美國移民政策改革動向及對我國影響分析

劉旭　王明姬　王哲　田帆

2022年2月，美國國會眾議院通過了《2022年美國競爭法案》（以下簡稱《法案》）。《法案》厚達2912頁，內容除改善供應鏈、增加對半導體芯片等戰略性產業的補貼支持、追加科技研發資助等措施外，還對既有移民政策進行了大幅調整，包括創設外國科技公司創業者赴美簽證類別、放松對STEM專業移民限制等舉措。《法案》未來需要與參議院的相關法案進行協調，屆時有望形成一個取得兩院“多數共識”的折中版本，隨后才能正式在國會通過并由總統簽署生效。如果《法案》相關的移民條款生效，將是美國30年來最大的移民政策改革舉措，昭示美國正在加速布局爭奪全球科技人才。即使《法案》最終未能通過，其移民條款也充分反映了美國未來的移民政策改革動向，其影響值得關注。

一、美國移民政策改革動向

（一）降低留美STEM專業博士綠卡申請限制

STEM專業是科學（science）、技術（technology）、工程（engineering）和數學（mathematics）等專業的統稱。美國國際教育協會（IIE）發布的統計數據顯示，2019—2020學年在美國際學生數量為107.5萬人，其中選擇STEM專業的比例高達52%。根據美國既有的移民政策，美國每年發放給職業類移民的綠卡數約為14萬份，但任何國家申請者獲批的上限不能超過總移民配額的7%，因此造成包括中國、印度等移民大國職業類移民申請者綠卡申請積壓的情況，部分申請人等待時間甚至長達20多年。這在事實上導致了相當數量本有留美意愿的STEM專業博士生無法最終留在美國，影響了美國科技產業的人才儲備。此次《法案》不僅豁免了STEM專業的外籍博士畢業生申請美國綠卡時7%的國別移民配額限制，還允許在美國以外的大學獲得相關博士學位的畢業生申請美國永久居留權（綠卡），從而大幅減少了外籍STEM專業博士畢業生申請綠卡限制，并縮短了申請等候時間。據美國政策全球基金會統計，一項僅限于美國大學STEM領域博士學位的移民改革措施每年可惠及1萬多人。

（二）增強美國對外國科技公司創業者的吸引力

一方面，《法案》有助于為美國科技產業吸引更多境外投資。根據經濟合作和發展組織（OECD）統計，2015—2020年，美國外來直接投資呈明顯下降趨勢，外來直接投資規模由2015年的4838.5億美元下降至2020年的1644億美元，降幅達66%。為扭轉赴美投資吸引力快速下滑趨勢，鼓勵外國科技公司更多赴美拓展業務，《法案》為外國科技公司創業者赴美設立了全新的簽證類別，允許創業者在滿足一定的經營條件后可以獲得美國綠卡。另一方面，《法案》將有效提升美國對科技行業外籍人才吸引力。受特朗普時期孤立主義回潮、新冠肺炎疫情持續、國內社會矛盾沖突加劇等因素影響，近年來美國科技行業對外籍人才的吸引力相對有所下降。《法案》移民條款的出臺，將方便美國企業雇主為更多科技人才提供永久居留權支持，從而吸引更多外籍科技人才在美工作，不斷增強美國科技產業發展動力。

（三）加速布局爭奪全球科技領域人才

特朗普上臺后，按照“急中下層白人之所急”的施政思路，在打擊非法移民的同時，通過擴大移民申請審查范圍、放緩審查速度、增加申請人面談比例、要求簽證申請人提供包括社交媒體賬號在內的多項信息等手段，持續規范移民申請流程，不斷提高移民中高技能和英語熟練人群占比。這一舉措雖然大幅提高了移民中技術移民比重，但技術移民的高門檻實際上無法增加美國技術移民的絕對規模。拜登政府上臺后，為增強美國全球人才競爭力，美國聯邦政府逐步改變了特朗普時期對外國移民的種種限制性舉措，并通過降低H-1B簽證門檻、取消按照薪資水平進行簽證抽簽等政策，吸引更多技術移民入籍美國。統計顯示，2021財年美國H-1B工作簽證的拒簽率已由特朗普時期的最高超過24%降至4%，甚至低于奧巴馬時期5%—6%的比例。此次《法案》作為對這一政策的延續和深化，無論未來能否在參議院順利通過，均彰顯出美國國內政治精英對于海外科技人才的態度和策略的進一步轉變，全球科技人才爭奪愈演愈烈。

二、美國移民政策改革對我國的主要影響

（一）加大我國全球引才引智難度

一是對我國吸引高端人才回流形成阻礙。盡管近年來我國留學回國人數不斷增加，但仍有大量人才已經或計劃留在海外。根據美國國家科學基金會的數據顯示，2018年，在美國留學的 6182 名中國籍博士學位獲得者中，有 79.4% 打算留在美國工作。而《法案》對STEM專業外國博士申請簽證和綠卡限制的放寬，將使得中國人才留美變得更加便利。二是為我國聚集國際人才帶來挑戰。除了吸引海外人才回流，近10年來我國對祖籍國非中國的國際人才吸引力也顯著提升。有研究發現，我國從非洲地區、南美地區以及亞洲經濟欠發達地區引進的科研人員數量已經占到了引進科研人員總數的12.7%。而美國人才吸引力提升的同時會對我國吸引其他國家國際人才帶來挑戰。三是《法案》中的移民條款有可能對其他國家產生示范作用。美國作為全球人才競爭最大的目的國及受益國，相關政策變化有可能引起其他發達國家效仿跟進，使得國際間的人才爭奪戰全面升級。

（二）進一步加劇我國高端人才外流

目前，在高科技領域，我國高端人才外流較為嚴重。以人工智能為例，我國已經成為全球人工智能領域的最大人才輸出國。據美國保爾森基金會2019年統計，中國過去10年培養的頂尖人工智能人才中，三分之二在國外工作，其中85%集中在美國，谷歌、IBM等美國高科技公司和美國高校是中國人工智能人才最青睞的工作地點。《法案》的移民條款通過后，能夠使得美國公司或高校為來自世界各地的優秀研究人員快速爭取到綠卡，而這些研究人員并不需要留美經歷。此外，《法案》對STEM專業外國博士和科技公司創業者的傾斜，會通過產業、技術、文化等途徑傳導，對我國吸引各領域人才均會帶來不利影響。

（三）增加我國縮小“留學逆差”難度

一是提升了我國留美學生的預期。《法案》移民條款傳達了新的政策信號，我國部分學生對赴美留學的前景預期將有所回升。2019年中國和美國在海外留學生分別占世界留學生總數的25%和6%，在美的外國留學生中，來自中國的留學生數量排在第一位。二是降低我國對海外留學生的吸引力。美國此次釋放的政策信號會在整體上提升針對各個國家學生的吸引力，對我國教育“出口”將會形成新的限制。2019年來我國留學生總數約占世界留學生總數的8%，來自亞洲的留學生人數超過一半。

（四）阻礙我國構建良好人才生態

一是阻礙科技創新動力形成。人才是科技創新、產業轉型升級的源泉，海外人才在其中的作用不容忽視。聯合國數據顯示，發達國家外國人口比例通常在10%左右，美國硅谷超過50%的科技人員是外來移民。而我國以粵港澳大灣區為例，深圳和廣州的外國人口數量僅在5%左右。二是創新要素面臨進一步流失風險。在人才流失過程中，技術、資本、信息等創新要素會以人才為載體同步流失。三是參與國際人才治理體系進程面臨新困難。“十三五”期間，中國科協及全國學會共推薦359名我國科學家在國際組織任職，若我國的國際人才吸引力相對下降，對我國人才參與國際事務能力也會產生間接不利影響。

三、提升我國國際人才競爭力的對策建議

（一）大力吸引高端人才“回流”

一是高度關注并持續追蹤美國后續政策。將海歸群體、尤其是高級人才動向納入統計，定期發布海歸高端人才報告，為我國人才政策調整優化提供依據。二是設立“高端人才回國發展”等專項，提升研發資金和創業項目支持力度，并對回流人才及家人在教育、醫療、養老等社會福利方面提供高標準、高品質保障，對特殊技能人才開設綠色通道。三是調動科技企業引才熱情。鼓勵和引導國內高科技公司加大對回流人才吸引和培養力度，加大對高端人才提供高報酬、高福利、優質研發平臺和創新環境的企業的稅費優惠和典范表彰力度。

（二）不斷集聚全球高端人才和智力資源

一是實施更積極靈活的人才引進政策。針對人才和智力資源較為豐富的國家制定更加便利的引才措施，放寬技術技能型人才和外國優秀留學生取得永久居留權的條件，對華人華裔科學家及其家人采取更開放的國籍制度等。二是打造“國際人才先行區”試點。推動技術移民立法工作，實現技術移民、工作管理、永久居留等制度配套化，解決境外人才子女上學、配偶就業、醫療保障等問題。三是打造科研創新高地吸引人才。國內高校、研究機構積極參與國際大科學工程建設，提升科技期刊質量和影響力，多種形式聘請外籍專家參與中長期科研項目，吸引國際組織在華定期開展高水平學術交流，加強科技創新與成果保護力度，實施境外人才科技成果轉讓、科研成果獎勵政策。四是穩步提升教育國際化水平。支持有條件的高校、科研院所在海外建立辦學機構和研發機構，吸引當地優秀人才;縮小高等教育服務“逆差”，支持STEM專業的外籍高校畢業生來華就業創業。

（三）更加注重培育良性科研生態

一是提升科技專業吸引力，引導更多青年學生選擇科技專業作為終身職業。二是加強“高精尖缺”人才培養，健全以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的評價體系，落實以增加知識價值為導向的分配政策。三是加大對青年人才支持力度，鼓勵青年人才獨立牽頭項目研究，提高項目管理和經費使用靈活度。四是打破人才流動機制障礙，鼓勵高校和科研院所采取更加開放的用人制度，自主聘用流動人員。

（劉旭，國家發展改革委社會所所長、研究員。王明姬，國家發展改革委社會所副研究員。王哲，國家發展改革委社會所助理研究員。田帆，國家發展改革委社會所副研究員）