阻斷深度貧困地區返貧的金融支持路徑研究
——基于河南省深度貧困地區金融扶貧的經驗

劉 霞，蔡玉平，王龍虎

（鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001）

一、引言

消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求。經過黨和人民的共同努力，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，全面消除絕對貧困，為全面建設社會主義現代化國家、實現第二個百年奮斗目標奠定了堅實基礎。截至2020 年年末，全國現行標準下9899 萬農村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列①中國政府網：《人類減貧的中國實踐》白皮書，參見：http://www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。，區域性整體貧困被消除，全面實現“兩不愁三保障”②“兩不愁”指不愁吃、不愁穿。“三保障”指義務教育有保障、基本醫療有保障、住房安全有保障。。如何鞏固脫貧成果，保障脫貧不返貧是后扶貧時代面臨的重要任務。《中共中央國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，健全防止返貧的監測機制和幫扶機制，增強其內生發展能力，持續穩定推進脫貧地區發展。農村貧困治理重心從絕對貧困轉向相對貧困，從貧困人口脫貧轉向農民貧困風險治理，鞏固脫貧成果、阻斷返貧、加快鄉村振興成為我國農村面臨的重要任務與挑戰（夏支平，2020）[1]。已脫貧的深度貧困地區多位于深山區、生態功能區，這些地區自然條件惡劣，生態環境脆弱，經濟發展基礎薄弱，產業升級受限，災害、疾病等致貧返貧風險突出，脫貧人員穩定脫貧增收的韌性較差，內生動力不足，阻斷返貧、鞏固脫貧成果仍然面臨巨大挑戰（劉麗娜和李波，2021）[2]。全面脫貧攻堅過程中，在政府政策引導和風險共擔機制下，金融機構為深度貧困地區提供信貸支持，增強了貧困群體的“造血”能力，保險、期貨組合分散風險、降低交易成本，優化資源配置，有效消除了區域性絕對貧困（王琳和李珂珂，2020）[3]。在后扶貧時代，要保持脫貧的穩定性和持續性，應繼續發揮“金融活水”作用，加強金融工具的組合應用和創新，持續增加農村金融供給，全面提升脫貧人員可持續發展和抵御風險的能力，為阻斷返貧提供強力的金融支持。河南省有盧氏縣、嵩縣、淅川縣以及臺前縣4個深度貧困地區，在黨和政府的引導下，依托各地的資源稟賦和產業特點，建立了金融服務、信用評價、產業支撐以及風險防控四個體系，形成了金融扶貧“盧氏模式”，產生了巨大的撬動、放大、外溢與聚合效應，為后扶貧時代有效阻斷因病、因災致貧，鞏固脫貧成果提供了重要的實踐參考。總結河南省深度貧困地區金融扶貧的經驗做法，剖析已脫貧的深度貧困地區返貧的引致因素，建立健全金融支持長效機制，暢通阻斷返貧的路徑，增強農村經濟發展的內生動力，是加快鄉村振興步伐、助力區域經濟協調發展和共同富裕的重要部分。

二、河南省深度貧困地區金融扶貧舉措

金融扶貧需要解決“扶持誰”“誰扶持”以及“怎么扶持”的問題。習近平總書記提出，精準扶貧有的需要下一番“繡花”功夫。金融扶貧還要打“組合拳”，由各級政府引導，市場主體積極參與，發揮“看不見的手”和“看得見的手”的協同作用。河南省為破解農村信貸投放難題，挖掘金融資源在脫貧攻堅中的“造血”潛力，政府、金融機構、帶貧企業和新型農業經營主體四方聯動，共同治理貧困。金融扶貧在深度貧困地區落地生根，有效消除了區域性絕對貧困，積累了豐富的扶貧經驗，以金融扶貧“盧氏模式”比較典型。

（一）政府作為貧困治理主體，確保扶貧政策有效落地

1.落實金融扶貧政策

通過財政補貼、稅收減免等相關優惠政策，支持企業發展，提高地區經濟發展水平。創建金融扶貧試驗區，推動深度貧困地區信用體系、金融服務體系建設，開展小額信貸、普惠金融等金融服務試點工作，增加深度貧困地區金融供給。2020 年以來，河南省不斷擴大金融支持服務面，將貧困戶扶貧小額信貸政策支持范圍擴大到邊緣戶，相關貼息政策延續到2023 年12 月末；進一步擴大對一般農戶、中小微企業、個體工商戶和農業經營主體等群體的貸款覆蓋面①《河南省將邊緣戶納入扶貧小額信貸支持對象》，參見：河南省人民政府網站，https://www.henan.gov.cn/2020/09-16/1767754.html。。

2.因地制宜推動“四大體系”建設

根據國家扶貧戰略規劃和當地經濟社會發展具體情況，在盧氏縣建設金融扶貧試驗區，以問題為導向，建立縣、鄉、村三級金融服務體系，增加金融服務供給，化解金融服務缺位問題；建立信用體系，優化農村信用環境，化解信用氛圍差問題；建立產業支撐體系，提供多種產業扶貧項目，化解貧困戶不愿貸問題；建立風險防控體系，政銀聯動、風險共擔，緩解銀行不敢貸的問題。“金融服務、信用評價、產業支撐、風險防控”的金融扶貧體系在全國廣泛復制推廣，有效破解扶貧信貸落地難的問題（豆曉利，2019）[4]，見圖1。由政府和金融機構人員組成的縣、鄉、村金融服務體系，既可以直接進行貸款的受理和審批，也可以對貸款業務實施多流程的監督管理，有效簡化了扶貧信貸流程，降低了信息不對稱和扶貧信貸風險。2020 年以來，金融扶貧“盧氏模式”擴大其撬動效應和聚合效應，加快金融扶貧與鄉村振興戰略有機融合。

圖1 金融扶貧“四大體系”

3.引導金融機構積極參與貧困治理

政府引導銀行、保險、期貨積極參與金融扶貧，形成“政銀保”和“政銀基金”等多方參與、風險共擔、合作共贏的金融扶貧模式，有效破解了扶貧小額信貸政策難落地的問題，在全國扶貧工作中貢獻了河南智慧。如地方政府按照政府引導、政策支持、農民自愿的原則，財政出資補貼為貧困群體辦理大病醫療險、財產險、農業險等險種，實現貧困人口“應保盡保、愿保盡保”，有效轉嫁農戶風險，全面提高其風險抵抗能力，防止因災、因病返貧。引導一些基金公司投資涉農產業，運用股權投資、債權投資等多種方式，充分發揮基金的中介、橋梁作用，撬動地方資金服務涉農產業。同時，通過設立公益基金，扶持貧困地區教育、醫療等公共民生，降低致貧和返貧風險，阻斷貧困代際傳遞。

（二）政策性金融機構間接扶貧，增強金融扶貧效應

從全國金融扶貧實際情況來看，三大政策性金融機構主要參與貧困地區基礎設施改善及易地搬遷扶貧工作，具有“基礎性”和“間接性”的特點。國家開發銀行和中國農業發展銀行對基礎性、公益性項目提供信貸支持，重點投向基礎設施建設、易地扶貧搬遷、產業發展和教育扶貧四個領域，支持貧困地區危房改造、安全飲水、農村醫療、旅游發展等重點項目，引導財政資金和信貸資金流向，改善商業性資金難以進入的問題。

（三）商業性金融機構發揮資源配置功能，提高金融扶貧邊際效用

銀行類金融機構按照市場規律，發揮資源配置優勢，結合深度貧困地區的產業資源稟賦，利用規模效應以較低的資金成本發放企業貸，創新普惠信貸產品，如“香菇貸”“產業e 貸”“抗疫貸”“云電貸”等，全力支持群眾穩業增收和企業穩產達效。2020年1—9 月，盧氏縣共辦理惠農普惠貸款6.7 億元，共支持中小微企業、合作社等農業經營主體182 家，發放貸款17.29億元①數據來源：http://henan.people.com.cn/n2/2020/0917/c351638-34297553.html。。

農業銀行、郵政儲蓄銀行、農商行等利用其在農村地區網點多、分布廣的優勢，進行授信評級，簡化貸款審批流程，為貧困戶和邊緣戶提供“兩免一貼”的小額信貸，增強貧困群體發展動力；為帶貧企業和新型農業經營主體提供優惠利率貸款，降低企業準貸門檻，增加企業融資渠道，促進貧困地區產業興旺。村鎮銀行主要為“三農”和小微企業提供門檻低、審批快的金融貸款服務，滿足貧困群體個性化、差異化的金融需求，彌補政策性、商業性金融機構“空位”。

非銀行類金融機構在河南省深度貧困地區金融扶貧過程中積極發揮協同作用，助力風險管理，推動貧困地區資本運作，拓寬融資渠道。中原農業保險、中國人壽、平安保險等保險公司積極承保，拓展農村保險服務網絡，針對農業發展風險高、貧困群體抗風險能力弱的情況，在貧困地區推出多種險種和服務。湘財證券、民生證券分別在盧氏縣與淅川縣為涉農企業開展IPO 融資、并購重組等服務，發揮中介服務、風險管理、資源配置等功能，撬動多方資金服務貧困群體和產業，助力產業興旺、農戶增收致富。

（四）企業和新型農業經營主體延長產業鏈，提升貧困地區造血功能

河南省深度貧困地區主要圍繞龍頭企業和合作社發展涉農產業，采取“龍頭企業+貧困戶”“龍頭企業+基地+貧困戶”“龍頭企業+合作社+貧困戶”“合作社+貧困戶”“合作社+基地+貧困戶”等合作方式，與貧困戶建立緊密的利益聯結，形成穩定的帶貧益貧紐帶，激發貧困群體內生發展動力。龍頭企業建立原料基地和加工車間，依靠專業技術、銷售渠道、良好的信譽吸引貧困戶資金入股、流轉土地、到龍頭企業就業。同時，采取訂單方式，與貧困戶簽訂產品收購合同，產業鏈條得以延長。合作社憑借供銷一體、種養技術等優勢，引導貧困戶入社，對貧困戶進行技能培訓，提供種苗購買和銷售渠道，使貧困戶可以通過經營、流轉土地、股金分紅、工資薪金等多種方式增收。合作社和龍頭企業提供產前培育、產中指導、產后銷售的全流程服務，推動貧困地區農業供給側改革，加快農業標準化和規模化生產，多方式將貧困戶嵌入產業鏈，有效幫助貧困群體創收。

三、河南省深度貧困地區金融扶貧績效評價

本文以2020 年脫貧摘帽的河南省盧氏縣、嵩縣、淅川縣、臺前縣4 個深度貧困縣為主要研究對象，同時為比較金融扶貧“盧氏模式”在河南省其他貧困縣的推廣運用效果①《河南日報》《金融扶貧“盧氏模式”何以能在全省復制》，https://www.henandaily.cn/content/fzhan/2017/0708/54009.html。，選取2020 年同期脫貧的9 個貧困縣為樣本，運用DEA 模型測度金融扶貧效率。數據來源于《河南省統計年鑒》、中國銀行保險業監督管理委員會網站以及各縣的《國民經濟與社會發展統計公報》和《政府工作報告》等。

（一）變量選取

本文基于金融扶貧內涵和普惠金融指標體系，綜合考慮指標的科學性、有效性、全面性以及數據的可獲得性后，選取金融扶貧投入和產出指標（見表1）。在金融扶貧投入方面，用每萬人銀行網點數量衡量金融服務的可得性，反映居民獲取金融服務和產品的便利程度；用人均貸款余額衡量金融服務的使用情況，可以一定程度反映金融扶貧貸款的供給能力；用農村人均農業固定資產投資衡量農村基礎設施建設，反映金融資本與農村基本要素結合的外部環境情況（陳銀娥和金潤楚，2018）[5]。在金融扶貧產出方面，用貧困發生率的降低程度衡量脫貧情況，可以直觀反映區域扶貧開發成效；用農村人均可支配收入衡量農戶收入水平，可以直接反映農村居民增收效果；用每萬人衛生機構床位數來衡量醫療發展水平，可以一定程度反映醫療貧困的減緩效果。

表1 DEA模型中的投入與產出指標

在金融扶貧DEA 績效分析過程中，每個決策單元通過模型得到綜合效率（TE），可以表示為純技術效率（PTE）與規模效率（SE）的乘積，即TE=PTE×SE。其中，TE 衡量投入力度一定時能夠獲得的最大產出，反映金融扶貧投入一定時所獲得的最佳效果；PTE 衡量實際產出與有效生產前沿面上的產出之間的差距，反映金融扶貧過程中扶貧資源的管理和使用效率；SE 衡量實際規模與最優規模之間的差距，反映金融扶貧投入規模對扶貧績效的影響程度（杜興洋等，2019）[6]。因此，當SE 和PTE 同時有效時，TE有效，實現帕累托最優。

（二）DEA效率系數測算結果分析

根據表1 金融扶貧投入和產出指標，運用DEAP2.1 軟件分別對2017—2019 年河南省13 個貧困縣的金融扶貧績效進行測度，得到具體績效如表2②根據本文的實證設計進行分析，結論僅供參考。。

根據表2 DEA 的測算結果，2017—2019 年河南省盧氏縣、嵩縣等13 個貧困地區金融扶貧效率總體處于較高水平。從決策單元的有效性方面進行分析，在2017—2019 年，嵩縣、社旗縣、淮濱縣、上蔡縣、平輿縣的綜合效率、純技術效率、規模效率都為1，金融扶貧有效率且維持規模報酬不變，處于帕累托最優狀態；淅川縣、臺前縣、范縣在2017年和2019年綜合效率、純技術效率、規模效率都為1，且2018年各值也接近1，金融扶貧整體呈現較優狀態；魯山縣、南召縣綜合效率在2019年上升為1，金融扶貧效率達到最有效狀態；盧氏縣在2018年綜合效率為1，2016 年和2017 年綜合效率均在0.6 以上，金融扶貧整體有效率；汝陽縣、桐柏縣綜合效率都未到1，但綜合效率都在0.6以上，接近有效率。從金融扶貧效率的時序演變進行分析，在2017—2019 年期間，嵩縣、社旗縣、淮濱縣、上蔡縣、平輿縣連續3 年都是最優效率，呈現出較為穩定狀態，金融資本的投入和運作創造了最優的經濟和社會效應；淅川縣、臺前縣、范縣綜合效率呈現波動狀態，但總體波動較小，始終處在較高水平；魯山縣、南召縣、汝陽縣、桐柏縣金融扶貧效率呈現上升狀態，金融扶貧工作取得顯著成效；盧氏縣金融扶貧效率波動較為明顯，在2017 年和2019 年分別表現為規模報酬遞減和遞增狀態，主要原因可能是盧氏縣在2017 年作為金融扶貧試驗區，各種政策支持力度大，金融資源投入多，出現冗余，在2018 年達到最優效率后，2019 年金融資源投入可能相對不足。

表2 2017—2019年河南省貧困縣的金融扶貧效率值

總體來看，2017—2019 年13 個樣本縣金融扶貧整體處于有效狀態，深度貧困地區和非深度貧困地區的金融扶貧工作都取得不錯的效果，金融扶貧“盧氏模式”在深度貧困地區推廣復制效果尤其突出。盡管各地區都已全面消除絕對貧困，但是汝陽縣、桐柏縣、盧氏縣等金融扶貧效率還未達到最優，金融機構、資本、貧困戶、產業之間匹配度仍可進一步提高。這說明其在農村金融機構的資金配置、服務質量、技術創新等方面還存在改進空間，需要推動金融資本投入規模深入調整，加快金融服務創新，優化農村金融環境，提升金融服務效率，進一步促進產業興旺和農戶增收，為阻斷返貧和加快鄉村振興奠定堅實的基礎。

四、深度貧困地區返貧引致因素分析

受經濟、社會、文化、環境等影響，返貧現象存在多種誘導因素。根據貧困治理過程中的角色定位，從扶貧主體、客體、載體三個層面進行剖析，主要可以歸為政策制度、資源稟賦、意外災禍、能力習慣四種因素（包國憲和楊瑚，2018）[7]。

（一）政策制度因素

政府在扶貧過程中起主導作用，制定和出臺多種政策措施，為打贏脫貧攻堅戰提供了堅實的制度保障。在河南省深度貧困地區金融扶貧過程中，中央和河南省各級地方政府給予一定的政策支持，通過各種專項政策支持，加快金融機構設立、金融資本投放等，為農村貧困人口提供金融產品和服務以增強自我發展能力。在脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期，能否保持各種政策的穩定銜接，也直接影響著脫貧成果的鞏固效果。盡管中央在《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》中提出“四不摘”要求①“四不摘”指摘帽不摘責任，摘帽不摘政策，摘帽不摘幫扶，摘帽不摘監管。和對擺脫貧困的縣設立5 年過渡期，做到扶上馬送一程②《國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，做到扶上馬送一程。，河南省也明確小額信貸政策延續到2023 年，并且將更多貧困群體納入支持范圍內。但是政策的作用對象、環境發生改變，政策支持對象的精準識別以及政策在基層的執行力度等都會影響政策實施效果，潛在返貧風險人員如果不能及時、有效獲得當時情境下的政策支持和相應保障，其抗風險能力和發展能力會受到影響，可能會再度陷入貧困。深度貧困地區經濟基礎較為薄弱，保險市場有待進一步完善，社會保障體系不夠健全，社會兜底救助政策是鞏固脫貧成果的重要部分，過渡期內穩定的社會兜底救助政策可以防止規模性返貧。及時發揮救濟作用是防止返貧的關鍵，否則脫貧農戶因災、因病、因殘等導致其返貧的風險大大增加。除此之外，深度貧困地區的脫貧人員大多從事種植業、養殖業，主要收入來源于農業生產經營。一些政策在全國范圍內能夠推動經濟、社會和環境均衡發展，如退耕還林、水資源保護、減少碳排放等生態保護政策，從長期看能夠改善生態環境，加快農民增收致富，促進經濟高質量發展。但短期看，耕地資源、水資源是農戶收入的基礎資源，為實現經濟社會高質量發展的長期目標，短期一定程度上可能會影響區域內農民耕地、水域等資源的使用，進而可能影響到相關農戶的收入提高，增加了返貧的可能性。

（二）資源稟賦因素

自然資源稟賦是區域經濟發展的資源基礎，影響著產業結構優化及居民收入水平的提高。河南省已脫貧深度貧困地區主要位于深山區和黃河灘區，資源相對匱乏，土地貧瘠，不適于種植糧食作物，灌溉、排澇等農業基礎設施薄弱，農民經常“靠天吃飯”，家庭收入非常不穩定。如前所述，為增加貧困群體收入來源，當地依托特色優勢資源，積極發展農、林、牧、漁、旅游等產業，建立多種帶貧機制，促進貧困戶增收致富，取得不錯的脫貧效果。但涉農產業在快速發展的同時，產業基礎薄弱、主導產業和支柱產業少等問題依然存在，區域內產業同質化嚴重（李冬慧和喬陸印，2019）[8]，農戶生產的農副初級產品附加值低，處于低水平競爭狀態，又缺乏龍頭企業的帶動，產品整體市場競爭力較弱，容易出現產品滯銷現象。而且農業生產經營風險本身很高，又受到新冠肺炎疫情的持續影響，市場風險進一步加劇，部分風險意識和規避能力差的農戶遭受損失的可能性加大。脫貧人員在種植經濟作物或發展種植、養殖產業時，一旦受到損失過大，可能會導致家庭收入下降，資金鏈斷裂，影響扶貧信貸的償還和使用，無法繼續獲得金融支持，陷入“貧困—不能貸款—發展困難—貧困”的惡性循環中。

（三）意外災禍因素

災禍具有突發性和不可預測性，一旦發生會對經濟社會和個人的發展產生嚴重的影響，尤其是對較為脆弱的低收入群體，可能會導致生存危機。河南省深度貧困地區自然生存條件較差，自然災害發生頻率高，易出現干旱、洪澇、冰雹、暴雪等氣象災害，一些處于南北氣候過渡帶的深山區，暴雨、泥石流等極端自然災害也時有發生。自然災害嚴重威脅人民的生命與財產安全，可能導致農業生產經營減值，甚至是全部損失，也會在一定程度上破壞基礎設施，損毀發展根基，造成區域經濟發展水平下降（鄭瑞強和曹國慶，2016）[9]。對于剛剛擺脫貧困的群體來說，自身財富積累較少，風險承受能力較差，很難應對自然災害的沖擊。除此之外，意外事故傷殘、大病重疾等也是導致返貧的重要因素。老年人的身體機能退化和免疫能力差，患慢性病或重大疾病概率會提高，盡管農村合作醫療保險、大病保險等能夠承擔一大部分費用，但是很多農村家庭仍然難以承擔剩余的醫療支出。尤其是當家庭主要勞動力意外患病時，不僅可能會中斷家庭經濟收入，而且可能會給家庭造成沉重的債務負擔，導致家庭陷入貧困。

（四）能力習慣因素

從人力資本的視角來看，居民自身能力和習慣是影響收入的重要因素，脫貧人員內生動力和自我發展能力比較脆弱，存在返貧風險。河南省已脫貧深度貧困地區經濟發展水平仍處于較低水平，就業機會相對較少，很多青壯年外出打工或搬遷，老齡化程度深。農村老年人在有勞動能力的時候，能夠通過勞動或政府幫扶獲取收入，收入水平高于貧困線，但是一旦喪失勞動能力，收入就會銳減，很可能陷入返貧境地。而且農村居民普遍文化水平不高、職業技能不足，較多只能從事繁重的體力勞動，容易透支身體，可能會較早喪失勞動能力。為阻斷貧困的代際傳遞，農村家庭也越來越重視教育，接受高等教育的農村學子在逐漸增加，對于孩子較多的困難家庭來說，教育方面的支出也可能導致家庭陷入貧困。除此之外，已脫貧地區一部分人仍然存在“等、靠、要”的習慣，勞動意愿不強，對資源輸入依賴性較高，在行動上、思想上仍然停留在“貧困”狀態，自我發展的意愿和能力尚未真正建立，遇到發展障礙極易返貧。

五、深度貧困地區阻斷返貧的金融支持路徑

河南省深度貧困地區金融扶貧實踐經驗表明，鞏固脫貧成果、阻斷返貧，實現鄉村振興要繼續推進農村金融發展，加大金融支持力度。

在具體路徑選擇層面，政府和金融機構合力精準識別潛在返貧對象，針對返貧對象提供就業渠道等降低其返貧的可能性。同時，依托脫貧地區的資源稟賦采取差異化政策發展特色產業，為阻斷返貧提供產業支撐。

該路徑發揮作用需要政府的政策支持，調動幫扶農戶、帶貧企業和新型農業經營主體的積極性，實現四元主體的聯動效應，也需要完善的金融服務、信用評價和風險防控體系，全面加大農村金融支持力度（見圖2）。

圖2 數字化三級普惠金融服務體系

（一）打造數字化三級普惠金融服務體系助力農村金融全覆蓋

推廣縣、鄉、村三級金融服務體系的經驗，推行“村部受理初審、鄉站審核、縣中心核保、銀行放貸”的做法，實現各參與主體信息共享、協調聯動，打通農村金融服務的“最后一公里”，為農戶提供“一站式”金融服務，擴大農村金融覆蓋面。在數字經濟時代，打造數字化三級普惠金融服務體系，縮短農戶、企業、政府以及金融機構之間的時空距離，這就要求提高農戶金融活動參與感和知識素養，加快農村數字金融發展，提高電子銀行、電子支付等手機終端和電腦端的各類金融軟件在農村地區的普及度，以大數據、云計算、區塊鏈等技術為已脫貧群體和地區提供精準的線上、線下金融服務，依托互聯網平臺優勢加快資金在農村流通，降低農村居民、企業融資成本（周潔，2018）[10]。

（二）四元主體協同聯動提升金融資源配置效率

按照公共治理理論和河南省深度貧困地區金融扶貧的實踐經驗，阻斷返貧應建立健全多元參與主體聯動機制，充分發揮參與主體協同作用，以問題為導向，各司其職、分工協作，提供更加高效的金融服務，避免由于分散、重疊、遺漏等問題導致資源浪費，為阻斷返貧、推動鄉村振興提供有效路徑（見圖3）。

圖3 四元主體協同聯動機制

政府部門發揮主導作用，在過渡期內保持現有主要幫扶政策的穩定性、力度和時限，向全面推進鄉村振興平穩過渡①《國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定，并逐項分類優化調整，合理把握節奏、力度和時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動“三農”工作重心歷史性轉移。。強化組織協調，加強部門之間的系統對接和信息共享，實現政府、金融機構、農戶和企業信息暢通，采取財政貼息、信用擔保等方式，全面提升金融機構放貸積極性；與企業和新型農業經營主體建立協同關系，通過財政補貼、低稅率等優惠政策，加快產業項目發展以增強帶貧能力。金融機構發揮資金融通和風險管理的專業優勢，聯合證券、基金以及期貨等公司，創新金融產品和服務方式，為農戶、企業和新型農業經營主體提供信貸資金、保險產品等多元金融服務，通過金融市場撬動社會資金，解決扶貧資金短缺問題（張海洋和顏建曄，2020）[11]。企業和新型農業經營主體發揮產業支撐作用，與農戶建立訂單帶動、股份合作、勞務增收等利益聯結方式，充分調動幫扶對象的主觀能動性，把農戶轉化為寶貴的人力資源，通過促進產業興旺帶動貧困群體脫貧致富。農戶、企業和新型農業經營主體作為金融產品和服務的需求方和使用方，在滿足資金需求并取得收益后，反饋信息形成閉環，進一步促進金融機構促進其資產業務、投資業務在農村市場快速發展，形成金融與實體經濟相互促進的良性發展格局。

（三）建立潛在返貧農戶的“監測—識別—預警—幫扶”機制阻斷返貧

在精準扶貧戰略下，我國一直致力于解決扶貧對象的瞄準問題，為每個貧困戶建檔立卡，建立全國扶貧信息網絡系統，在識別貧困戶方面發揮了舉足輕重的作用。在后扶貧時代，準確識別潛在返貧對象、發出預警并對其進行針對性幫扶是阻斷返貧的重要內容，這就要求建立潛在返貧農戶的“監測—識別—預警—幫扶”機制，早發現、早干預、早幫扶。

首先，建立農戶信息數據庫。依托全國扶貧信息網絡系統的數據信息，借鑒金融扶貧“盧氏模式”信用評價體系，圍繞農戶家庭、技能、文化、資產等設定分值，確定定量和定性指標，通過上門調查、走訪、信息查詢等方式，全面采集農戶信息，建立農戶信息數據庫。

其次，建立潛在返貧農戶數據庫“監測—識別”返貧農戶。對農戶信息數據庫進行比對和綜合評估，按照2018年33%貧困脆弱性水平對應的5151元脆弱線（呂光明等，2021）[12]，精準識別潛在返貧人口，納入潛在返貧農戶數據庫，并對其進行實時更新，全面、動態監測農戶信息。

再次，建立大數據與人工相結合的“預警—幫扶”機制。“十四五”規劃提出“健全防止返貧動態監測和精準幫扶機制，對易返貧致貧人口實施常態化監測，建立健全快速發現和響應機制，分層分類及時納入幫扶政策范圍”。利用大數據平臺執行警度判斷后，人工進行篩查確定，進一步結合大數據刻畫幫扶對象的致貧原因，制定分類精準干預幫扶措施（劉澤和陳升，2020）[13]。

最后，信息共享拓寬幫扶資源。在做好農戶個人隱私信息保密的情況下，實現信息在政府、金融機構、社會市場主體之間的共享，使得幫扶資源在全國范圍內有效配置，體現科技扶貧的高效性。

（四）依托資源稟賦的差異化扶持政策助推特色產業發展

已脫貧深度貧困地區大多分布在“三山一灘”區域，各地區位條件、自然資源、人力資源、人文環境等資源稟賦各不相同，產業多以農林牧漁業、旅游業為主。政府應依托當地優勢資源制定和實施差異化扶持政策，增強農村金融“造血”功能，加快產融深度融合，提升產業支撐力度，進一步促進鄉村產業興旺，實現脫貧群體持續增收、防止返貧。金融機構應重點扶持特色產業發展，培育龍頭企業，提高產品在市場上的競爭力。同時，應積極發展電子商務、新媒體等新業態，促進脫貧地區三產融合，加快農業、旅游業、電商等協同發展以形成長鏈條式經營，延長、拓寬產業鏈，提升吸貸和就業帶動能力（劉紅巖，2021）[14]。在扶貧信貸銀行的選擇方面，各地應綜合考慮其網點分布、資產業務、技術人員等狀況，與服務能力強、業務分布廣的銀行積極合作，加大政策傾斜力度，引導金融機構產品和服務方式創新。金融機構可以依托農業、牧業、漁業等特色農產品的政策扶持，設計專業合作社貸款、家庭農場貸款、專業大戶貸款等一系列新型金融產品，創新推出諸如“金葉貸”“香菇貸”“種子貸”“生豬貸”等特色金融產品，在授信額度、擔保方式、還款期限、貸款利率等方面采取差異化措施，拓寬農村信貸產品抵押范圍，積極發展農村合作金融，提供更加多樣化的金融服務。

（五）構建全流程風險防控體系降低金融風險

農村市場長期存在投資風險大、收益低的難題，阻礙資本進入農村相關領域，降低農村發展過程中的金融風險成為脫貧群體獲取金融支持的重要內容。在政府部門等多方主體的支持下，加強涉農貸款貸前、貸中、貸后的風險防護，建立全流程貸款風險防控體系（見圖4），全方位降低金融風險。貸前建立服務體系監控機制，依托三級金融服務體系，進行農戶信用審查、項目考察、審批授信等，確保扶貧信貸資金用在產業項目上。貸中建立項目資金監管機制，嚴格控制貸款資金流向，密切關注資金使用情況，發現有弄虛作假、違規使用資金的，及時清收貸款；對于經營狀況差、效益低的項目，采取措施提高收益，確保不損失本金。

圖4 全流程風險防控體系

貸后風險防控包括以下三個方面。

第一，建立風險共擔機制，由政府、合作銀行、省農信擔保公司、省再擔保集團按照一定比例，共擔農戶、農業經營主體的貸款損失（中國人民銀行三門峽市中心支行課題組，2018）[15]，降低銀行的貸款風險。

第二，建立風險轉嫁機制，與保險機構積極合作，開發新保險產品，提高醫療險、財產險、人身意外險、農業險等險種在農村覆蓋面，擴大農業政策性保險保障范圍，將銀行、農戶、企業、新型農業經營主體風險通過保險公司進行轉嫁。

第三，建立激勵約束熔斷機制，對于個人失信行為，通過降低信用評級、減少授信額度或停止授信等嚴加懲戒；同時，對“信用村”“信用鎮”實施資源、政策傾斜的激勵措施，對不良貸款率較高的村、鄉鎮實行懲戒措施，停止授信和貸款發放（曾慶芬，2020）[16]。