完善跌倒老年人社會援助機制的對策建議

蘭花

跌倒是我國65歲以上老年人傷害死亡的首位原因。老年人一旦跌倒后果嚴重，輕則行動不便、疼痛不已，重則住院搶救、落下殘疾乃至失去生命。有研究表明，我國每年2000萬老年人至少發生2500萬次跌倒，直接醫療費用超過50億元人民幣。老年人跌倒問題除了涉及本人，還涉及家庭成員、醫療機構、社區管理、設施環境等多個方面，是一個普遍性、社會性問題，在獲得充分的社會援助下，老年人跌倒是可防可控的。隨著我國社會老齡化程度不斷加深，跌倒老年人社會援助機制建設日益成為需要我們重點關注的問題，也是社會保障學研究的重要課題之一。目前我國已初步建立跌倒老年人社會援助機制，但在運行中存在諸多不足，現就完善跌倒老年人社會援助機制提出三點對策建議。

一、加快完善老年人跌倒預防機制

我國老年人口預計到 2050 年將達到峰值4.8 億人，占我國總人口的31%，屆時每10個中國人中就至少有3位老年人。龐大的老年人群體由于身體機能衰老等多種因素最終都將面臨跌倒這個普遍性、社會性問題，如果國家沒有對未來形勢進行預判，沒有提前做出制度安排，整個社會用于治療跌倒的醫療資源以及后期投入生活照料的人力資源都將相當可觀，老年人群體晚年生活質量也將面臨極大下降。因此，為防止老年人家庭悲劇的發生，“預防優先”的理念必須成為政策制定的重中之重。我國比較重視老年人跌倒的預防工作，目前出臺的相關政策措施在整個跌倒老年人社會援助機制中數量相對較多。例如，2011年9月，衛生部發布了《老年人跌倒干預技術指南》（以下簡稱《指南》），界定了跌倒的含義，從公共衛生角度總結了國內外老年人跌倒預防控制的經驗，提出了詳細的干預措施和方法。2019年6月，國家體育總局體育科學研究所群眾體育研究中心、中國疾病預防控制中心慢病中心、國家衛生健康委北京老年醫學研究所等7家專業機構聯合發布了《老年人防跌倒聯合提示》，呼吁全社會重視跌倒對老年人健康和生命的嚴重威脅，提出了預防跌倒的有效方法。2019年12月，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布了《養老機構服務安全基本規范》（以下簡稱《規范》），《規范》規定了養老機構服務安全的基本要求、安全風險評估、服務防護、管理要求等內容，劃出了養老機構服務的安全“紅線”。2021年10月，工業和信息化部、民政部、國家衛生健康委聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2021—2025年）》，在“強化信息技術支撐，提升產品供給能力”部分內容中指出要“開發適用于養老照護的多模態行為監測技術、跌倒防護技術”。同年12月底，民政部圍繞《規范》發布了8項養老機構服務行業標準，其中包括《養老機構老年人跌倒預防基本規范》，要求養老機構評估環境風險和跌倒風險，采取環境設施預防、防跌倒教育、老年人用藥觀察、功能鍛煉等措施，預防和減少老年人跌倒。這些技術指南及行業標準的相繼出臺十分有助于養老機構及萬千家庭加強老年人跌倒預防的管理，降低老年人跌倒率，提高老年人生活質量。

然而，目前各部門出臺的相關政策措施數量仍然偏少、層級偏低，政策協同性不夠，部分重要預防政策依然缺失，例如，《規范》只對養老機構形成約束，而我國大部分老人是采取的居家養老模式，跌倒場景一半以上都發生在家中；《指南》雖然能夠指導居家老人預防跌倒，但基本不具備行業約束力，發布后也并未得到大力宣傳，且缺乏諸如居家適老化環境改造等后續配套政策，使得它在發布十多年來發揮預防老年人跌倒的效果并不理想，比如，2021年5月，多家媒體報道袁隆平院士的離世與跌倒有直接關系，引發社會大量熱議。又如，筆者了解到，仍有大量老人因未能及時預防跌倒而產生嚴重后果，例如，在四川省瀘州市管轄范圍內的藍田鎮石嶺街道（原石嶺村），近年來仍有多名老年人陸續因跌倒導致癱瘓甚至去世。

面對老年人跌倒預防嚴峻形勢，建議加快完善老年人跌倒預防相關政策。一是加強頂層設計，盡快出臺預防老年人跌倒的綱領性、約束性文件，著眼未來提前布局，協調各部門形成合力。二是加強對現有政策的補充及新政策的制定。根據《指南》介紹，老年人跌倒預防工作至少涉及公安、宣傳、發改、監察、住建、交通、農業、衛生、工商、質檢、法制、教育、司法、文化、新聞出版等多個部門，各個部門均可充分發揮自身優勢，單獨或聯合發布針對老年人跌倒預防的相關政策措施，填補目前老年人跌倒預防多個領域內的政策空白，比如出臺對于未來新建住宅在防止老年人跌倒的無障礙設施建設標準方面的規定。三是加強政策宣傳解讀及試點經驗交流。多項研究顯示，社區宣教對于跌倒發生率有明顯降低作用，還能降低跌倒致創傷率。因此，建議多渠道加大對《指南》等文件的宣傳力度，例如通過開辟電視專欄、社區宣傳欄或是通過社區醫生走進社區宣講等多種方式，盡力擴充老年人及其家人關于跌倒原因、跌倒后果及跌倒后處置辦法等系列知識，并糾正一些認知偏差。例如，藍田鎮石嶺街道的一部分老年人認為摔倒后的癱瘓只是一種疾病，而并不是摔跤引起的，因此摔跤問題在當地老年人中并沒有引起太多重視。同時，還應加強對試點地區經驗的總結。早在2006年我國疾病預防控制中心慢病中心就選擇在中國上海市長寧區和河南洛陽市設立了老年人跌倒的干預試點，北京市通州區也獲批成為民政部、財政部第三批國家級居家和社區養老服務改革試點地區。這些試點地區的寶貴經驗亟待大面積交流推廣，讓更多的區縣、社區獲得先進模板，少走建設彎路。

二、積極提高老年人跌倒緊急援助機制處置效率

目前我國已針對老年人跌倒緊急救助問題推出了相應法律法規。例如，我國于2021年1月正式實施的《中華人民共和國民法典》在其第一百八十四條中做出規定：因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任，為見義勇為扶助跌倒老年人行為提供了法律支撐。同時，我國也已建立一套基本的老年人跌倒緊急救助機制，老年人在跌倒后，輕度受傷靠家人攙扶，重度受傷則送醫院救治，通常由家人撥打120急救電話，急救提供者一般為120急救系統，救治主要依靠醫院。鑒于120急救資源時常面臨緊缺，部分城市如北京市為一部分老年人家庭開通了緊急援助“一鍵呼”服務，在家中安裝一部大字體、大音量的適老化“一鍵呼”設備，老人們不僅能通過簡便的操作一鍵直通120急救中心，還能享受居家護理、家政服務、家電維修等多種養老服務。

然而，目前老年人跌倒緊急援助機制實施主體比較單一，整個緊急援助過程主要被看作是醫學行為來探討而缺乏社會參與，過度依賴120急救系統，緊急處置效率也不夠高。根據南昌市急救中心龔勤峰等研究者的研究顯示，盡早的專業救護和治療可以減少不必要的二次損傷及合并癥的發生。實際上老年人跌倒后，消防部門、居委會、社區衛生站、養老驛站、小區物業、社區志愿者都可以參與到救援當中，120急救系統如遇路況不好或當日送醫需求量大、運力緊張情況，還有可能延誤救治最佳時機。隨著我國老齡化程度的快速加深，未來老年人跌倒處置機制運行僅依靠120急救系統可能會達不到最佳救治效果，匯集多方智慧、專業、高效、及時的緊急救援能幫助老人減少損害，使得老年人不至于因為一次意外摔倒進入二次乃至多次摔倒的惡行循環，最終為自己、家人和社會帶來沉重的負擔。同時，經了解，“一鍵呼”服務雖然極大滿足了老年人的安全需求，然而這項服務并未大范圍普及。例如西城區有一部分老年人家庭是單位牽頭聯系相關部門給予安裝，而海淀區一部分社區則明確規定只為80歲及以上年齡段的老年人進行安裝。家住北京市海淀區已有84歲高齡的嚴老就沒能及時了解并享受到“一鍵呼”服務，一次跌倒使她既失去一只眼球，還由于摔倒受傷臥床，后期服用康復藥物導致體重發胖到200多斤，行動變得極為不便且更容易摔倒。每當嚴老摔到在地時，老伴無法單獨將其抱起，實在沒辦法時就求助年齡比自己稍小的老年鄰居來幫忙扶起嚴老。嚴老的兒子住在較遠的地方，每次從得知母親摔倒趕往取車點再驅車到母親家已耗費大量時間，無法及時給予母親援助。對于長期生活在不停扶起摔倒妻子狀況中的老伴，他提出自己最大的心愿是：“社區里要是能就近組織一個志愿者服務小隊就好了，實在不行我愿意花錢雇人來及時扶一把都行。”

對于上述情況，建議積極提高老年人跌倒緊急援助機制處置效率。一是建議進一步幫助老年人及家人拓寬獲取緊急援助服務渠道，按照摔倒傷害程度等級尋找相應的援助服務提供者。鼓勵建立社區熱心志愿者組織或由年輕老年人組成的“老老相助”志愿者組織，提供臨時性援助，志愿者提供的幫助可計入“時間銀行”，將來用于志愿者本人養老時兌換相應服務。允許并積極鼓勵社會成立專業援助服務公司，頒布相應政策，給予監督管理。鼓勵社區醫生或養老驛站專業康復人員上門提供醫療指導和援助。也可借鑒瑞典等國經驗，建立一個功能齊全的家政服務網，設家政服務區，為老年人全天候提供包括個人衛生、安全警報、看護、送飯等日常生活服務，國家根據老人申請及老人身體狀況提供實地評估，審核通過后有償收取一部分費用，視老年人情況決定服務頻次。二是大力促進智能穿戴式設備等數字化設備的開發應用，對“一鍵呼”“孝心眼”、聲紋報警器等設備進行全國推廣，詳細指導老年人及其家人使用，以便在老年人跌倒時第一時間檢測摔倒情況，開展遠程指導幫扶。同時，考慮到農村居住環境活動范圍較大，固定設備在應急救助時可及性較差，建議將“一鍵呼”植入手機或移動穿戴設備中供老年人隨身攜帶。三是建議做好緊急援助服務日常準備工作，例如定期檢查消防應急通道是否堵塞，電梯、走廊是否經改造適宜搬動、運送受傷老人等。

三、大力建設跌倒老年人后續照護機制

老年人跌倒后致傷率較高，尤其當造成髖骨骨折后，老年人極易臥床休養，基本失去生活自理能力，且后續需要投入一系列醫療資源及照顧、康復服務，才能維持老年人的基本尊嚴和生活質量。目前我國跌倒老年人后續照護機制已初步建立，有的地區對于當地摔倒后導致貧困的老年人提供一定資金補貼，有的地區對本地區的老年人居住環境進行了適老化改造，便于老年人恢復身體。對于家庭購買保姆阿姨提供養老照顧服務的情況，為規范行業行為，2019年6月，國務院辦公廳印發了《關于促進家政服務業提質擴容的意見》，隨后在今年5月，國家發展改革委、商務部又聯合印發《促進家政服務業提質擴容2022年工作要點》，以提高社區家政服務便利高效性，大力推動家政行業職業化發展。

總體來說，我國跌倒老年人后續照護機制整體運行偏弱，相關政策比較零散。在跌倒老年人照護人力資源方面，大部分老年人跌倒受傷出院后都是在家休養，由家人或保姆承擔起跌倒老年人照顧及康復的主要職責。但目前我國養老家政服務行業規范程度不夠，養老照護人力資源緊缺，優質服務資源價格較高且“一員難求”。上文中提到的嚴老家長期處于不停更換保姆狀態，遇不到服務態度令人滿意的、具備一定專業照護技能的保姆是其次，更嚴重的是由于對保姆和家政公司缺乏有力約束，保姆會不時以各種理由辭職，使得嚴老的老伴長期處于缺人照護的焦慮之中。在跌倒老年人環境適老化改造方面，康復期的老年人獲得居家適老化改造服務也不夠便捷，很多老年人及其家人不知應從哪里獲取居家適老化改造服務。例如，嚴老家衛生間一直未經改造，當家人發現她摔倒在狹小的衛生間里無法動彈時，只能和保姆一起拽著她的雙腳用力一點一點往外“掏”，嚴老在衛生間骯臟的地面貼面而行的畫面讓人不忍直視。家住西城區89歲高齡的獨居老人郭老在自家陽臺上摔倒受傷后曾第一時間向筆者求助，因為他和他的女兒都不知應在哪里能獲得安裝家庭安全扶手的服務，最后由筆者從某購物網站上篩選出能夠提供安全扶手的個別商家，再與社區居委會聯系，約好安裝工人上門才最終進行了安裝。

鑒于上述情況，建議大力建設跌倒老年人后續照護機制。一是針對跌倒老年人照護人力資源短缺問題，借鑒日本介護保險制度相關內容，在我國盡早建立養老照護保險制度。在養老照護保險制度支持下，老年人可以選擇在多種情景下養老，尤其在受傷失能后，能就近、便利地獲得生活照料，獲取正確的用藥指導，且根據自身經濟狀況來選擇服務檔次，服務也能受到嚴格的規范和監督。二是針對老年人康復問題，盡快開展居家適老化環境改造，豐富獲取康復輔助設備的信息渠道。國家可以對安裝相應設施例如家庭安全扶手給予一定的補貼，也可推行有償安裝。積極開發跌倒后康復相關生活設備，例如排便、洗澡一體床等。積極為跌倒老年人尋求獲取信息的渠道，及時滿足跌倒老年人的康復需求，讓老年人在跌倒后的康復期可以積極參與家庭生活，重拾生活信心，避免讓老年人的某一次跌倒變成人生中的最后一次躺下。

（作者單位：國家發展改革委社會所）