云南參與共建“一帶一路”的進展、問題與對策

劉帆

云南毗鄰東南亞、南亞，是西南地區對外開放的重要門戶，是我國面向南亞、東南亞和環印度洋地區的大通道。習近平總書記考察云南時指出，云南的優勢在區位，出路在開放，要在建設面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展。近年來，云南堅持內外統籌、雙向開放，充分發揮共建“一帶一路”排頭兵作用，開放合作水平不斷提升。同時，云南在通道基礎設施、產業基礎、政策保障等方面仍存在短板弱項。下一步，宜聚焦設施聯通、堅持產業引領、加大政策保障、統籌發展與安全，支持云南全面參與“一帶一路”建設，實現更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，推動云南成為強大國內市場與南亞、東南亞國際市場之間的重要紐帶和戰略支撐。

一、云南參與共建“一帶一路”取得積極進展

近年來，云南充分發揮比較優勢，主動服務和融入國家發展戰略，全面參與“一帶一路”建設，建設面向南亞東南亞輻射中心取得顯著成效，在構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局中發揮了重要作用。

（一）開放通道建設不斷推進

云南北接中歐班列和長江黃金水道，東臨西部陸海新通道，南接越南、老撾，西臨緬甸，是我國連接南亞、東南亞的國際大通道，地理位置優越。近年來，云南不斷夯實交通基礎設施通道建設，積極打造出境通道，進一步加強與南亞、東南亞互聯互通。一是加快構建鐵路骨架。中老鐵路于2021年底開通運營，實現我國鐵路網與泛亞鐵路中線的聯通，構建起便捷高效的跨境物流通道。依托中老鐵路，重慶、成都分別開行中緬海公鐵聯運班列，進一步拉緊云南與西南腹地特別是成渝地區雙城經濟圈的合作紐帶。二是進一步暢通公路連接。中越、中老、中緬高速公路境內全線貫通，中老高速公路萬榮—萬象段順利通車，為我國與越南、老撾、緬甸等國協同發展提供了堅實的通道基礎。開通國際道路客貨運輸線路29條，國際道路運輸合作擴展至越南6省和老撾10省。三是著力織密航空網絡。開通70余條南亞、東南亞客貨運航線，基本實現南亞、東南亞國家首都和重點旅游城市航線全覆蓋，“空中絲綢之路”建設穩步推進。

（二）國際經貿投資不斷深化

云南與南亞、東南亞地區產業結構互補，貿易往來傳統悠久。近年來，云南不斷深化與南亞、東南亞國家貿易合作，產能投資合作水平不斷提升。一是對外貿易穩步提升。2021年，云南外貿進出口3143.8億元，同比增長16.8%，保持穩定增長態勢，其中對“一帶一路”沿線國家、RCEP貿易伙伴分別進出口1810億元、1407億元，同比分別增長7.5%、5.1%，繼續與東盟保持第一大貿易伙伴。二是國際產能合作深入推進。持續推進中國（云南）自由貿易試驗區、沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、口岸產業園區等開放平臺建設。充分利用跨境資源、勞務及出口便利等優勢，創新推出“一線兩園”模式，以跨境交通網絡為連接線，將境內研發加工園區與境外組裝銷售園區相連，合理配置產業鏈各環節，進一步優化了區域產業布局。三是通關便利化水平進一步提高。開辟通關專用窗口和物流監管“綠色通道”，大幅壓縮通關時間。創新實施“一口岸多通道”，開通首個中越農副產品快速通關通道。2021年，云南口岸進出口整體通關時間分別為7.93和0.15小時，較2017年分別壓縮89.9%和80.4%，分居全國第三和第二。

（三）跨境金融合作不斷拓展

云南不斷擴大金融領域開放合作，加快推進面向南亞東南亞金融服務中心建設。一是暢通人民幣跨境結算通道。已與106個國家（地區）建立跨境人民幣業務聯系，其中“一帶一路”沿線國家40個，覆蓋已建交的南亞、東南亞國家。截至2021年底，跨境人民幣累計收付6581.55億元，人民幣已成為全省第二大跨境結算貨幣。二是創新區域貨幣交易模式。推出全國首例人民幣對泰銖銀行間市場交易，搭建了中老雙邊首條現鈔調運通道和西南地區首個泰銖現鈔直供平臺。三是搭建金融機構服務網絡。富滇銀行在老設立老中銀行，成為全國首家設立境外機構的城市商業銀行。目前在滇外資銀行已達8家，居西部省市第三。

（四）人文交流日趨活躍

云南與南亞、東南亞山水相連，民族文化傳統相通，深化民心相通基礎堅實、優勢突出。近年來，云南扎實推進人文交流合作，形成了多渠道、多層次、多途徑的民心相通新格局。一是跨境教育方面。西雙版納大力招收老撾等國學生來華學習，2020—2021學年共招收南亞、東南亞國家學生1900余人。二是跨境醫療方面。疫情期間，云南向眾多南亞、東南亞國家派遣抗疫醫療專家組，瑞麗還建立了跨境醫療急救機制，為緬北等地人員入境緊急就醫提供便利。三是跨境旅游方面。成功舉辦中緬胞波狂歡節等跨境民族文化節慶活動，進一步打造云南國際旅游品牌。四是深入締結友城關系。截至目前，已與南亞、東南亞國家地區建立友城關系46對，占比近半數。

二、存在的四大問題

總體看，云南發揮區位獨特、人文相親等比較優勢，與南亞、東南亞國家共建“一帶一路”取得積極成效，但仍面臨國際通道建設滯后、產業基礎薄弱、政策保障不足、外部風險加大等四大問題，制約云南進一步深化與南亞、東南亞開放合作。

（一）通道基礎設施存在短板

云南對外通道建設進展相對緩慢，“十三五”云南省綜合交通發展指標中，規劃建設出省出境鐵路通道13條、水運通道5條，實際僅分別完成8條、2條，綜合交通樞紐建設滯后，各種運輸方式一體化融合程度不高。云南口岸建設起步晚、歷史欠賬多，部分口岸通關、查驗、倉儲等設施陳舊，信息化、智能化水平滯后，難以保障口岸流量爆發式增長需求，頻頻發生擁堵。如磨憨公路口岸設計通關能力為60萬噸/年，而當前實際過貨量超400萬噸/年，嚴重超負荷運營。

（二）產業基礎相對薄弱

云南產業結構以資源型產業和農業為主，總體上仍處于產業價值鏈中低端，產業鏈較短、上下游集聚效應不強，中老鐵路開通運營或將對云南產生虹吸效應、管道效應。云南進出口貿易的規模、層次、結構均有待提升，以商品貿易為主，其中進口貨物以能源、礦產、農產品等初級產品為主，2021年，進口原油天然氣、金屬礦砂、農產品分別約占總進口額的29%、27.6%和12.7%，但落地加工率偏低，對當地和周邊國家產業發展帶動效益較弱，輻射帶動能力相對不足。

（三）政策保障有待完善

通關和貿易便利化水平仍有待提升，“大湄公河次區域便利貨物及人員跨境運輸協定”自2018年簽署有關實施諒解備忘錄以來一直未落地實施，貨物運輸、人員往來等通關進程受阻。云南地方財政自給能力不足，加之融資渠道有限，許多重點項目面臨資金短缺窘境，如磨憨鐵路口岸通關查驗設施和中緬邊合區（瑞麗—木姐）中方圍網建設等重大項目均面臨較大資金缺口。

（四）外部風險加劇

南亞、東南亞是云南對外經貿投資合作、人文交往的重點區域。當前，南亞、東南亞地區國際形勢日趨嚴峻復雜，國際市場開拓受阻，企業海外運營壓力較大。南亞、東南亞部分國家營商環境較差，嚴重挫傷企業投資積極性。域外勢力加大干預我合作力度，我國多個項目推進進程嚴重受阻。東南亞多輪疫情持續蔓延，云南面臨巨大疫情防控壓力，人員物流嚴重受阻，多數邊境貿易區（點）關閉，邊貿活動一度陷入停滯。2021年，云南邊境貿易進出口413.9億元，同比大幅下降16.2%。

三、對策

云南地處西南開放前沿，在維護國家安全、深化我國與南亞、東南亞國家共建“一帶一路”以及推動構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局等方面的戰略價值日漸凸顯。為進一步發揮好云南沿邊區位優勢，下一步，宜采取加快提升國際通道能力、加速打造特色優勢產業、加大政策支持保障力度、加強外部形勢預研預判等措施，推動云南在建設面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展。

（一）加快提升國際通道能力

目前，云南與周邊國家基礎設施互聯互通條件逐步改善。下一步，宜加快推進現代化基礎設施互聯互通體系建設，推動面向南亞東南亞大通道建設取得實質性進展，進一步提升對南亞、東南亞國家的輻射能力，為暢通國內國際雙循環提供有力支撐。一是維護好、運營好中老鐵路，常態化開行中老貨運班列，推動實現與中歐班列常態化互聯互通，加快提升客貨運輸能力，打響中老鐵路貨物運輸品牌。建設一批沿線連接線鐵路公路，實現“大動脈”與“毛細血管”相結合，推動形成暢通高效的互聯互通網絡格局。二是推動中緬、中越鐵路和高速公路建設以及中緬陸水聯運通道開發，統籌謀劃拓展中老鐵路與東盟鐵海聯運線路，打造多元立體的國際通道，支持云南打造國際聯運品牌。三是推動將昆明列為國際班列鐵路樞紐節點城市，打造國際性綜合交通門戶樞紐。支持昆明、河口、磨憨、瑞麗等物流樞紐和物流產業園建設，指導企業加大海外倉布局建設力度，完善跨境物流節點支撐服務網絡。四是大力推進云南口岸過境公路橋、查驗設施等升級改造及信息化建設，推動磨憨鐵路口岸“一地兩檢”，有效提升云南邊境口岸通關能力。

（二）加速打造特色優勢產業

產業是開放和發展的內生動力。當前，云南現代產業體系框架已基本形成，產業鏈供應鏈現代化水平明顯提高。下一步，宜強化合作對接，推進產業轉型升級，做強做精優勢產業，加快構建云南特色的產業體系，增強云南產業輻射能力。一是充分利用《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效機遇，加強與周邊國家產業、市場精準對接，擴大邊民互市進口商品加工試點范圍，擴大從老撾、緬甸、越南、柬埔寨等進口原材料和初級加工產品，加快推動構建區域供應鏈體系。二是用好對口合作機制，加強與廣東、浙江等東部省（市）合作，打造承接國內產業轉移與國際產能合作示范高地，加快培育壯大上下游產業鏈集群，支持建材、機電、橡膠等特色產業做大做強，在中老鐵路沿線共建產業園區，加快推動構建區域產業鏈供應鏈體系，打造中老鐵路經濟帶。三是推動沿邊地區產業多元化發展，形成邊境地區要素集聚高地，鼓勵發展“互聯網+邊境貿易”等新業態及“口岸通道+貿易+加工”的口岸經濟。在統籌疫情防控的前提下，依托中老鐵路發展跨境旅游，推進邊境、跨境旅游合作區等建設。四是不斷拓展綠色、數字、健康絲綢之路建設合作新領域，利用云南光伏等綠色能源產業和跨境醫療產業基礎優勢、東數西算政策機遇等，培育合作新增長點。

（三）加大政策支持保障力度

當前，宜加大通關往來、投融資等方面政策支持力度，多管齊下補齊云南開放短板，推動云南更好融入和服務新發展格局。一是通過大湄公河次區域（GMS）領導人會、高官會等平臺，推動“大湄公河次區域便利貨物及人員跨境運輸協定”盡快落地實施，進一步提升通關便利化水平。二是支持瑞麗、勐臘（磨憨）重點開發開放試驗區等在人員往來便利化、自由貿易、跨境人民幣融資等方面先試先行。三是探索通過加大財政轉移支付力度、協助地方進行融資等方式，保障重點項目融資需求。

（四）加強外部形勢預研預判

面對日趨復雜的國際環境，深化與南亞、東南亞國家共建“一帶一路”，宜統籌開放與安全，全面強化風險防控，筑牢安全防線，切實防范化解合作面臨的政治、經濟和安全風險。一是加強對重點國別的研究和對國際局勢的分析，密切關注周邊政治、經濟形勢變化，做好風險預研預判，探索建立符合本省實際的境外項目風險的全天候預警評估綜合服務平臺。二是持續跟蹤域外國家在南亞、東南亞地區最新動態，落實風險防控制度，切實做好海外安全保障工作，維護我國海外重要項目安全。三是高度關注周邊國家疫情形勢變化，指導云南結合地方實際，科學精準完善本地區疫情防控措施，妥善處置疫情風險，將疫情影響降至最低，統籌推進疫情防控和共建“一帶一路”合作。

（作者單位：國家發展改革委“一帶一路”建設促進中心）