以強基層為導向推進六項系統集成改革探索全面全域全民市域社會治理

陳金明

習近平總書記就社會治理作出系列重要論述，著重指出加強和創新社會治理關鍵在體制創新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉社區，要深入調研治理體制問題，深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層。要注重改革舉措的配套銜接，注重分類推進，加快形成科學有效的社會治理體制。國家發展改革委體管所課題組近期就市域社會治理體制機制問題開展了系列調研，我們在綜合調查研究基礎上，總結提煉出市域社會全面治理、全域治理、全民治理內涵，實施分級分類治理，推進系統集成六項改革。

一、把握當前市域社會治理新趨勢，扎實推動社會治理重心落到城鄉社區

當前，市域社會治理呈現諸多新特點新趨勢。黨的十九屆四中、五中全會提出推進市域社會治理現代化以來，特別是中央實施市域社會治理試點以來，各地呈現出一系列新趨勢。數字化智能化治理迅速發展，以社區服務和網格員等為代表的基層龐大治理隊伍優勢顯著，中國特色社會主義制度優勢在社會治理領域充分彰顯，我國超大市場和人口大國社會治理應用場景優勢明顯，來自基層和群眾創造的改革舉措蓬勃涌現。

在推進市域社會治理現代化試點實踐中，一些問題有待進一步解決。一是在市域普遍建立了市、區（縣）、街鎮（鄉）、社區、網格五級治理模式，但相應的分級分類職能轉變和權責規范還不健全。社會治理重心在基層，但基層責任過大任務過重，基層人員及機構解決問題的權利或授權不足。二是對市域社會治理內涵外延把握尚不夠準確，治理邊界在部分領域不夠清晰且有“無所不包”的傾向。三是社會流動主要特征變化，正從“人”的流動性向“物”的流動性再到“數”的流動性跨越，社會治理對管人管物到管數等治理對象變化還不能完全勝任。四是人民美好生活需要不斷發展，社會治理的內容和治理重點同人民群眾需要尚不完全適應。市域社會治理上發展不平衡不充分問題突出，不同區域間治理短板弱項差距較明顯。五是社會治理重心向基層下移，市域社會法治化治理制度保障還不完善。治理資源配置與治理重心存在不同程度錯位，基層治理成效高，但基層的能力建設不足和困難也比較突出。

二、探索全域治理、全面治理、全民治理內涵路徑，是分級分類推進市域社會治理現代化的有效路徑

為精準有效推進市域社會治理，我們在研究基礎上提出系統性治理方案，建立治理權責清晰化、治理效率最優化、治理成本最適化、治理能力現代化和治理保障法治化五條標準，推進市域社會全域治理、全面治理、全民治理。

推進市域社會全面治理。一是治理領域全面。社會治理不止是傳統意義上針對人的治理，要推動人的治理、物的治理和數的治理并重，甚至未來要以數的治理為新的突破口。充分運用大數據、區塊鏈、人工智能等“硬技術”“黑科技”推進社會治理現代化。二是治理主體多元全面。大力推動我國社會治理主體多元化發展。更好發揮黨政主體作用，著重在城鄉社區基層加強黨對社會治理的領導力量。全面推動社會主體參與市域社會治理，特別注重發展各種新型組織參與社會治理。積極拓展各種形式的基層群眾參與自治渠道。三是治理周期全面。將全周期理念充分融入市域社會治理，建立全周期社會治理路徑。針對人的生命周期特點，對不同階段需要建立更加精準治理模式。針對物的生命周期特點，建立房屋建筑、車輛等固定物體和移動物體基礎數據庫，實行從源頭到終結的全周期治理。針對信息等數字化治理特點，建立區塊鏈等新技術支撐的數字化治理模式。

推進市域社會全域治理。全域治理是市域社會治理題中應有之義，堅持從三方面切入，推進全域社會治理。一是扎實推進市域社會全域五級分級治理。實行市級主導、區縣主抓、街鎮（鄉）主戰、社區主陣、網格主源的權責功能定位，要將街鎮（鄉）建設成為我國市域社會治理的主力軍，將社區建設成為我國市域社會治理的主陣地。二是扎實推進城鄉區域全域治理。明確以城市為主體治理單位，延伸推進城鄉一體治理。重點抓好城市群都市圈市域社會治理，抓好新建城區、城市老舊小區、人口密集地區、城鄉結合部等城市社會薄弱部位的治理。實施鄉村空間網格化管理，并在市域范圍內實現城鄉一體化治理。堅持區域差異分類推進市域社會治理。發達地區應在數字化智能化治理上走在前列，中西部地區更應將改革作為市域社會治理的主要突破口和重要抓手。三是構建市域社會全域立體化治理體系。市域社會治理不應局限于平面上的治理格局，要拓寬治理維度，創新思維，充分發掘現代立體治理手段方式，探索建立全域立體化治理體系，逐步實現全域網格化、全域可視化、全域數字化治理。

推進市域社會全民治理。一是完善全民覆蓋體系。全面、完整、精準推進市域社會治理全覆蓋，不重不漏。大力推動市域社會城鄉治理一體化，補齊農村社會治理短板。加快推進新的身份信息管理技術，順應數字化智能化治理要求。適應人口變化形勢，提高社會治理人性化，增強包容性，消除困難群體治理盲區和死角。二是推動全民治理互動。人民群眾美好生活需要就是社會治理的終結目標，要更大力度推進社會治理全民互動。要以網格化治理為信息來源基礎，以社區為發現問題、匯集需求的主渠道，以APP等移動智能終端為全民參與治理的主要形式，治理政策和治理資源跟著人民需求走，實現全民參與良性互動治理。三是促進治理成果全民共建共享。逐步建立社會治理共同體理念，市域是大的社會治理共同體，街鎮（鄉）是中觀層面的治理共同體，社區及社群則是微觀層面的治理共同體。健全全民共建共享機制，讓社會治理成果匯集全體人民。

三、圍繞推動市域社會全面全域全民治理，著力推進六項系統集成改革

推進市域社會治理現代化要堅持系統觀念，深化改革思維，堅持問題導向和目標導向相結合，當前宜著力從六個方面推進市域社會治理系統集成改革。

一是推進市域社會治理權責清單化改革。深入學習習近平總書記關于經濟治理、城市治理、社會治理的系列重要論述，更好把握黨和政府在市域社會治理上的職責，更加精準厘清市域社會治理邊界。建議以權責清單形式確定市域社會治理分級分類任務事項。完善市域社會治理統籌領導體制機制。

二是推進市域社會治理重心基層化改革。堅持把治理重心下移和向基層放權賦能作為改革的一條基本主線。著力向基層放權賦能，加強基層體系、基層隊伍、基層管理服務平臺建設。推動“基層吹哨、部門報到”標準化模式化機制化，加大放權賦能改革，健全“吹哨人”制度，加大對“吹哨人”賦權，完善部門協同聯動授權機制和接訴即辦機制。

三是推進市域社會治理全面數字化改革。加快大數據平臺建設，推動社會治理模式從線下向線上線下融合轉變。著力推動人、物、技全面數字化治理改革。推動數字化治理底層基礎建設，推動物聯網、樓宇、住宅、動產、不動產、車輛，以及人員等信息聯通聯動。加強人工智能同社會治理的結合，運用人工智能提高公共服務和社會治理水平。建立社會治理標準協同機制，建立市域社會治理國家基礎信息標準，明確網格劃分標準、物理信息編碼標準，將杭州、深圳等統一地址庫基礎數據庫等做法上升為國家治理要求，以數字化和應用場景引領社會治理基礎性變革。

四是推進市域社會治理資源配置標準化改革。以強基層為主線創新市域社會治理資源要素配置體制機制。深化縣級財稅體制改革，構建適應市域社會治理的資源配置體制。建立資源直達社區的配置機制。深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。建立市域社會治理基本公共服務標準，建立相應的財力保障機制。建議把一部分社會治理兜底事項列為國家基本公共服務。探索建立市域社會治理設備設施配置標準化體系，納入國家基本公共服務體系標準。

五是推進市域社會治理隊伍專業化改革。推進市域社會治理現代化，要把核心放在人的全面發展上，依靠人的素質提升從根本上推動社會治理提升。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，建立宏大的社會治理基層隊伍。建議在國家職業資格目錄中，將網格員、城市管家、社區工作等增設為新的職業目錄，既充實基層力量，又利于擴大就業。盤活用好各類存量人才資源，充分拓展社會各界專業人才參與市域社會治理的渠道和機制。

六是推進市域社會治理保障法治化改革。完善社會治理法治體系，增強憲法和法律對市域社會治理賦權賦能，用好國家賦予的市級立法權。省級人大加強對市域社會治理授權，加強市級制定地方性法律法規的權限，鼓勵支持地方政府圍繞社會治理現代化增加地方性法律法規制定和實施。加快對涉及社會治理的法律法規制訂完善，特別是新冠肺炎疫情防控以來，尤其要增加公民融入社會治理的權責義務規定、信息安全監管、隱私保護、數字化治理規范等法治完善。

（作者單位：國家發展改革委體改所）