我國利用外國資本發展經濟的正反兩方面經驗及啟示

公丕明

2022年4月29日，中共中央政治局就依法規范和引導我國資本健康發展進行第三十八次集體學習，習近平總書記強調，“現階段，我國存在國有資本、集體資本、民營資本、外國資本、混合資本等各種形態資本，并呈現出規模顯著增加、主體更加多元、運行速度加快、國際資本大量進入等明顯特征”“要深入總結新中國成立以來特別是改革開放以來對待和處理資本的正反兩方面經驗”。外國資本是各種資本形態之一，其與我國本土經濟成分互融共生的發展過程，利用外國資本發展經濟是我國構建開放型經濟新體制的必由之路。回顧我國利用外國資本發展經濟的積極成效，總結利用外資經驗和教訓，對于未來我國更好利用外國資本、發揮其積極作用、促進經濟高質量發展十分重要。

一、外國資本對我國經濟發展的促進成效

（一）外國資本對經濟增長直接拉動效應顯著

改革開放初期資金和商品嚴重短缺，外商直接投資帶來了建設資金和較高的生產效率，使外資對于經濟增長的邊際效用非常高。一是推動我國工業快速發展。“七五”“八五”期間，我國工業外商投資企業提供的工業總產值超過全部工業的1/4、工業增加值的1/4，貢獻了工業利潤的近1/3和應交增值稅的1/5。20世紀90年代外國直接投資每增加1%，GDP將增加約0.4%。進入21世紀后，外資企業在全社會固定資產投資中的比重呈下降趨勢，外資企業對規模以上工業企業利潤總額的貢獻卻保持在25%左右。二是對出口作用帶動明顯。隨著外向型勞動密集型企業的進入，上世紀九十年代，我國外資企業出口額開始快速上升，到2001年，外資企業出口已達全部出口額的50%。近年來，外商投資企業進出口占中國全部出口額的比重一直保持在40%左右。三是對外匯儲備增長的拉動作用明顯。由于外資對我國外貿出口的巨大貢獻，我國的外匯儲備進入21世紀后開始大幅增長，這為我們有效應對外部經濟沖擊，保持經濟快速平穩發展提供了強大基礎。

（二）外國資本助力形成完整工業體系

新中國成立后，我國用了短短70多年的時間，迅速建成了世界上最完整的現代工業體系，外資在我們由農業國向工業化轉變的進程中功不可沒。無論是建國之初短暫曲折的利用外資奠定工業基礎，還是之后的工業體系實現產業升級和自主技術能力的突破，再到改革開放后工業領域產品的生產制造，在外資的參與支持下，逐漸建成世界最完整的工業體系，從而奠定了“世界工廠”的地位。黨的十八大以來，我國利用外資持續助力科技創新，推動產業轉型升級，優化貿易結構，提升進出口貿易質量，暢通國內國際雙循環，構建新發展格局。不斷引進新技術和新模式，提升競爭效率，推動產業結構轉型升級，暢通國內大循環。同時，利用外資幫助實現高質量的進口和出口，推動貿易結構優化升級，加快國際大循環的實現。

（三）外國資本發揮競爭效應帶動企業創新轉型升級

1992年鄧小平同志視察南方，同年黨的十四大明確提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。此后，在我國進行投資的外資企業在享受政策傾斜、土地優惠、勞動力充沛等各種要素優勢的同時，開始進入我國巨大的需求市場，同內資企業同臺競爭，外資企業作為有力的市場競爭主體，倒逼內資企業彌補在技術水平、營銷能力、品牌意識方面的劣勢，提升技術創新和商業化經營能力。尤其是在2001年加入WTO之后，經過20多年的引進利用外資，已在家電、通信、汽車、能源等領域成長起來一大批行業領先的世界級企業。同時在這一過程中，外資企業提供了快速學習國外技術和管理經驗的平臺，通過培養一大批技術與業務骨干產生橫向技術溢出，通過產業鏈合作對關聯企業產生縱向技術溢出，大大縮短了內資企業科技創新升級的時間成本。

（四）外國資本發揮制度優勢與示范效應加速市場化進程

隨著外資的進入，我國市場經濟制度體系開啟了從無到有，從有到優的建立健全歷程，一定程度上是倒逼我國加速建立一系列制度體系。1979年《中外合資經營企業法》的誕生、1982年出臺的《中華人民共和國商標法》和1984年頒布的《中華人民共和國專利法》，都緣起于外資進入的催化牽引。在資本市場層面國外成熟投資者的引入，對我國股市形成健康的價值投資生態起到了一定促進作用。外資企業作為現代企業制度實施的標桿，成為眾多內資企業的學習的榜樣，提供了近距離學習企業先進治理理念和管理模式的機會，通過引進消化吸收再創新加速了自身現代企業制度的建立和管理水平的提升。同時，外資企業直接創造大量的就業機會，承接了我國富余勞動力轉移，由于擁有更成熟的管理制度和企業文化，給予員工較高工資水平和福利待遇，推動了我國勞動力要素市場化配置的進程。

二、我國利用外國資本發展經濟的正反兩方面經驗

（一）利用外國資本發展經濟的正面經驗

我國在利用外國資本發展經濟的進程中形成了諸多正面經驗，這些經驗對我國繼續發揮外國資本作為生產要素積極作用、構建新發展格局等具有重要指導意義。

1、堅持對外開放基本國策不動搖。改革開放40多年來，我國逐步擴大對外開放，實行了“進口替代”和“出口導向”相結合的利用外國資本戰略，積極參與國際產業分工與合作，努力探索外向型經濟發展道路，使得我國經濟社會面貌發生歷史性的巨大變化。黨的十八以來，面對逆全球化、單邊主義、保護主義抬頭，習近平總書記反復強調，“開放已經成為當代中國的鮮明標識”“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”，指引我們全面擴大高水平開放，開創合作共贏新局面。我國成功地利用外國資本推進社會現代化建設事業的實踐表明，在世界經濟全球化的今天，“任何一個國家要發展，孤立起來，閉關自守是不可能的，不加強國際交往，不引進發達國家的先進經驗、先進科學技術和資金，是不可能的。”

2、漸進式開放方式確保利用外國資本風險總體可控。我國對外開放、利用外國資本的方式同改革一樣，采取了“先試點再推廣”的循序漸進方式。開放領域上，從“三來一補”的加工業、一般制造業，逐步擴大到高端制造業、服務業。開放空間上，實施從經濟特區、沿海開放城市到沿江沿邊開放城市循序漸進的梯度區域開放戰略。開放載體上，從開發區、海關特殊監管區、高新區、邊合區、國家級新區、境外經貿合作區再到自由貿易試驗區等。開放制度上，我國通過不斷修訂《外商投資產業指導目錄》逐步放寬外國資本準入限制，并最終實現由正面清單向負面清單的轉變。這種試驗試點后再推廣的方式貫穿改革開放的全過程，降低了利用外國資本的風險及其對國內產業的沖擊。

3、利用外國資本政策體系的建構注重頂層設計與基層探索有機結合。在對外開放的實踐歷程中，我國利用外國資本政策體系建構與調整“摸著石頭過河”，注重頂層設計與基層探索相結合。我國不斷釋放出持續擴大對外開放的穩定信號，以及每一次重大制度創新，都帶來了利用外國資本量與質的飛躍。在利用外國資本過程中，持續推進利用外國資本政策調整，力求政策目標與各個發展階段需求及產業發展水平相適應，實現了由利用規模到利用質量的轉變。在基層探索上，允許地方和基層單位大膽探索，推廣實施好的經驗和做法，在發展中修補出現的制度漏洞和缺口。我國利用外國資本政策調整是一個頂層設計與基層探索相互作用旋轉上升的發展過程。

4、利用外國資本的法律制度和營商環境持續優化增強引資優勢和吸引力。堅持加強法制建設，不斷完善利用外國資本的法律與制度基礎，形成了較為完善的招商引資促進和投資者權益保護體系。從改革開放初期到現在，利用外國資本的法律與制度不斷健全完善，如出臺《中外合資經營企業法》《涉外經濟合同法》《外資企業法》《中外合作經營企業法》《外商投資企業和外國企業所得稅法》《中華人民共和國外商投資法》等，這些法律法規成為我國吸引、管理和利用外國資本投資的制度保障。按照國際規范和市場經濟要求改善投資環境，不斷優化投資環境和營商環境，建立投資促進或招商引資機構，推動外商對內投資，形成了較為完善的招商引資促進體系，明顯提高了對跨國公司的吸引力。

5、在對外開放和利用外國資本中維護國家經濟安全。在擴大對外開放的進程中，我國把積極、合理、有效地吸收外國資本與改善外國資本監管有效結合起來，維護國家經濟安全。隨著利用外國資本規模的擴大和程度的加深，國家相關部門陸續出臺一系列規范外國資本在華發展的法律法規，如《外國投資者并購境內企業的規定》《外商投資安全審查辦法》《反壟斷法》等，逐步建立了規范外商資本投資的法律法規和政策體系。這些法律法規和政策有效規范和約束了跨國公司對境內企業的并購行為與外商投資企業的市場競爭行為，維護了正常的市場秩序以及國家經濟安全。

（二）我國利用外國資本發展的反面教訓

隨著外國資本投資規模的不斷擴大，我國利用外國資本發展經濟過程中也形成一些反面教訓，對此進行總結，有利于在未來利用外國資本發展經濟進程中避免走彎路，提高利用外國資本質量和效率。

1、規模導向的引資沖動降低利用外國資本質量。在過去傳統粗放的經濟增長模式下，各個地區在引進外國資本時更關注是否能夠引進以及引進的規模，忽視引進的效果和效益。尤其是在經濟相對欠發達的地區，持著“來著不拒”的態度引進外資，缺乏科學客觀的評估，部分項目重復建設或生態環境問題。隨著我國經濟進入高質量發展階段，產業結構轉型進入陣痛期，地方經濟增長面臨下行壓力，對我國外國投資項目需求度增加，不符合高質量發展方向的外國資本產業項目出現回流跡象，這不符合國家利用外國資本導向，也不利于中西部地區在新舊動能轉換過程中實現彎道超車。

2、外國資本進入對本土品牌和產業帶來一定沖擊。在利用外國資本的過程中，對本土知名品牌保護力度不夠，部分領域中外國資本的并購對本土品牌造成了較大的沖擊，導致一些本土品牌失去市場或消失。外國資本投資獨資化、大型化程度不斷加深，跨國公司的大型并購項目明顯增加，部分行業的集中度顯著提高，其中一些以吞并競爭對手為目的的并購活動增加了市場壟斷的風險，對汽車、電子和制藥等產業帶來了一定的沖擊。此外，部分行業“以市場換技術”的合資模式尚未取得成功，最終沒有實現自主研發，而市場卻為外國資本企業占據。

3、利用外國資本結構性失衡問題影響發展平衡。利用外國資本結構性失衡問題突出表現在區域和產業方面。一方面，外國資本投資項目主要集中在制造業領域的勞動密集型加工環節，對處于“微笑曲線”兩端的研發和營銷環節的投資有限，尤其是高新技術產業投資領域的投資需要進一步加強引導。此外，外國資本對農業、生產型服務業等領域的投資也有限。另一方面，雖然實際利用外國資本的數額在持續增長，但同時我國也面臨一個不能忽視的問題，即外國資本投資在我國東中西部地區的分布失衡，東部地區獲得的外國資本投資規模要遠高于中西部地區。

三、我國利用外國資本發展經濟的啟示

近年來，國際環境復雜多變給我國經濟發展帶來嚴峻挑戰，但總體經濟發展形勢相對穩定，我國外商投資環境明顯改善，利用外資的前景總體較為樂觀。未來，我國利用外國資本發展經濟需要進一步轉變思路，立足構建新發展格局的大勢，遵循 FDI 流動的基本規律，打造資本雙向流動、內外資融合發展的開放型經濟體制升級版。

（一）全面加強國際投資合作，拓寬外國資本來源渠道

在中美博弈持續深入疊加全球疫情蔓延的大背景下，為增強產業鏈供應鏈韌性，更需要進一步強化多次層次國家合作。加快推進更多雙邊和多邊貿易及投資協定簽署落地，拓展外國資本投資來源渠道。進一步完善和落實與“一帶一路”沿線國家雙邊合作機制，更新或升級雙邊投資協定。加強與歐盟對話合作，解決中歐全面投資協定擱置問題，促進中歐在更多領域進行雙邊投資。深入落實區域全面經濟伙伴關系協定， 共推東盟—中日韓（10+3）區域經濟融合發展， 打造中國—東盟自貿區升級版，繼續推進中日韓自貿協定談判，加強區域雙邊或多邊投資合作，進而實現互利共贏。

（二）引導利用外國資本流向，促進經濟高質量發展

為適應經濟發展方式轉變需要，立足構建新發展格局的大背景， 以推動產業鏈招商、全方位持續優化外資結構為重心，通過合理的政策引導，減少“規模為王”的盲目引資，積極引導外國資本投資促進我國產業結構優化和升級，持續利用政策引導外國資本進入戰略性新興產業、先進制造業，支持外商把現代服務業、現代農業作為投資重點，各地要在優化服務、數字貿易領域調整外商投資的結構。深化細化鼓勵在華成立研發中心的政策舉措， 讓更多跨國企業在華設立研發中心開展前沿、共性關鍵技術研發工作，促進有實力的跨國機構開展跨行業融合性技術研發， 特別支持與國內企業和科研機構和國內企事業研發機構、科研單位聯合攻關、協同創新、集中突破。完善外國資本投資區域導向政策，引導資本向廣大中西部流動，在更廣范圍、更大領域設立開放試點平臺，協同助推地方政府填補“開放洼地”，有條件的區域要著力打造“開放高地”，增強中西部重點區域的外商投資勢能與引力，逐步實現外資由東南沿海向中西部時空接續躍遷。。同時，推動健全科學規范、覆蓋全面的引資質量評價體系，運用系統思維提升引資項目的供給與產業升級需求之間的契合度。

（三）優化利用外國資本體制政策環境，穩定外國資本在華投資信心和預期

完善產業準入政策，修訂外國資本投資產業指導目錄。遵循國民待遇原則，在政府采購、推進自主創新等方面，公平對待外國資本投資企業和產品，推進內資企業按國民待遇的要求逐步與外國資本企業的標準接軌，全面實施內外資企業平等待遇，保障內外資企業公平參與市場競爭。加強和完善我國全口徑資本流入的統計監測，建立有效的資本流動預警體系，加強對資金流入和結匯環節的合規性管理，遏制違規資金流入。營造良好的國際化營商環境，進一步簡化外國資本投資企業辦事流程，健全知識產權執法機制，建立知識產權侵權懲罰性賠償制度， 加大商業秘密的保護力度，嚴懲侵權違法行為，創新外國資本投資監管方式，加強部門協同，注重事前事中事后監管有機結合，保障外國資本合法權益，穩定外國資本投資的信心和盈利預期。

（四）健全外國資本投資安全審查制度和實施細則，切實維護國家利益和經濟安全

外商投資安全審查是成熟市場經濟體的通用制度安排，對國家經濟安全發揮著“防火墻”的作用。要以安全審查制度為重要抓手，以經濟安全為目標，防止外資進入威脅經濟安全的領域、行業。要在現有《外商投資法》等政策法規基礎上細化安全審查的實施細則，以對等原則完善外資安全審查制度，優化外資安全審查標準，站在發展全局高度，改革外資安全審查聯席會議機制，確定外資安全審查的適用范圍和審查門檻，進一步完善事前審查、事中監督、事后審核相銜接的全鏈條長效監督機制，切實維護國家利益和經濟安全。

（本文系國家發展改革委宏觀經濟研究院“揭榜掛帥”重大應急課題“正確認識和把握資本的特性和行為規律”階段性成果）

（作者單位：國家發展改革委體改所）