國外服務區建設經驗漫談

文|交通運輸部科學研究院環境中心 徐昕昕

高速公路服務區是高速公路安全順暢運營的基礎保障設施，也是服務于高速使用者，體現交通運輸服務質量的重要平臺。發達國家在高速公路服務區建設方面起步較早，類型豐富，積累了諸多經驗和有益成果。本文以國際視角分析并總結了日本、韓國、美國的高速公路服務區發展歷程，希望通過對這些服務區現狀特征、典型案例、建設經驗的介紹對我國的高速公路服務區建設給予啟發。

日本 多元發展 振興地方

自1963年日本名神高速大津服務區開始運營以來，經過長期發展，日本形成了覆蓋全國的服務區網絡。截至2019年，日本高速公路總里程為10386.2公里，共建設服務區（service area,SA）247個，停車區（parking area,PA）657個。在發展過程中，日本服務區在集團化運營、主題服務區建設、開放式布局等方面積累了諸多經驗，使服務區成為民眾享受便捷安心服務的場所和區域振興的關鍵載體。

集團化運營

2005年前，日本高速公路服務區由日本道路公團等政府依法投資成立的公共事業團體負責運營。為了更好地償還高速公路建設產生的貸款，日本于2005年成立了高速公路資產持有及債務償還機構和6個高速公路公司。這6個高速公司中的東日本、中日本及西日本高速公司承擔了全國92.7%的服務區運營業務。與國內常見的承包運營不同，日本服務區采用了直接由高速公司運營并形成服務區品牌的運營策略。其原因是，受通行費定價限制的影響，高速公司很難從收費業務中獲利。相關支出和收入不納入高速債務償還范圍的服務區業務是高速公司創收的關鍵。高速公司必須保障服務區服務質量并不斷提高服務區的經營水平，以此提高在市場競爭中的優勢。在集團化運營的思路下，同一高速公路公司旗下形成了面向不同受眾的服務區品牌，以高質量、標準化、可預期的服務滿足不同使用者的需求。

日本同一高速公司旗下不同產品線的服務區品牌

日本開放式服務區——濱松服務區平面圖

主題服務區建設

長期以來，日本高速公司致力于強化高速與地域的連接，以服務區作為“地域展示窗”，將旅行和地方文化結合在一起。通過引車上路、推銷地方產品和進行文化宣傳等策略支持當地社區的發展。為了更好地凸顯地方風情，服務區通常會擁有一個建設主題，如表1所示，并圍繞該主題進行建筑風格、裝飾構筑物、食品商品的選定。如羽生服務區以描寫江戶時代的小說《鬼平犯科帳》為基礎，呈現了熱鬧繁華而又波云詭譎的江戶景象。岸和田服務區以岸和田城為藍本打造了具有日本武士居所風情的服務樓，極大地增強了服務區的吸引力。同時，服務區還成為民眾、高速公司與地方政府之間的橋梁，定期舉辦的本地產品推薦會、地方文化展示會、服務區建設會、高速公司與地方政府溝通會等會議和活動，拉近了高速運營者、使用者及當地居民的關系，體現了服務區對區域振興的推動作用。

表1 日本服務區建設主題表

開放式布局

1963年日本服務區開始運行之初，主要采取的是封閉式布局，隨著20世紀80年代經濟增長，旅游需求旺盛，日本國土交通部于1987年開始了對開放式布局的試點工作。

開放式布局是一種將服務區面向高速公路和地方道路雙向開放，使之不僅服務于高速公路用戶且服務于當地民眾的布局方式。隨著日本政府“區域振興”政策的執行，采用開放式布局的服務區逐漸成為主流。僅中日本地區的213個服務區中，就有152個采用了開放式布局，數量約占70%。開放式布局有效吸引了游客到訪，間接提升了區域經濟收入。以淡路島服務區為例，在開業的9個月內就吸引了390萬人到訪，僅觀光巴士的數量每日就可達到300輛至600輛。兵庫縣工商部門的使用情況調查顯示，自淡路島服務區開放后，上島游客的島上停留過夜率增加至60%，現有旅游設施的游客人數增加了3.5倍。

但并非所有的服務區都適合采用開放式布局，由于土地指標和行駛安全等方面的限制，開放式布局需結合場地具體情況進行論證。例如，東九州高速公路的別府灣服務區臨近高速出入口，服務區開放后每日出入的車流量為294輛，僅為臨近的湯布院出入口車流量的6%，雖然別府灣服務區也提供了新的休閑和商業中心，但對于區域整體經濟增長帶動作用卻十分有限，這也對我國開放式服務區的建設給出了警示。

韓國 商業成熟 文旅齊發

1970年，韓國第一個高速公路服務區秋風嶺服務區投入運營，2010年前后韓國服務區開始對基礎設施進行改善、升級，并逐漸將其演變為各具特色的區域目的地。至今，韓國共建設了217個高速服務區，其中一部分發展為集餐飲、購物和休閑于一體的小規模商圈，另一部分發展為擁有大型森林公園和各種文化便利設施的旅游景點。

小規模商圈

2016年6月，首爾至襄陽高速公路下川服務區投入使用，標志著商圈式服務區在韓國的蓬勃發展。為了在節約土地、增加停車位數量的同時形成吸引力，下川服務區采取了開放式布局和簡約現代的上跨式建筑造型。來自高速公路和地方道路的乘客可以快速地到達并方便地進入建筑內。建筑中部連廊形成了高凈空的展覽空間，展出了韓國最長隧道——仁濟陽隧道的施工工法和工作流程，乘客還可以在用餐的同時，欣賞壯麗的戶外景色。

下川服務區

韓國將部分服務區建設成為具有吸引力的旅游目的地

此外，下川服務區還設置了150平方米的農特產品銷售場，展示蘑菇、辣椒等仁濟地區生產的農產品，以及傳統醬料、腌制品等100多種加工農特產品，為農民增收提供助力。在該服務區投入運營后，始興空中服務區等一批與大型商業設施共享、采用獨特建筑外形和上跨式設計的商圈式服務區在韓國形成風潮，為當地居民出行購物提供了新選擇。

旅游景點

韓國高速公路服務區認為，文化及自然資源是服務區發展的重要優勢，將部分服務區建設成為了具有吸引力的旅游目的地。在韓國服務區中年銷售額排名領先的德平服務區及榮獲國土部主辦的“韓國景觀大獎歷史文化部門最優秀獎”的賢風服務區，都在服務區內部及鄰近區域修建了公園和景點。

為增強對區域旅游資源的開發利用，減少由于景點建設新增的服務區用地面積，開發旅游景點的服務區通常采用開放式布局。以著名的丹陽服務區為例，該服務區通過匝道及出入口與周圍的山地河流和村莊互聯互通，游客可步行登上周圍的山嶺，俯瞰忠州湖風景。此外，該服務區的運營者還對周圍景觀和人文歷史進行了進一步總結規劃，形成了8個具有代表性的景點。服務區也由此更名為丹陽八景服務區，更名不僅強化了服務區對當地旅游資源的宣傳作用，更帶動了區域游憩網絡的發展。

此外，為更好地服務于商業和文旅產業，韓國服務區還做了兩項工作，其一是建成“區域間公交車換乘中心”，這項工程的目標是在無需大量投資的情況下緩解停車位不足的問題。具體工作包括劃設公交車停車道、建設公交換乘站、調整公交車運營時刻表及路線、廣泛宣傳公交車換乘中心的地點及其優勢等。其二是由韓國道路公社組織，對全國高速公路服務區進行國民等級評價，該評價將全國服務區按銷售額分為3組，劃分5個等級，評價指標為4個，其內容和占比分別為服務（20%）、便利設施（20%）、銷售商品（20%）、整體滿意度（40%）。全國服務區等級評價在2015年第一次開展時就吸引了38萬國民參與，有效反映了服務區的綜合水平，并通過獎優罰劣的措施提高了全國服務區的整體服務質量。

美國 政策限制 緩慢發展

美國高速公路服務區主要包括迎賓中心（welcome center）和休息區（rest area）兩種類型。迎賓中心在一些州又被稱為游客中心（visitor center），通常設置于州界地區，如西弗吉尼亞州及密歇根州的大多數歡迎中心就設置于邊界線附近。此類服務區通常規模較大，設施完備，同時受州交通部和旅游發展部的管轄，為到訪本州的旅客提供旅游信息和出行服務。休息區的規模則相對較小，其中的大部分僅建設了簡易的停車區域和移動廁所。休息區的停車位設置更側重于滿足公共汽車及卡車等大型車輛的停車需求，以印第安納州為例，該州共擁有1444個大車停車位，平均每個服務區擁有48個。無論是迎賓中心還是休息區，美國服務區通常都會順應地勢靈活調整布局，少有大挖大填的土方工程，其建筑體量遠遠小于國內，商業活動較為匱乏，這與國家政策對服務區的限制有著密切關系。

1940年，美國首條高速公路建成通車，1944年，國家州際公路系統初步規劃，但由于建設資金的缺乏和戰爭的干擾導致進度遲緩。1956年美國政府通過了“聯邦資助公路法案”，有效解決了建設資金問題，同時這項法案也嚴格地限制了高速公路服務區的經營模式。根據法案規定，各州交通部享有購買、建設、運營和維護服務區的權利，如果該服務區不再被需要，服務區土地及財產可被處理或交易，但不可再用作服務區或類似場所。聯邦法律允許在服務區內進行國家及各州旅游書籍和地圖的售賣，允許設置自動售貨機銷售指定商品。但除此以外的私人商業活動被普遍禁止，也不允許當地社區通過車輛或人行道進入服務區。根據聯邦公路管理局（Federal Highway Administration，FHWA）的解釋，該條款是為了防止服務區運營商對汽油和食品形成壟斷，以此保護依靠提供汽油、食物和住宿等服務而存在的小城鎮，并保證公民的出行權益。

無論禁止商業行為的出發點如何，在經歷了近70年不斷變化的社會經濟發展之后，聯邦政策的合理性已經被不斷質疑。缺乏資金和商業活動的服務區正逐漸變得荒涼，部分州不得不關閉其中一部分服務設施以維持整體服務設施運作，有些服務區甚至淪為了犯罪場所。2016年，紐約州出臺政策允許農場經營者和其他當地商人在高速公路服務區進行商業活動，通過建設品味紐約（Taste NY）店鋪增加紐約州的農產品及特色產品銷量，提升當地居民收入。僅在當年，品味紐約就創造了1310萬美元的銷售額。而此類商業行為顯然與聯邦法案相違背，因此這項政策受到了聯邦公路管理局的反對，部分設施面臨關停和罰款的困境。同年9月，聯邦公路管理局發布公告征求服務區進行商業活動的公眾意見，打算在考慮技術進步和國家利益的情況下，調整現行法律的相關規定。時至今日，關于美國服務區商業行為的討論仍正在進行中。

日本、韓國、美國的服務區發展歷程與其獨特的社會背景及經濟發展密切相關，其建設經驗有著重要的參考價值，卻也不可復制。在我國鄉村振興戰略實施及養護資金缺口巨大背景下，應重新審視高速公路服務區封閉式運行的合理性、探索服務區發展路衍經濟的新模式，為實現交通強國提供助力。

美國服務區建筑體量較小、商業活動匱乏，這與國家政策對服務區的限制有密切關系。