公布2020年地方政府專項債券限額和中國債券信息網披露信息測算。，可能會導致其運用專項債支持中小銀行資本主觀意愿較低、積極性不夠高，同時受專項債限額影響，支持力度也會比較有限。此外，注資的專項債資金市場退出來源于中小銀行股權轉讓，目前非上市銀行股權轉讓普遍流拍，而且商業銀行股東、股權監管政策進一步收緊，戰略投資者投資意愿明顯降低，地方政府通過股權市場轉讓償還專項債資金難度可能會較大，帶來了較大資金籌措壓力，也影響地方政府使用專項債注資意愿。

（四）配套政策方面的問題

一是專項債轉股協議存款為新設資本補充工具，目前未制定相關的配套制度，各地均是探索性開展轉股協議存款業務。同時，轉股協議存款不能完善目標銀行股權結構，對機構管控力度較小，與促改革、換機制和壓實各方責任聯動效果有限。二是從各地公布信息看，通過專項債間接入股補充中小銀行資本的省份，專項債券利息主要來源于股權分紅，對機構盈利分紅壓力較大，特別是按照同股同權原則，其他股東應實施相同分紅還是差異分紅的機制尚不明確。三是與專項債支持中小銀行資本補充配套的金融管理政策、稅費支持政策較為缺乏，如轉股協議存款須繳納法定存款準備金和存款保險保費，間接提高了目標銀行成本，降低了資本使用效率，而其他常規資本補充工具則不須繳納上述資金；間接入股要求強制分紅，提高目標銀行所得稅負擔，而常規增資擴股則未要求目標銀行強制分紅。此外，監管政策要求商業銀行注資資金不得為債務資金、非金融企業不得超過“一控兩參”要求等。四是現行的政府性基金支出核算中并無金融類相關支出，支持中小銀行資本補充專項債存續期間的管理模式沒有明確。五是尚未出臺專項債支持中小銀行資本補充的專項監管、評估、審計等制度，缺乏系統化、專業化評價體系，難以及時有效地發現政策執行中存在的問題和實施精準糾偏。

七、結論與建議

從我國中小銀行資本補充的現狀、常規資本補充工具的特點可以看出，中小銀行現階段通過常規資本工具補充資本遇到瓶頸。本文基于對我國專項債定向補充中小銀行資本機制、路徑和典型案例進行剖析，發現專項債定向補充中小銀行資本具有提高投資者積極性，降低資本補充成本，政策精準、操作靈活，在促改革、換機制和壓責任等方面具有更好效果等優勢，是一種有益的探索與嘗試。同時也發現專項債如期市場退出面臨較大不確定性，論證周期較長、資金到位較慢，地方政府參與意愿不夠強，配套政策不夠完善等方面的問題。基于此，本文提出如下對策建議。

第一，建議保持地方政府專項債定向補充中小銀行資本政策常態化或創設中小銀行資本補充的增信工具。本次獲得專項債補充資本的中小銀行在市場化注資或發行常規資本工具方面存在困難，內源資本補充在一定程度上受限，政府支持這部分中小銀行資本補充和發展十分必要。一是根據我國中小銀行實際情況，建議可以保持地方政府專項債補充中小銀行資本的政策常態化和連續性，結合支持效果適時調整各省份中小銀行資本補充專項債額度；或者創設中小銀行資本補充的增信工具，作為常規資本工具的輔助支持工具，如為發行優先股、永續債、二級資本債等資本工具提供信用增進，提高中小銀行資本獲得性。二是在專項債定向補充中小銀行資本政策常態化后，建議財政部門、金融管理部門出臺專項債配套政策，明確中小銀行使用專項債補充資本的觸發機制，簡化資本補充操作流程，縮短辦理時限，提高資本補充時效性。同時，要完善制度頂層設計，防范道德風險。

第二，建議將專項債支持中小銀行改革化險效果與專項債限額管理掛鉤，提高地方政府參與主動性。結合金融監管、審計、評估等政策要求，制定出臺專項債支持中小銀行改革化險的考核實施辦法，對專項債使用效果實施考核管理，根據考核結果實施差異化管理，支持效果好的省份增加地方政府專項債額度或考慮中小銀行資本補充的專項債不納入所在地專項債限額管理；支持效果差的省份可實施約束性管理，降低專項債限額或暫停專項債支持中小銀行資本補充政策。

第三，完善地方政府專項債補充中小銀行資本的配套政策。一是盡快出臺《轉股協議存款管理辦法》等配套制度，明確轉股協議存款作為資本補充工具的法律地位，加強轉股協議存款管理，細化轉股條件情形，增強其與促改革、換機制和壓實各方責任的聯動效果。二是完善專項債間接入股的特別分紅機制，保障專項債利息償付的同時減輕銀行的經營壓力。三是出臺與專項債支持中小銀行資本補充配套的金融管理政策、稅費支持政策，如豁免轉股協議存款繳納法定存款準備金、存款保險保費的管理要求，減免專項債間接入股分紅對應部分所得稅，降低資本補充的間接成本，充分發揮專項債補充資本的最大效應。同時，建議金融監管部門細化完善專項債間接入股中小銀行的股東、股權管理實施細則，明確在適當情形和階段可突破現有監管要求，還應明確獲專項債資本補充的銀行不能投資此類專項債等規定。四是完善政府性基金核算制度，設立金融類相關資產科目，明確支持中小銀行資本補充專項債存續期間的財政管理模式。五是加強獲得專項債補充資本中小銀行的專項監管、評估、審計，壓實機構主體責任，制定考核評價體系，督促銀行嚴格落實國務院政策要求，及時有效發現政策執行中存在的問題和實施精準糾偏。

第四，進一步完善多層次的中小銀行資本補充體系。一是統籌考慮我國中小銀行經營管理狀況，建立市場化、“市場+政策支持”、政府支持的多層次資本補充工具體系，多渠道、多形式補充中小銀行資本。支持經營管理良好的中小銀行通過市場化方式補充資本。針對經營穩定、符合資本補充條件但市場吸引力不強的中小銀行，通過增信工具、提供擔保等政策支持其資本補充；針對不符合市場化補充資本條件、經營管理不佳等中小銀行，通過地方政府專項債等政府資金補充資本并完善公司治理、促改革、換機制。二是從金融管理部門、資本工具投資者等角度進一步加大對不同類型的中小銀行資本補充的支持。如提高資本補充工具流動性，擴大央行票據互換（CBS）操作規模和范圍，建議將其他資本補充工具納入央行政策操作范圍；適當降低其他常規資本工具發行門檻和風險資產權重；拓寬股東類型，擴大資本工具的投資者范圍，積極引入商業銀行理財子公司、保險、證券、基金、年金、外資金融機構參與中小銀行資本補充；建議金融管理部門根據中小銀行經營管理特殊性，在審慎、合規的前提下，實施差異化資本監管，適度放松資本約束，緩解其資本補充壓力。三是完善市場退出機制，嚴防道德風險。在資本補充支持中小銀行機構改革化險方面，各類資本補充工具均應用于具有支持或救助價值的機構，資本補充不能“獎劣罰優”；同時，要加強全面金融監管，防范出現股東資質不合格、銀行成為股東“提款機”等問題。針對個別資不抵債、不具救助價值，或即使救助后損失仍擴大的風險外溢小的中小銀行機構，應及時啟動市場退出機制，嚴肅市場紀律，防范道德風險。