減稅降費背景下地方財政可持續性研究

何佳麗

中國在改革開放道路上連續30多年實現GDP快速增長，依靠生產要素價格低廉和政府支持等優勢成為世界第二大經濟體。但是2010年以來，隨著改革紅利和人口紅利的逐漸消退，中國經濟從“高速發展”轉向“中高速發展”，尤其是黨的十八大召開之后，經濟增速保持在6.5%至7.5%之間。面對經濟新常態，中央提出了“供給側結構性改革”的戰略發展思路，其中最重要的方面之一是“減稅降費”，旨在減輕企業稅收負擔，振興經濟主體。但是隨著更大規模的減稅降費政策的出臺和實施，國家財政收入明顯下降，各地區財政收支矛盾日益突出，部分地方財政收入出現負增長，無法實現年度預算收入目標。同時，穩增長、調結構、惠民生等任務，導致地方公共支出剛性增長，進一步加劇財政收支矛盾。

當前，學術界對減稅降費與財政收支的關系研究已取得一定的成效。中國宏觀經濟季度模型工作組對2019年新一輪減稅周期的經濟成果進行了深入評估，結果顯示，減稅對居民消費的拉動效應要強于對企業投資的帶動效應。同時，廈門大學CQMM研究團隊重新評估了2016年以來中國實施的減稅政策的有效性，同樣也發現減稅并沒有改善企業投資和拉動居民消費增長。許生指出減稅降費建設的財政收入80%來源于地方財政收入，如果不加快健全地方稅體系，地方財政的可持續性將會受到嚴重影響，財稅體制難以健康發展。

減稅降費對地方財政的影響

一、地方財政收入急劇下降

中國目前正在經歷緩慢的經濟增長，尤其是自2008年全球金融危機爆發以來，中國的經濟增長率已跌破10個百分點。在2008年至2012年4年間，我國的“4萬億”計劃一直對中國的經濟增長率起著巨大的推動作用，這4年間的經濟增長率穩定在8%左右。但2012年第二季度以來，“4萬億”計劃的積極影響開始衰退。到了 2018年，經濟增長率大約在6.6%，雖然這個增長速度仍在中央政府設定的“合理范圍”之內，但下行壓力仍在持續增大，尚不清楚是否已經觸底。

隨著更大規模的減稅降費政策的出臺和實施，地方財政收入明顯下降，各地區財政收支矛盾日益突出。部分地方財政收入出現負增長，如表1所示，很有可能無法實現年度預算收入目標。

二、地方財政支出略有增長

黨的十八大以后中國對財政支出有了新的認識，中央政府不再尋求從需求方面入手來復蘇經濟，但2016-2018年我國的財政支出規模一直在擴大，究其原因，主要是因為我國近年來更加看重民生問題，用于教育、醫療衛生的財政支出逐漸加大，各地公共基礎設施也逐漸完善。

在中央制定的一系列政策中，例如供給側結構性改革、精準脫貧和污染防治等，這些項目也需要政府撥付大量的財政資金才能實現。雖然供給側結構性改革與財政支出并沒有直接關聯關系，但它是通過其他方式間接影響財政支出，比如企業技術升級需要相應的財力作保障。從國家層面來說，對企業實施減稅降費無疑是保留企業財力的有效舉措之一。此外，在“去產能”的過程中，政府可能有必要向相關公司提供一定的財政補貼給下崗工人，這就增加了政府社會保障支出。因此，供給側結構性改革會在一定程度增加財政支出。

盡管一些支出已經存在較長時間，但是近年來這些政策引起了政府和民眾的熱切關注，特別是近年來已達成的目標，例如2020年全面建成小康社會，全面建成小康社會重要指標之一的脫貧攻堅需要大量的財力作為后盾;近年來用于扶貧的公共支出繼續增長，特別是在2018年全國扶貧支出增長46.6%，這些都需要政府牽頭，這就必然涉及政府需要在這些方面投入更多人力物力和財力。

地方財政收支矛盾加劇的原因

一、經濟增速放緩是根本原因

從根本上說，經濟增長是財政收入增長的原動力。然而，在“稅權集中、稅政統一”的單一財政體制下，地方政府極易出現對經濟建設大包大攬的現象，地方政府領導為了政績偏好于“竭澤而漁”的做法，采取不可持續的做法刺激經濟來擴大地區經濟規模，以尋求財政收入的快速增長。近年來，我國經濟、人口、社會等宏觀經濟結構發生了較大的改變，經濟由此進入新常態，這種“向增長要財力”的財政運行模式受到影響，尤其是2020年以來受到新冠肺炎疫情的影響，財政運行模式的平穩性更是大打折扣。在經濟增速放緩的情況下，財政收入缺乏增長的引擎，地方財政收支矛盾的加劇不可避免。

二、中央與地方的財權和事權不匹配是直接原因

在各級政府產生的財政關系中，各級政府的事權應輔之以相匹配的財權，但在現實中，各級政府的財權和事權是不對等的。

首先，各級政府間事權劃分不清晰。在《地方組織法》中，劃分到地方政府的事權最后一句通常都是“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”，這不僅會使上級和下級責任難以區分，而且會為懶政提供制度基礎，長此以往各級政府事權劃分不清不可避免，容易導致各級政府推諉扯皮。1994年以來我國推行分稅制改革，此次改革偏重于中央和地方財力的分配，而模糊了各級政府間職能的劃分，尤其未能對省級以下政府事權的劃分做出明確區分，導致政府間的事權關系存在諸多交叉的區域。

其次，現行財權配置失衡。中央享受和支配的稅種都比較集中和優質，比如關稅、海關代征的稅種等，而地方支配的稅種呈現分散規模小、征收成本大的特點，比如土地增值稅、房產稅、契稅、城鎮土地使用稅等。其后果就是地方財力嚴重不足，地方政府事權和財權出現失衡現象，導致各地基本公共服務均等化的實現缺乏相應的財力保障。

三、地方政府土地財政收入銳減是重要原因

在過去相當長一段時間內，土地財政收入一直是一些地方政府的主要收入來源，土地財政收入是地方政府實現預算收入目標的“錦囊妙計”，當距離預算收入目標較遠或者財政收支缺口較大時，地方政府會傾向于拍賣土地使用權獲得高額的土地出讓金，這對地方財政收入有奇效。但是2015年以來受政策調控的影響，土地出讓收入增長受限，一方面是因為國家房地產政策收緊，尤其是“房住不炒”后，銀行發放貸款的條件越來越嚴格，房地產企業高價購地的意愿也在減弱;另一方面，一些地方政府仍然為了尋求短期績效，接連不斷出售土地，導致城市土地儲備稀缺、地方政府無地可售的尷尬局面。地方土地市場降溫，土地出讓金大幅下調，財政收入銳減是造成地方政府財政收支不平衡的重要原因之一。

四、地方稅體系缺失是主要原因

2016年全面營改增后，營業稅自此退出地方稅歷史舞臺，營業稅曾占據地方稅收收入的三成以上，接近2萬億元的財政收入缺口應該如何彌補是地方財政平穩過渡的關鍵。在地方稅體系還沒完善前，政府提出的一個過渡性方案就是增值稅央地五五分成，但在這種方案下，取消營業稅造成的缺口到2018年才勉強補平，地方可支配的財力受到嚴重的限制。同時，地方財政稅收收入的主要來源為企業所得稅、土地增值稅、個人所得稅和契稅，分別占比17.2%、7.4%、7.3%、7.5%，減稅降費相關政策大都是針對增值稅和以上四個稅種，減稅稅收直接對地方財政收入造成沖擊。如果短期內仍無法搭建以地方主題稅種為核心的地方稅體系，地方區域性財政風險會一直存在。

減緩地方財政收支矛盾的對策

我國現階段經濟速度放緩等多方面原因致使地方財政收入增長乏力，地方財政可持續性面臨較大的挑戰。但應該肯定的是，大規模減稅降費是極其迫切且必需的，在實體經濟低迷的情況下，減稅降費切實降低了企業稅負，為實體經濟注入了一針強心劑;同時，減稅也是優化供給側的舉措，有利于提升供給質量，培育經濟增長的新動能。對于所面臨的各種風險，我們還是要有更多的舉措來應對，以期實現地方財政的可持續性。

一、保持經濟適度增長

經濟增長為財政可持續性注入持久的內生動力，只有經濟持續向好，才能保證減稅具有良好的財政基礎。根據宏觀經濟理論，要想維持中央設定的6%-6.5%的預期經濟增長目標，逆周期調節力度需要持續加大，逆周期調節手段應用到財政政策上，主要表現為優化財政支出結構和加大減稅力度。

在優化財政支出方面，當前財政支出的重點應放在彌補支出不足并優化支出結構上，例如加大對“三農”的扶持力度、追加對5G基礎通信設備、人工智能等大數據基礎設施建設的投資等。

在加大減稅力度方面，廈門大學CQMM課題組（2019）指出以往實施過的結構性減稅和當期減稅的減稅政策主要集中于流轉稅，這導致大規模減稅降費并沒能對拉動企業投資需求增長和刺激居民消費起到正向激勵作用。接下來可以保持流轉稅的減稅力度，加大所得稅的減稅力度，以期對拉動企業投資和刺激居民消費起到促進作用，從而引導經濟良性循環，刺激經濟復蘇。

二、促進中央與地方政府間事權和財權的匹配度

破解地方財政的壓力，從長遠看，需要按照實際情況調整中央與地方的事權，以中央與地方的事權為依據，劃分中央與地方的財權，以期能夠搭建起事權與財權相匹配的財政體制。

首先，《地方組織法》中有關政府職能的界定可進一步修改，解決中央、省、市、縣等各級政府，尤其是中央和省級政府之間的事權劃分，將其上升至法律層面加以規范;可以在制定法律時采用列舉的方法明確各類財權所對應的事權，盡可能縮減各級政府的公有事權范圍。

其次，在政府間事權劃分清晰的基礎上，稅權的劃分應以法律形式進行規范，這讓各級政府收入的劃分有法可依。應將立法權收攏至中央，將歷史上授權部分制定的稅收法規盡快上升至法律形式，同時授權立法的審批程序需要通過法律予以規范，嚴格限制授權立法的數量和范圍。

三、盤活財政沉淀資金，提高資金使用效率

財政沉淀資金是指尚未安排用途或者已安排用途但離實際使用仍有一段時間的預算支出。沉淀性資金盤活再利用的工作重點在于管理審批、支付時間存在差異的預算支出和預算結余資金，首先，對于那些因審批和支付時間存在差距，或者項目時間過長造成資金在財政賬戶滯留時間過長的現象，要改革審批的流程縮短審批時間，縮短財政資金審批和支付時間之間的差距;同時要嚴加監督長時間滯留大量資金的賬戶，防止其脫離國庫監管。 其次，梳理一般公共預算結余資金和政府性資金預算結轉資金，將沒有預定用途的大額資金結余調用到急需領域。

提升資金使用效率方面，首先是對財政資金進行統籌管理，將財政資金的使用放在經濟發展的重點領域或核心領域，最大限度發揮財政資金拉動經濟增長的效應。其次是建立財政資金使用績效考核制度，把績效考核作為財政支出結構調整和預算管理制度的重要抓手，從制度上改變只看重財政預算投入而不注重預算實行效果的局面。

四、打造地方主體稅種，健全地方稅體系

2016年全面營改增以后，地方稅種的選擇一直是學術界不斷爭議的焦點，一部分學者建議將房地產稅、資源稅作為地方主體稅種。然而，我國區域經濟發展不平衡，在不增加居民稅收負擔的情況下將房產稅作為地方主體稅的設想可能并不現實。

黨的十九大以后，以共享稅為重點，以專享稅為補充的地方稅制改革目標正式確立，由于我國地方稅制的建設更注重財政收入的穩定，所以我國未來的地方稅體系必然是多稅種相配合的稅收體系。消費稅作為我國第四大稅種，有穩定充足的稅收收入，天然具備成為主體稅種的優勢，未來可配套消費稅立法將消費稅培育成地方主體稅種，最終形成房地產稅、資源稅為主，增值稅、企業所得稅為補充的多稅種并行的地方稅體系。（作者單位：河北經貿大學）