鄉村振興戰略下鄉村產業發展的法治保障路徑

趙君怡

摘要：產業興旺是實現鄉村振興戰略的第一要務，鄉村產業的發展離不開法治的保障與引領。本文通過分析現階段鄉村振興戰略在法治層面的現實需求，從農業制度的價值取向著手，建構推進鄉村振興戰略的法治框架。在此基礎上，充分發揮法律穩定性和政策靈活性的優勢，從土地權益保障、產業技術創新、人才支持和金融服務四個方面出發優化制度工具，尋求法治保障產業興旺的系統化、靈活化與多元化路徑。

關鍵詞：鄉村振興 鄉村產業 法治保障

*基金項目：2020年度安徽省社會科學創新發展研究課題“鄉村振興與脫貧攻堅戰略有效銜接之法治保障研究”（2020CX050）。

供給和需求是實現鄉村振興戰略的兩個重要方面，持續穩定的法律供給和靈活高效的政策填補，能夠極大地提升農業資源的利用效率，降低產業創新的不確定性和交易成本。百余年來，我國農業農村制度的變遷與經濟社會的發展一路相行，從新農村建設規劃、脫貧攻堅戰到鄉村振興戰略，“三農”問題始終是作為傳統農業大國的我們在經濟發展過程中所無法回避的關鍵點。近年來在不斷探索鄉村建設道路的過程中，各地涌現出許多優秀且極具當地特色的發展模式。這些實踐經驗表明，復雜多變的鄉村形勢不僅需要大量人力、財力的投入，還需要法律和政策層面持續、有效的制度供給，將農業法律的系統性、穩定性和農業政策的靈活性、針對性相融合，尋求實現“新農業、新農村、新農民”三項目標在公平和效率上的協調與衡平。

一、鄉村振興戰略在法治層面的現實需求

就我國現狀而言，農村地區的人口數量持續減少，老齡化速度加快，許多被邊緣化的小村莊缺乏下一代，與之相關的農業經濟衰退、產業現代化水平低、農村環境污染嚴重等已成為亟待解決的問題。借鑒發達國家的鄉村建設經驗可以發現，作為全球現代化農業最為發達的國家之一的美國制定《農業法》《農業調整法》等多部法律，以明確的階段性目標為政策導向，走出了一條步步為營的鄉村建設道路；與我國農業農村發展情況較為相似的日本則以《農業基本法》《農業協同組合法》等法律，從宏觀制度架構和具體實施細則兩個層面，實現對農村生產經營活動全方位的規范和支持。

因此，鄉村振興戰略的貫徹實施應當建立在完善的農業法律體系基礎之上，協同發揮法律與政策的功能，以應對農業農村治理中的艱巨任務和復雜問題。在宏觀調控法律的領域，政策以其靈活高效的特性填補具體實施細則的空缺，實質發揮引導產業規劃、土地流轉、村民自治等鄉村振興工作的功能；在法律完備的領域，政策以遵循法治為基礎，結合當地的經濟、文化特點，做出產業創新、制度改革的新嘗試。鄉村振興戰略的實現需要法律與政策共同供給，而《鄉村振興促進法》的頒行正是反映了鄉村振興工作在法治層面的現實需求，它優化了法律與政策之間的互動機制，有力推動了鄉村治理的法治化，正如《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中所強調的，行之有效的農業法律與政策是保證鄉村振興戰略充分實現和持續推進的重要基礎和根本保障。

二、鄉村振興戰略的制度供給檢視

（一）鄉村振興戰略所涉制度的體系梳理

當前，我國針對經濟高速增長帶來的農業農村問題，業已形成了以《農業法》為基礎，《鄉村振興促進法》為指導，覆蓋農村建設、農業發展、農民增收等多方面的十余部法律和若干配套政策的農業制度體系。

1.在農業生產領域，我國頒行《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《農產品質量安全法》《農業技術推廣法》《農業機械化促進法》等法律制度，設立集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等試點，促進農業規模化、現代化發展。

2.在農業產品與市場的銜接問題上，我國頒行《農民專業合作社法》《數字鄉村發展戰略綱要》《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》等法律法規和部門規章，創建并扶持農業產業化聯合體項目、現代農業產業園項目、數字農業建設試點項目等，以期延伸農業產業鏈，推動一二三產業的融合發展。

3.在農業服務領域，我國頒行《農村資金互助社管理暫行規定》《關于構建綠色金融體系的指導意見》等部門規章，彌補農村商業金融的不足，為農業產業的發展與創新提供低成本的財政資金支持；頒行《關于進一步加強農村教育工作的決定》《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》等部門規章，提升農村勞動力整體素質，培養穩定高效從事農業生產的新型職業農民；頒行《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》《鄉村綠化美化行動方案》等部門規章，統籌協調農業生產與鄉村生活環境的平衡，創建產業興旺、生態宜居的美麗鄉村。

（二）鄉村振興戰略實施中的制度供給不足

法律制度對鄉村建設、農業現代化、環境治理等新問題的有效回應，是鄉村振興戰略順利實施并最終實現的重要保障。目前的法律規范和提供具體操作方案的政策文件，還難以實質滿足鄉村振興戰略實施中的法治訴求。

1.地方立法虛化。中央的相關農業立法以《農業法》為中心，逐步建立起農業法律體系的宏觀框架，地方各級政府隨之跟進，頒行若干規范性文件以指導農業生產和農村治理，農業制度在鄉村振興戰略的實施中看似并未缺位。但是，這些地方性文件多為對中央所立之法的重復，并未結合本地的文化特色、地理優勢等實際情況設置具體化的操作方案，看似數量眾多、內容健全、覆蓋面廣泛的制度供給，在鄉村振興戰略實際執行中卻面臨無法可依的窘境。

2.制度設計難以落實。隨著社會經濟的發展，城鄉利益格局逐漸失衡，鄉村振興戰略的實施對緩和城鄉之間的矛盾、縮小城鄉之間的資源差距起到了良好的作用，這也使得鄉村各主體對生存權和發展權有了新的訴求，農民或是農業生產經營主體開始注重自身權利的保障，尋求農業生產經營和農村經濟市場中的公平性。與這種新訴求相對應的，我國鄉村公權力卻持續擴張，基層政府可分配的政策性資源不斷增加，農村經濟市場受政策導向的影響加大，權力與權利的博弈使得鄉村振興戰略對“三農”的宏觀調控制度和良性運行機制難以落實。

3.農業制度原則性強而缺乏具體性。我國作為一個農業大國，幅員遼闊，鄉土文化源遠流長，較之于其他領域，農業領域的問題更加龐雜，當地的風俗習慣、社會結構、地理特點等極大地影響著農業制度的實施效果，實踐中常出現合法的農業規范并不如村規民約行之有效。因此，我國農業制度多為大而廣的原則性立法，各規章條例對于農業生產生活的指導并不具有針對性，并未在鄉村振興戰略和農業農村發展的現實需求之間發揮應有的“橋梁”功能。

三、完善鄉村振興戰略的法治體系架構

（一）鄉村振興背景下農業制度的價值取向

所謂法律之價值取向，即是該項法律制定之時為了保障公民基本權益或者維護社會秩序安定而具備的基本屬性與功能指向。在現有的學科分類中，農業法學是經濟法學領域一個重要而特殊的分支學科，它與注重倫理道德規范的民商法學不同，農業法更符合經濟法獨特的價值考量，其價值取向可以概括為以下幾個方面：

1.自由有序發展。我國農業法律體系由政府主導建立，若干農業法律與政策的制定維護了農業生產要素和農產品市場的秩序，在配置農業資源、培育主導產業、調節經濟市場等方面發揮著重要作用。與此同時，農業市場化的發展趨勢也要求政府予以農業市場一定程度的放權和更多的自由度，這與農業法學所追求的自由價值不謀而合。取消農村勞動力流動限制、土地承包經營權流轉、集體經營性建設用地入市等農村要素市場化舉措，表明農業法學在法律與政策的大框架之下追求自由有序發展的價值取向。

2.實質公平正義。農業法調整的法律關系并不僅限于平等的民商事法律主體，它既規制參與農業市場競爭的社會組織和公民個人的行為，也規定了政府部門干預市場經濟、維護市場機制的權力。出于對實質公平正義的追求，農業法一方面要求有關政府部門應當對惡意擾亂市場秩序的經營主體進行懲處，另一方面防止政府過度施以政策性補貼而形成一家獨大的壟斷局面，從而維護市場公平競爭。

3.保障農民權益。社會主義法律本就以切實維護人民利益為己任，在鄉村振興戰略實施過程中，不同主體間的利益博弈會促使農業法律與政策的產生，從多個方面推動著農業生產力及產業結構向現代化發展。在這個社會利益鏈條上，農業、農村、農民可謂是最為薄弱的一環，因此，保障農民權益、協調“三農”內外利益是農業法學必然的價值取向。

4.可持續發展。農業法學不僅要求當代人之間資源合理配置，農村市場機會公平、正當競爭，實現代內公平，更強調當代人在追求自身利益的同時，應當對后代人擔負起歷史和道義上的責任，促進資源永續發展，實現代際公平。通過調整農業產業結構，將農業農村發展與生態環境保護相結合，構建滿足當代與后代人農產品需求的合理利用自然資源的農業系統，進而使鄉村經濟得到持續、穩定、全面的發展。

（二）優化鄉村振興戰略法治保障體系

我國當前的農業農村法治體系雖已初步建立，但多是采取高支持、高保護的農業制度，不僅易使農業產業逐漸喪失活力和競爭力，而且難以滿足現代農業對模式多元化、生產集約化、產品高附加值化、市場數字化的具體訴求。因此，需要協同法律和政策加強鄉村振興戰略頂層設計，明確鄉村振興戰略實施的中長期目標，構建立足中國國情農情的法治保障體系。

1.明確作為基本法的《農業法》所應秉持的農業發展目標和農業支持路徑，引入數字農業、智慧農業、生態農業等現代技術和新型理念，以適應新常態下的農業發展新格局。同時，根據鄉村振興戰略實施的不同階段設定階段性的發展目標或理想狀態，并以此為基礎明確不同地區農業發展舉措所應遵循的基本理念和方針，進而推動我國鄉村發展形成上下協調、互為支撐的制度體系。

2.發揮《鄉村振興促進法》的橋梁功能，將農業農村發展過程中亟需實現的現代化、產業化、生態化等方面進行細化。一方面，可為《農業法》所秉持的農業發展目標和發展理念提供契合點；另一方面，可指導農業法律與政策的制定，通過積極回應鄉村振興戰略實施中的訴求，不斷調整和完善農業農村發展的最優路徑，確保各項農業法律與政策高效、高質完成。

3.平衡好農業法律與政策的關系，保證農業政策在法律的框架內大膽探索、勇于革新，并及時將成功的探索、成熟的規則用法律的形式固定下來。關注農業農村發展過程中最尖銳、最迫切的問題并及時予以回應，是建立起鄉村振興戰略長效機制的關鍵所在。農業法律與政策互相配合、互相制約，既能保證農業制度覆蓋全面，各項政策手段均有法可依，又能實現農業制度的針對性和有效性，保障鄉村振興戰略有序推進。

四、法律與政策協同互動推進鄉村產業發展

（一）全域土地綜合整治，奠定鄉村產業堅實基礎

推進鄉村產業發展是鄉村振興戰略實施中的關鍵一環。土地是產業發展的第一要素，通過全域土地綜合整治，優化土地利用結構，進而盤活鄉村多領域資源要素，從全方位推動鄉村產業轉型升級。

1.借助《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律與政策的互聯互動，破除農村土地的流轉限制，減少土地資源空置浪費現象，完善農用地、農村建設用地布局規劃。《土地管理法》修訂后賦予農戶對宅基地使用、收益、處分的權能，賦予農民對土地使用權合理流轉的權利，顯化了農村土地的資源屬性和資產價值。地方政府通過細化《土地管理法》有關土地流轉的規定，制定村鎮規劃建設管理條例，統籌規劃村莊布局，有助于提高農村土地集約利用效率，推進農業產業規模化發展。

2.整治鄉村人居環境，修復鄉村生態環境，以國土空間規劃編制為指引優化資源能源利用、公共物品供給、生態環境保護等主要布局。鄉村是生產、生活、生態融合共生的空間場域，美麗鄉村不僅需要建立在堅實的經濟基礎之上，還需要完善的公共基礎設施和良好的人居環境。應當以《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律為支撐，由地方政府因地制宜創設符合地域特點的《農村人居環境整治三年行動方案》，法律與政策協同互動，穩步提升鄉村人居環境水平。同時，地方相關部門應當加大對鄉村道路、水利、等公共配套設施建設的力度，改善農村居民生活水平和農業生產條件。

（二）推進產業融合，實現鄉村產業多元化發展

鄉村產業融合是指將農產品的生產、銷售環節與消費密切對接，實現產業交叉、產業滲透和產業重組，促進農業資源利用效率顯著提升。隨著農村“三產融合”進程的不斷深入以及大數據時代下數字經濟的廣泛應用，適時將地方產業創新政策納入《鄉村振興促進法》，有利于提升農業法律與政策的有效性，保障農業產業在融合發展中的安全。

1.優質農產品和農業高新技術是產業融合實現良性發展的基石，法律與政策應當在提高前瞻性的同時積極回應其現實需求。農產品新品種的研發與保護是農業領域較為關注的問題，《國際植物新品種保護公約》《種子法》等國內外立法均授予育種者多方面的權利，以激勵他們投入更多的資金培育農產品新品種。農業高新技術的運用和推廣同樣離不開法律支撐，《農業機械促進法》應當在農業機械的科研開發、推廣使用中發揮扶持、保障作用；《數字鄉村發展戰略綱要》等地方政策應當針對“互聯網+”信息化技術在本地域的應用特點和發展趨勢進行事前監管和風險防控，推動智慧農業可持續發展。

2.鄉村產業融合需要以農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體為載體，推進農業產業規模化集中經營，并由法律、政策運用風險管理工具幫助農業主體抵御生產經營活動中的市場風險和自然風險。鄉村產業融合發展的過程就是傳統農業向現代農業轉型升級的過程，農民合作社、家庭農場等專業化、集中化的經營模式能夠有效整合小農資源，實現高質量農產品的供給和特色農產品品牌的塑造。《農民專業合作社法》《合伙企業法》《公司法》等組織法應當及時對農業產業發展中出現的新型主體進行規制，并由相關政策給予其激勵、扶持措施，從法律和政策兩個維度回應產業融合發展、經營主體培育的現實需求。

3.數字技術是當前社會經濟發展的重要驅動力，農村數字化可以推進現代技術向傳統農業領域滲透，打破農業產業間壁壘，通過智慧農業、鄉村電商等新業態為農副產品與市場架起橋梁。農村數字化相較于傳統意義上空間聯系緊密的三產融合，在調配資源、開發農業新功能、培育農業新主體等方面更具靈活性和創新力。因此，數字經濟與鄉村產業的融合發展路徑不僅應基于自上而下的頂層設計，還要不斷激發基層的創新動力，進行自下而上的試點探索與制度創新。法律與政策的互動反饋能夠及時化解數字經濟與鄉村產業融合發展過程中各方主體間的利益沖突，有效監管農業產業鏈的關鍵環節，更好地保障鄉村產業邁入深度融合發展。

（三）加大人才投入力度，培育產業發展帶頭人

人是鄉村振興戰略實施過程中最關鍵、最活躍的因素，鄉村產業興旺離不開具備經營管理經驗、專業技能、科學技術的人才。引進、留住、用好鄉村人才，就政府層面而言，既要關注城鄉人才流動格局和鄉村人才隊伍建設狀況，也要關注鄉村人才生存發展的外部環境，從鄉村人才振興戰略的各個環節釋放政策紅利，建立外部引進與內部培育相結合的人才支撐體系。

1.加強對中小微企業的政策扶持力度，激勵鄉村人才創新創業。地方政府應當通過探索實踐精準施策，善用激勵機制充分調動農民和農村集體經營組織的積極性和創造性，挖掘具有長遠眼光和創新能力的行業領頭羊，培育與地方需求相匹配的職業化新農民。除了常態化的激勵機制外，法律與政策還應當適應新業態新模式的發展需要，保障創業創新主體的合法權利，促使多元主體深度參與創新創業項目。

2.完善鄉村人才服務保障機制，為鄉村人才實現自我價值提供良好的發展環境。促進人才回流返鄉需要持續優化農村地區的基礎設施環境、社會治理保障、公共文化供給等基本服務，增強回流返鄉人才的幸福感和獲得感，消除其在鄉村發展的后續之憂。地方政府在建設鄉村人才隊伍過程中，應當遵循宏觀規劃和微觀分析相結合，針對鄉村人才振興具體實踐中出現的共性問題和普遍困境，可以采取廣泛深入的實地調研和系統全面的考核評估，及時掌握鄉村人才的實際需求，進而對政策和具體措施進行適時調整，為鄉村人才提供高效便捷的服務。

（四）完善鄉村金融服務體系，為產業發展注入新動能

鄉村產業的發展離不開金融的大力支持，實現產業振興必須構建鄉村普惠金融新模式，探索完善商業性金融和政策性金融優勢互補的鄉村金融服務體系。

1.推進農村集體產權制度改革，加快農村金融產品創新，助力鄉村新產業、新業態、新模式的發展。地方政府應當重視農村產權確權、評估、擔保流轉機制的建設，由相關部門聯合審查核驗農戶的資產確權申請并進行登記頒證，在明確產權歸屬的基礎上，出臺科學完善的產權評估細則，并以此作為農村產權的基準價，為農村集體土地房屋、農業生產設施、生豬活體等難以直接流轉抵押的產權進行擔保，消除金融機構對抵押物處置風險的顧慮，促進農村金融供需的良性循環。與農村集體產權制度改革相配套的貨幣政策、財政政策、監管政策等能夠大大拓寬農戶獲取農業生產發展資金的渠道，金融機構應當加強各類涉農金融產品的研發力度，立足于農業產業結構調整以及農業產品產業鏈延伸，滿足農戶多元化的資金訴求，實現農村金融與產業的接軌。

2.創新多元化綠色金融工具，發揮綠色金融與農業產業間的協同效應，推動鄉村產業鏈向綠色低碳轉型。應當重視綠色保險、綠色債券、綠色發展基金等綠色金融工具的運用，從鄉村產業的發展狀況和實際需求出發，制定配套的綠色金融制度體系。為統一綠色金融標準、擴大碳交易市場，需借鑒國際有關綠色金融的系列標準，明確金融機構的職責范圍、信用評估體系、貸款制度等基本要素，并將低碳產業政策與財稅政策相結合，激勵金融機構創新多元化綠色金融工具支持鄉村生態建設、綠色循環農業等綠色發展項目，以構建綠色金融與農業產業鏈高度融合的長效機制。

3.完善財政與金融支農協作模式，充分發揮財政政策對農村金融的扶持和導向功能，同時加強對農村金融資金流向的監管和對金融風險的防控，使有限的金融資源切實服務于鄉村產業的發展。政府財政資金應當向農業農村傾斜，制定“三農”財稅優惠和資金支持政策，對于提供農業保險、涉農貸款、綠色發展基金等助農資金的金融機構，可以予以貼息和定向費用補貼，通過降低成本的方式激勵金融機構切實加大對農業產業的資金投放。農村金融與城市金融相比更具特殊性，政府應當針對不同類型的金融機構采取差異化的監管措施，加強對借款人、貸款人及其涉農貸款的風險評估和跟蹤管理，遏制涉農貸款出現非農化配置傾向，確保有限的金融資源聚力于鄉村產業興旺。

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The guarantee path of rule of law to the development of rural industry in the strategy of Rural Revitalization

Zhao Junyi

Abstract： Industrial prosperity is the first priority to realize the Rural Revitalization Strategy. The development of rural industry is inseparable from the guarantee and guidance of the rule of law. By analyzing the practical needs of the Rural Revitalization Strategy at the level of the rule of law at the present stage， starting from the value orientation of the agricultural system， construct the rule of law framework to promote the Rural Revitalization Strategy. On this basis， give full play to the advantages of legal stability and policy flexibility， optimize institutional tools from the four aspects of land rights and interests protection， industrial technological innovation， talent support and financial services， and seek a systematic， flexible and diversified way to ensure the prosperity of industries under the rule of law.

Key words： Rural vitalization； Agricultural industry； Legal guarantee

（作者單位：安徽大學法學院）責任編輯：宗宇翔