在黨領導下加強權力監督的生成邏輯與內在機制

王銳 倪星

加強權力監督是推動全面從嚴治黨、實現自我革命的重要路徑和基礎，旨在以系統的法律規范、科學的政權結構和嚴明的紀律打造一支高素質的干部隊伍，確保長期執政條件下公權力的正確行使，推動國家治理體系和治理能力現代化。當前，在全面從嚴治黨的戰略部署下，這一趨勢推動了我國權力監督體系的深刻變革。

黨領導大監督格局的形成

我國現行的權力監督體系，是以黨內監督為主導，推動各類監督貫通協調的大監督格局，從類別上來看，包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督以及群眾監督、輿論監督等多種類型。

在這種權力監督體系中，監督權的配置嵌入整個組織結構和權威關系之中，以自我監督為主、外部監督為輔。中國現實的政治體制決定了中國共產黨在權力監督中起著不可替代的作用。從權力結構來看，中國共產黨處于國家政權結構的核心和中樞位置。作為一種自上而下的組織監督方式，黨內監督處于整個權力監督體系的核心，在目前多種監督機制中權威性最高、規范性最強、執行力度最大。

在紀委、監委合署辦公的情況下，監察監督一定程度上是黨內監督的延伸和拓展。紀檢監察機關承擔著監督、執紀、問責以及監督、調查、處置的雙重職責，前者針對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督，后者則針對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業和道德操守情況進行監督。

在黨的全面領導下，其他類別的監督機制各有側重。人大主要對“一府一委兩院”進行工作監督，主要以詢問、質詢、執法檢查、聽取和審議工作報告等方式展開。政協負責履行民主監督職能，就黨和國家的政策、決策貫徹落實情況提出意見和建議，側重于協商式監督。行政監督是行政機關內部的層級監督，主要針對的是行政機關日常工作的合法性和合規性。

在我國，黨的領導與依法治國是有機統一的，從廣義上來看，司法監督包括了檢察機關和審判機關依照法定職權和程序對國家公權力進行的監督，具有較高的強制性。群眾監督和輿論監督同屬于社會監督范疇，是社會公眾行使監督權的過程，監督主體具有廣泛性和普遍性，監督方式靈活多樣。

除此之外，政府內部的審計部門、財政部門和統計部門可發揮職能優勢，行使職責范圍內的監督功能，并為權力監督提供專業性的技術支持。

黨領導權力監督的內在機制

具體而言，黨領導的權力監督主要體現在政治領導、制度整合和社會參與等三個方面。

政治領導是黨發揮政治影響力，激勵、團結其成員，并建立層級責任制來加強組織建設的過程。在政治實踐中，客觀存在著公共權力的委托代理關系，受信息不對稱、有限理性等因素的影響，委托方和代理方是目標不一致的兩大主體。當代理方為追求個人利益濫用或不正當使用權力時，委托方需要構建一套有效的權力監督機制來約束代理人行為，以實現最優管理，維護委托人利益。

在實施權力監督的過程中，馬克思主義政黨的政治領導主要體現在：一是政黨作為特定階級（階層）和社會集團利益的代表，處于核心政治領導地位，執政黨對國家政權機關和其他政治組織具有明確的領導權；二是政黨必須具有嚴密的組織形式和嚴格的組織紀律，以確保組織內自上而下政令統一、令行禁止、行動有力。

制度安排對于政治穩定至關重要。從新制度主義視角來看，行為發生于特定制度環境中，主導政治生活的基本因素是政治制度。雖然濫用權力的行為主體往往是個體層面的，但很多跨國研究表明，在那些制度結構薄弱的國家中，腐敗、賄賂等行為更加盛行。這也從側面說明，制度建設及其有效運轉是確保權力監督得以發揮效用的重要保障。

在中國治理實踐中，更強調自上而下的監督。在一般情況下，層級監督和精準問責有助于官員對其行為負責，而制度化是確保監督具有穩定性和連續性的最佳路徑。制度的演變涵蓋了路徑依賴和自我強化兩種方式，中國權力監督的制度安排則體現出二者的結合，通過制度整合的方式確保監督權的集中、權威和有效。

具體而言，當前為了適應新發展階段的要求，我國在延續馬克思主義政黨紀律檢查的制度基礎上，推進國家監察體制改革，從組織結構層面將監督力量統一協調為一個整體，形成了以黨內監督為主、其他監督相貫通的格局。

廣泛的社會參與是公眾出于對自身利益和公共利益的關注，積極參與公共治理的過程。這種自下而上的社會參與，對于國家治理現代化是必不可少的。公眾作為政府服務的對象，對政府權力運行擁有更多、更直接的信息，具有更強的監督動機。

各國理論研究和政治實踐都主張參與權是公眾應有的權利和責任，保護并鼓勵公眾參與，以此來監督權力運行。在中國的治理體系中，對黨員、黨組織和行政監察對象的違紀行為提出檢舉、控告，是黨章和憲法賦予的民主權利。國家大力鼓勵和積極支持將社會力量納入權力監督過程。其中，比較有代表性的方式是紀檢監察機關通過受理信訪舉報來獲取信息和案件線索。

黨在開展自我革命的同時，也積極融入社會，發揮群眾的自主性。其中，群眾路線是中國共產黨獨有的傳統和優勢。群眾路線發揮著政治代表、利益聚合、政治參與和政治溝通的功能。通過國家和執政黨的制度建設，保障公眾的知情權和監督權，不僅可以對國家權力進行有效約束，而且極大增加了黨和政府的公信力。

黨領導機制的實際運行

堅持黨的集中統一領導是中國特色社會主義制度的顯著優勢，通過黨內監督與其他監督機制的貫通，形成了中國特色的權力監督結構，發揮出巨大的監督效能。

在依靠強有力的政治領導確保黨的主導地位上，一方面以思想建設凝聚政治共識。近年來，我國主要以增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”為中心，通過主題教育、理論學習等方式，使全黨認清了長期執政面臨的挑戰，對監督體系構建的必要性達成共識。另一方面實行雙重領導的管理體制，紀檢監察工作受同級黨委和上級紀委監委的領導。

同時貫徹分級管理原則。在實踐中，中央紀委國家監委、地方各級紀委監委主要基于干部管理權限來劃分監督執紀的管轄范圍，如被監督對象同時擔任兩個以上黨委或紀委委員職務，一般應由與其最高職務同級的紀檢監察機關負責監督。

在以制度整合的方式重塑監督權配置方面，一方面完成機構、職能、人員的整合。近年來，我國頒布了諸多與權力監督相關的法律法規，進行了深刻的制度變革，從組織形態上，結束了原有反腐敗機構分立的局面，以制度化方式實現了權力監督機構的深度融合和監督資源的高度整合。

另一方面拓寬權力監督的覆蓋范圍。監察體制改革后，《中華人民共和國監察法》明確了六類監察對象，把監督對象從黨員干部拓展到所有公職人員，彌補了過去黨規黨紀和行政監察的空白地帶，將監督向基層、企事業單位延伸，實現了全覆蓋。

此外還創新使用多種監督方式。當前，紀檢監察機關對于金融、項目審批、公共資源交易等重點領域進行專項監督，對“三重一大”事項開展監督，綜合運用巡視巡察、派駐監督、述責述廉、個人事項報告等方式，發揮了巨大威力。另外，各地積極探索“互聯網+監督”的工作模式，還可以利用大數據、云計算、人工智能等信息化手段，充分挖掘財政、金融、審計、人力資源、民政、衛生等信息平臺的信息，更為精準地發現問題。

同時建立執紀執法貫通并有效銜接司法的工作機制。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》和《監察機關監督執法工作規定》制定出臺，明確了職責權限、工作流程、運行機制，形成紀檢監察機關與司法機關、執法部門相互配合、相互制約的新機制。

在通過廣泛的社會參與吸納公眾力量方面，通過政黨嵌入的方式引導社會監督。黨組織主動創設利益協調機制，通過調查走訪、學習交流、座談研討等方式，將公眾訴求納入現行體制中，將群眾路線和民主集中制結合起來。同時拓寬舉報途徑打破信息壁壘。各級紀檢監察機關暢通舉報途徑和方式，根據“分級負責、歸口辦理”原則，引導并鼓勵社會公眾揭露違法違規行為。

此外以社會吸納的方式收集社情民意。為了調動社會公眾參與權力監督的積極性，紀檢監察機關采用聘請特約監督員（監察員），成立咨詢專家委員會，召開企業家和社會各界座談會等形式，把在各自領域有一定的代表性和影響力的社會成員吸納到監督體系中，通過有序參與，發揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導作用。（作者分別為蘭州大學管理學院青年研究員；中國人民大學公共管理學院教授。原文載于《政治學研究》2022年第1期，本文有刪減）