風景道發展的思考與對策建議

文|交通運輸部規劃研究院 楊星 岳福青 范瀑媚

2016年以來，國家出臺了多個規劃與政策文件，從頂層推動風景道發展。《交通強國建設綱要》提出要“推動旅游專列、旅游風景道、旅游航道、自駕車房車營地、游艇旅游、低空飛行旅游等發展”；《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出要“加快國家旅游風景道、旅游交通體系等規劃建設，打造具有廣泛影響力的自然風景線”。從發展形勢看，風景道迎來了重大發展機遇，但從實踐看，風景道在我國尚處于起步和探索階段。為推動風景道科學、有序發展，本文介紹了當前我國風景道的發展現狀、內涵特征和建設內容等，并提出了風景道可持續發展的對策建議。

美國藍嶺風景道

風景道的由來及國內發展現狀

“風景道”一詞源于英文“Scenic Byways”，是美國1930年首次提出的概念。1995年，美國正式頒布國家風景道計劃（National Scenic Byway Program），作為保障和促進風景道發展的重要法律依據。根據該計劃，美國風景道劃分為國家（包含泛美風景道和國家風景道）、州和地方三級，各級風景道均有明確的評估認定標準。按照“申報—評估—認定”的基本流程，截至2013年，美國已認定了37條泛美風景道、170條國家風景道和3000多條州際風景道。

我國對風景道的研究和探索始于1999年，自2007年開始逐漸增多，但基本停留在學術研究層面，實踐工作開展較少。該時期建成的風景道主要有黑龍江伊春小興安嶺風景道、內蒙古鄂爾多斯風景道和黃河·長城風景道。2016年以來，國家先后出臺了10余項政策法規，從政策保障、體制機制、投融資和重點項目等方面支持風景道發展。在相關政策推動下，各地建設熱情不斷高漲，北京、河北、浙江、貴州、云南、寧夏、內蒙古、新疆、四川、陜西、重慶、湖北、海南等省份先后開展了風景道規劃和建設工作。雖然各地對風景道的理解略有不同，但建設項目都實現了連接和展示優質旅游資源，切實提高旅游出行品質的基本功能。目前，以河北張承國家一號風景大道、江蘇溧陽1號公路及皖浙1號旅游風景道為代表的一批風景道已相繼建成，為風景道建設積累了初步經驗。

江蘇溧陽1號公路

德國浪漫之路

對風景道的幾點認識

隨著大眾旅游和全域旅游時代的到來，“打破景區圍墻，實現處處是景區景點、人人是旅游參與者”成為旅游發展新模式。在該模式的推動下，自駕游得到了蓬勃發展（2020年全國自駕游規模達到22.4億人次，自駕游占國內出游的比重為77.8%）。同時，在新的發展形勢下，傳統的以串聯景區景點和輸送游客為主的旅游公路已不能很好地滿足游客“邊走邊游”和“邊行邊憩”的旅游出行新需求和對全域旅游的有效支撐，迫切需要體驗功能強、輻射范圍廣、帶動效果佳的復合型交通基礎設施，因此風景道應運而生。

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統計數據顯示，2019年，國內旅游總消費額57250.92億元，占當年居民消費和最終消費的比例分別為14.84%和10.38%。國內旅游消費對居民消費增長的貢獻率不斷上升，已由1995年的5.32%提高到2019年的18.8%。

風景道的內涵與特征

風景道是指路旁或視域之內，擁有特殊景觀價值（如審美風景、自然、游憩、文化、歷史和考古等）的道路。風景道不單指道路本身，還包括所經過的廊道。

與傳統旅游公路相比，風景道具有以下特征：

擁有高品質的特色資源 風景道廊道內擁有一定數量的高品質旅游與景觀特色資源，這是風景道存在的基礎和本質特征。

具備復合功能 風景道具備通達、休憩、體驗、生態、健身、文化、教育及產業等復合功能。

擁有多元化的游覽方式 在風景道及廊道內可實現車行、騎行、徒步等多種交通游覽方式。

形成廊道經濟帶 風景道以道路為發展軸線，通過輻射周邊的旅游資源及住宿餐飲等接待設施，并有效串聯廊道內特色小鎮、美麗鄉村及產業園區等，可形成廊道經濟發展帶，成為拉動旅游經濟發展的重要引擎。

成為線性旅游目的地 風景道自身及其銜接的高品質旅游資源具有強大的吸引力，是游客駐足、停留、游憩、休閑度假的線性旅游目的地，也是全域旅游的重要組成部分。

建設風景道的意義

落實新一輪擴大內需戰略的重要抓手 我國擁有全球最大規模的國內旅游市場，國內旅游消費在居民消費中占據重要地位且具有巨大挖掘潛力。交通基礎設施投資帶動和旅游消費需求深度挖掘是新時期拉動內需、構筑國內大循環發展格局的重要著力點。大力推動風景道建設，打造符合后疫情時代特征的高質量旅游交通產品，可有效拉動投資、刺激消費，適應新時期國家戰略的發展需要。

發展全域旅游和落實鄉村振興戰略的重要支撐 風景道作為自駕游的重要載體和線性旅游目的地，可有效支撐全域旅游的快速發展。同時，風景道串聯了高品質的旅游及景觀資源、美麗鄉村和特色小鎮等，實現了廊道范圍內資源的整合與整治提升，能夠促進道路沿線旅游資源開發和產業發展，對我國廣大農村地區實現從全面脫貧到鄉村振興的有效銜接具有重要作用。

激活交通運輸發展新動能的重要途徑 風景道是新時期交通運輸與旅游融合發展的最佳抓手和落腳點，其在保護和展示優質景觀資源的同時，能夠通過有效銜接和帶動，衍生旅游交通產品，豐富旅游體驗，創新發展業態，形成新的經濟增長點，促進路衍經濟發展，并充分激活交通運輸發展新動能。

提升公路形象、建設人民滿意交通的重要載體 風景道擁有良好的資源品質，通過建設具有高度影響力和品牌效應的國家級風景道，可顯著提升公路形象，打造公路品牌，形成公路文化的宣傳和展示窗口。風景道能夠給司乘人員提供安全、舒適的行車環境，豐富、溫馨、美好、多樣化、個性化的駕乘體驗，可不斷提高公眾對交通的滿意度，實現游客“出行即旅行”的美好愿景。

風景道的建設內容

道路主體工程 風景道新建項目較少，主要是對既有道路的改造和提升。主體工程建設要確保道路線形優美，行車安全舒適。

游徑系統 包括與道路伴行的自行車道、步道，或其他具有特殊體驗功能的游覽路徑等。

路側游憩服務設施 包括路側與視域范圍內的游憩服務設施，如路側觀景臺、驛站，視域范圍內新建或依托已有設施改建的游客中心、安全與救援設施、自駕車營地、住宿、餐飲及購物設施等。

路域景觀環境 包括風景道沿線的標志性景觀、綠化景觀及路域廊道范圍內的環境治理等。

風景道標識系統 即在風景道路側及周邊設置的信息解說與引導系統。

風景道可持續發展的對策建議

風景道雖受到廣泛關注，各地建設熱情較高，但由于是新生事物，在建設過程中也遇到了一些問題。例如，各地對風景道的內涵和特征認識模糊，對風景道的認定標準、建設內容與范圍還不清晰等。為更好地推進我國風景道建設，本文提出以下發展對策：

盡快出臺《關于加快推進旅游風景道發展的指導意見》

為貫徹落實《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》中推進旅游風景道建設的任務要求，建議交通運輸部盡快出臺《關于加快推進旅游風景道發展的指導意見》，明確推動旅游風景道發展的重要意義、基本原則、建設目標、主要建設任務、推進實施路徑及保障措施等。

編制《旅游風景道評估認定指南》

為實現旅游風景道有序管理和規范化發展，建議交通運輸部組織有關單位編制《旅游風景道評估認定指南》，明確旅游風景道遴選、等級劃分、評估認定標準、認定程序及組織管理等。借鑒美國風景道等級劃分思路，初步考慮我國旅游風景道可分為國家級、省級和市級三類。建議以25條國家旅游風景道為突破口，先行研究制定國家級旅游風景道評估標準與認定程序，并逐步推廣至省級和市級旅游風景道。

加快推進各級旅游風景道建設工作

建議以25條國家旅游風景道為基礎，重點推進烏江風景道、太行山風景道、海南環島風景道等已有工作基礎的國家旅游風景道建設；總結部分已建國家旅游風景道，例如大別山風景道安徽段等的主要做法與建設經驗，做好總結提升。同時，還可以結合各省（自治區、直轄市）“十四五”期擬建公路項目，優先在旅游資源密集、自駕游需求集中區域開展項目試點示范，探索省、市級旅游風景道建設經驗。

建立旅游風景道管理聯動機制

風景道建設涉及多個部門，建立部門間的協調聯動機制是高效推動風景道項目實施的必要條件。建議由交通運輸部牽頭，聯合國家文化和旅游部、生態環境部、自然資源部、國家文物局及住房和城鄉建設部等建立國家旅游風景道管理協調機制，定期會商和研討旅游風景道推進事宜。各省（區、市、縣）也應建立由地方政府牽頭的旅游風景道統籌協調機制，保障項目順利實施。同時，加強資金、土地等要素保障，積極爭取車購稅資金支持旅游風景道建設。