“數(shù)字賦能”推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化

趙春飛

在實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)中，“數(shù)字賦能”是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是重要的支撐和治理手段。2020年，習(xí)近平總書記在浙江考察期間前往杭州城市大腦運營指揮中心參觀考察，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路” 這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。在此意義上，“數(shù)字賦能”是提升市域社會治理有效性的重要路徑選擇。

一、市域社會治理數(shù)字化的概念和內(nèi)涵

（一）“數(shù)字化”的概念

數(shù)字化是智能化的重要支撐，也是信息技術(shù)發(fā)展的高級階段，是數(shù)字經(jīng)濟的主要驅(qū)動力。數(shù)字化的概念有狹義和廣義之分。狹義的數(shù)字化指利用數(shù)字技術(shù)，對具體業(yè)務(wù)、具體場景進(jìn)行數(shù)字化改造，實現(xiàn)對組織體系的賦能和重塑。廣義的數(shù)字化是指利用新一代信息技術(shù)對社會系統(tǒng)的各個層面進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的變革。市域社會治理“數(shù)字化”是對市域社會治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑的過程。

（二）市域社會治理“數(shù)字化”的內(nèi)涵

數(shù)字化與傳統(tǒng)的信息化相比，更注重對整體的系統(tǒng)性變革和重塑。一是數(shù)字化打通了信息孤島，釋放數(shù)據(jù)價值。通過對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的實時獲取、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、智能應(yīng)用，打通了各層級、各部門、各行業(yè)數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)在系統(tǒng)內(nèi)自由流動，數(shù)據(jù)價值得以充分發(fā)揮。 二是數(shù)字化以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素，數(shù)字化變革了生產(chǎn)關(guān)系，提升了社會治理效能。以數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用為核心驅(qū)動方式，讓生產(chǎn)力得到指數(shù)級提升，使決策者能夠?qū)崟r洞察各類業(yè)務(wù)中的所有信息，做出最優(yōu)決策，使社會資源合理配置。

二、市域社會治理數(shù)字化的發(fā)展進(jìn)程

（一）政策環(huán)境不斷完善

“數(shù)字化”作為推動市域社會治理現(xiàn)代化的重要引擎，政府也高度重視數(shù)字化的發(fā)展，不斷出臺相關(guān)政策，完善數(shù)字化改革的政策環(huán)境。2015年，國務(wù)院在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》中首次提出要“將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會治理創(chuàng)新，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段”。“十三五”規(guī)劃提出要“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，促進(jìn)大數(shù)據(jù)在各領(lǐng)域（包括社會治理領(lǐng)域）的進(jìn)一步深化和發(fā)展。在“十三五”期間，政府?dāng)?shù)據(jù)公開與電子政務(wù)水平得到明顯提高。“十四五”規(guī)劃提出了“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”的要求，未來將以數(shù)字治理為載體不斷提升社會治理能力。

（二）數(shù)據(jù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷加強

一是大數(shù)據(jù)管理局掛牌運轉(zhuǎn)。2014年廣東最先設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，作為廣東省經(jīng)信委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)研究擬訂并組織實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，引導(dǎo)和推動大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用等方面工作。 2015年有更多城市加入“先行先試”行列。

二是數(shù)字中國建設(shè)分階段逐步推進(jìn)。在布局大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)上，地方嘗試以大數(shù)據(jù)為抓手，為智慧城市建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。智慧城市建設(shè)經(jīng)歷了三個階段。第一階段是2010年以前，是智慧城市的萌芽期，主要強調(diào)數(shù)字化建設(shè)，利用3S技術(shù)對城市及相關(guān)信息進(jìn)行采集監(jiān)測。第二階段是2010—2019年，是國內(nèi)智慧城市建設(shè)的探索發(fā)展期，主要是從國家層面到地方制定了多項發(fā)展規(guī)劃，出現(xiàn)了一批試點城市。《“十三五”國家信息化規(guī)劃》明確了新型智慧城市建設(shè)的行動目標(biāo)：“到2018年，分級分類建設(shè)100個新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建設(shè)取得卓著成效”。第三階段為2020年至今，是數(shù)字中國建設(shè)新階段。《“十四五”國家信息化規(guī)劃》提出“十四五”時期，信息化進(jìn)入加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的新階段。

三是數(shù)據(jù)中心將進(jìn)入集群化發(fā)展階段。隨著數(shù)字中國的加速發(fā)展，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施已成為國家戰(zhàn)略，數(shù)據(jù)中心迎來前所未有的發(fā)展機遇。未來數(shù)據(jù)中心布局會越來越呈現(xiàn)出“熱數(shù)據(jù)集聚在一線城市及周邊地區(qū)，冷數(shù)據(jù)集聚于西部資源富足地區(qū)”的格局，進(jìn)入集群化發(fā)展階段。

三、市域社會治理“數(shù)字化”存在的突出問題

（一）缺乏“數(shù)字治市”的戰(zhàn)略意識

一是政府對數(shù)字化的認(rèn)識存在偏差。面對數(shù)字化的高速發(fā)展，部分政府部門社會治理的理念還未轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管制思維一定程度存在。 社會治理數(shù)字化不僅是為管理者提供便利，也應(yīng)當(dāng)為被管理者提供便利，被管理者本身也應(yīng)當(dāng)是治理的參與者。正是因為不少政府部門尚未認(rèn)識到這一點，不積極轉(zhuǎn)變治理理念，不愿將本部門數(shù)據(jù)與其他部門共享，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)孤島，導(dǎo)致信息不對稱。

二是政府運用數(shù)字化推動社會治理的主動性不夠，過于依賴政策驅(qū)動。目前社會治理數(shù)字化主要靠自上而下進(jìn)行推動，社會公眾自發(fā)的、主動的參與比較少。政府通過政策驅(qū)動不斷提升社會治理數(shù)字化水平，但更需要充分發(fā)揮社會公眾參與的積極性。

（二）缺乏完善的數(shù)字化管理機制

一是政府內(nèi)部信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮。隨著政府信息化建設(shè)多年的發(fā)展，已經(jīng)在公共安全、司法、金融、稅收、工商、財政、審計、人口、教育等各部門、各領(lǐng)域建立了獨立的政務(wù)系統(tǒng)，絕大多數(shù)部委都建有自己的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并不斷縱向延伸，核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫覆蓋面日益增長，形成了相當(dāng)龐大的數(shù)據(jù)資源，但由于各部委信息系統(tǒng)建立較獨立，并沒有統(tǒng)籌其他部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，因此在信息化建設(shè)中形成了各自獨立的政務(wù)系統(tǒng)。各部委對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的使用均有自己的管理制度，管理制度難以協(xié)調(diào)，部門間數(shù)據(jù)共享難以打通，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象越發(fā)突出。另外，各級地方政府與部門系統(tǒng)建設(shè)各自為政，采用不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)內(nèi)容存在重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集的問題，但是由于各系統(tǒng)沒有統(tǒng)籌考慮，單獨規(guī)劃、建設(shè)在不同信息平臺上，因此給數(shù)據(jù)交換、協(xié)同應(yīng)用帶來極大的阻礙。

二是缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機制。指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)不完整不科學(xué)，如“表格抗疫”問題，表面上是各個部門之間沒有形成信息統(tǒng)籌機制，根本原因在于各部門固守部門的信息數(shù)據(jù)，僅考慮自身業(yè)務(wù)需要及信息采集的需求，從而形成了“數(shù)據(jù)孤島”“重復(fù)采集”等問題。

三是缺乏數(shù)據(jù)管理制度。多地未出臺數(shù)據(jù)采集、存儲、發(fā)布、交換、共享等相關(guān)制度，尚未制定全市統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源目錄、部門間政務(wù)信息資源共享目錄，對不同層級、不同部門信息類型、使用范圍、使用方式、數(shù)據(jù)安全等問題都沒有形成共識，缺乏具體政策指導(dǎo)。

（三）部門協(xié)同治理及數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機制不健全

一是“數(shù)據(jù)孤島”問題依然嚴(yán)重。但是由于各級各部門從部門利益出發(fā)，各個政府部門都將本部門掌握的數(shù)據(jù)視作重要資源，很難會主動與其他部門共享，比如市場監(jiān)管部門掌握市場主體的登記信息，人社部門掌握社會保險費繳納信息。一方面導(dǎo)致了“數(shù)據(jù)孤島”出現(xiàn)，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。另一方面，不能對跨部門條線信息進(jìn)行匯集，就無從打破“多頭下達(dá)、重復(fù)執(zhí)行”的弊端，社會治理現(xiàn)代化就難以實現(xiàn)。

二是數(shù)據(jù)缺乏安全保護(hù)。當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)讓數(shù)據(jù)更易獲得，每個個體的信息都隨時存在被改動、發(fā)布以及被無限交易和使用的風(fēng)險，目前尚沒有相關(guān)數(shù)據(jù)信息法規(guī)明確數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權(quán)持有者或者權(quán)利主體的基本信息權(quán)利，也沒有對信息使用的明確約束。 缺乏數(shù)據(jù)保護(hù)，將使國家治理主體和公民個人都面臨更大的特定信息和隱私泄露危機，同時也限制了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通進(jìn)一步發(fā)展。比如，公安機關(guān)掌握的社會監(jiān)控數(shù)據(jù)非常巨大，但這些數(shù)據(jù)并不能向其他部門共享，主要原因是數(shù)據(jù)安全問題沒有得到解決，數(shù)據(jù)使用權(quán)限、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)加密等問題都沒有具體安全指引，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源不能共享、不敢共享。從實踐意義來說，政府部門數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)是在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，將數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，打破“數(shù)據(jù)孤島”的藩籬。

（四）缺乏復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才

一是大數(shù)據(jù)部門缺乏復(fù)合型專業(yè)數(shù)據(jù)人才。大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)挖掘的人才明顯不足，尤其是懂得政府內(nèi)部運行機制，又懂得計算機技術(shù)以及大數(shù)據(jù)挖掘的復(fù)合型人才較為缺乏，嚴(yán)重制約對大數(shù)據(jù)深度挖掘，對數(shù)據(jù)快速反應(yīng)，及時進(jìn)行治理挖掘調(diào)整的人才。

二是部分基層干部難以跟上數(shù)字化治理的步伐。部分單位和干部不能適應(yīng)數(shù)字化時代發(fā)展要求，依然是排查主要靠“腳”、統(tǒng)計主要靠“表”，依托科技手段收集群眾訴求、提升服務(wù)質(zhì)量、防范化解風(fēng)險的能力還有很大差距。還有部門基層工作人員智能化的技術(shù)掌握較慢，也很難跟上整體智治對人員技術(shù)能力的要求。

四、完善市域社會治理數(shù)字化的主要路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，培養(yǎng)數(shù)字化治理意識

明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的市域社會治理數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)體制與機制，提高市域社會治理數(shù)字化的政治勢能，建構(gòu)符合市域特質(zhì)的統(tǒng)領(lǐng)全局的社會治理政策體系，做好符合市域特性的頂層設(shè)計，建成現(xiàn)代化的市域社會治理數(shù)字化體系。明確市域社會治理的價值導(dǎo)向，確立市域社會治理的戰(zhàn)略路線，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)布局，系統(tǒng)化、有步驟地推進(jìn)全域社會治理現(xiàn)代化。

（二）建設(shè)“城市大腦”，構(gòu)建社會治理智能化平臺框架

一是完善機構(gòu)體系。圍繞治理板塊、基礎(chǔ)應(yīng)用以及應(yīng)用場景等內(nèi)容，構(gòu)建數(shù)字賦能社會治理協(xié)同系統(tǒng)。成立由市委領(lǐng)導(dǎo)掛帥的社會治理數(shù)字賦能工作組，建立工作例會、項目化推進(jìn)、信息報送、考核評估、經(jīng)費保障等五大工作機制，確保數(shù)字賦能市域社會治理行動有序推進(jìn)。

二是圍繞社會治理需求，以“數(shù)據(jù)融合共享”為理念，建設(shè)“城市大腦”，整合各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，將公安、應(yīng)急、城管等部門數(shù)據(jù)整合融入到市級社會治理中心。

三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)字化建設(shè)。建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯(lián)動，功能集成的綜合信息化治理平臺，全方位推進(jìn)系統(tǒng)架構(gòu)優(yōu)化、功能升級、“多通融合”、數(shù)據(jù)治理向村（社區(qū)）延伸。

（三）實行多部門共建機制，健全數(shù)據(jù)共享開放機制

一是統(tǒng)籌數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理布局國家政府政務(wù)數(shù)據(jù)資源、平臺設(shè)施與社會數(shù)據(jù)資源、平臺設(shè)施的配置，避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資，降低總體層面的資源成本，提高利用效率。加強部門共建，對于跨部門共建共享的政務(wù)信息化項目，由牽頭部門會同其他部門共同確定建設(shè)方案，明確建設(shè)內(nèi)容，確定各部門建設(shè)內(nèi)容無交叉，做到參建部門邊界清晰、目標(biāo)明確、責(zé)任到位，形成統(tǒng)一框架方案后聯(lián)合建設(shè)，并實現(xiàn)共建共享。

二是完善共享開放機制。加快建設(shè)國家層面的數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放共享平臺，引導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)資源、公共機構(gòu)數(shù)據(jù)，科研單位、企業(yè)、行業(yè)、社會組織數(shù)據(jù)等參與開放、共享。結(jié)合市大數(shù)據(jù)局政務(wù)共享平臺建設(shè)，融合打通省、市及各部門間的信息瓶頸，整合政府公共服務(wù)資源與社會服務(wù)資源，搭建互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)共享交換平臺，為構(gòu)建科學(xué)高效的決策支持系統(tǒng)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)及公共服務(wù)體系提供有力數(shù)據(jù)支撐。改進(jìn)有關(guān)政府部門監(jiān)管和服務(wù)體系推進(jìn)政府治理精準(zhǔn)化，加快社會信用體系建設(shè)推動商業(yè)生活服務(wù)便捷化，加強國家執(zhí)法、司法部門間的數(shù)據(jù)流通強化社會安全保障。

（四）重構(gòu)制度設(shè)計，提升精細(xì)化精準(zhǔn)化治理

一是健全加強網(wǎng)格化管理。以精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理思維指導(dǎo)政府的行動邏輯，將權(quán)力、資源、服務(wù)下沉到基層，在基層治理中實現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理。 推進(jìn)“全科網(wǎng)格”建設(shè)，加強“一專多能”的專兼職網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，不斷提高網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、排查隱患、解決困難的能力和水平。指導(dǎo)各地建立完善“檢查巡查——發(fā)現(xiàn)問題提交——四平臺流轉(zhuǎn)——各級主管部門處置監(jiān)督”的“捆綁式”管理的工作機制，突破網(wǎng)格“條線”融合不暢、工作權(quán)責(zé)不明的瓶頸，確保上報的網(wǎng)格有效事件“事事有著落、件件有回音”。

二是推進(jìn)機制重塑流程再造。堅持“條抓塊統(tǒng)”理念，實現(xiàn)“跨層級聯(lián)動、跨事權(quán)聯(lián)處、跨部門協(xié)同”三大機制重塑，推動指揮調(diào)度、矛調(diào)應(yīng)急、閉環(huán)管理、研判會商等流程再造。梳理執(zhí)法清單，打破原有的執(zhí)法邊界，由相應(yīng)的執(zhí)法人員，綜合聯(lián)動處置，實現(xiàn)“一張清單管全責(zé)”。通過對跨部門條線信息的歸集，打破之前“多頭下達(dá)，重復(fù)執(zhí)行”弊端，由鎮(zhèn)街平臺對事件分析研判后統(tǒng)一下派，設(shè)立相應(yīng)考核指標(biāo)，加強基層對部門處置結(jié)果的考核權(quán)重，以強化事件處置的閉環(huán)化、標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)字化。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）