基礎設施公募REITs主要問題及政策建議

李廷偉

一、基礎設施公募REITs發展現狀

（一）政策體系初步構建

近年來，圍繞基礎設施公募REITs制度建設，形成了由國務院及有關部門進行頂層設計，地方政府推動落實，交易所、行業協會執行保障的政策監管體系。國家發展改革委、中國證監會等有關部門，相繼出臺了《關于推進基礎設施不動產信托投資基金（REITs）試點相關工作的通知》《公開募集基礎設施證券投資基金指引（試行）》等政策文件，明確了基礎設施公募REITs的資產類型、稅收政策、擴募規則等內容。地方政府紛紛出臺專項政策，如北京、上海、深圳、成都、無錫、南京、西安等地，為公募REITs提供了優質的基礎設施項目來源。交易所、行業協會先后發布了基礎設施公募REITs業務辦法，審核關注事項指引、發售指引、擴募規則等配套規則。隨著各項政策舉措不斷落實，基礎設施公募REITs政策體系逐步形成并日益完善。

（二）產品運行平穩有序

成功上市發行的基礎設施公募REITs，聚焦重點區域、重點行業，實現了平穩上市、平穩交易、平穩運行。我國的基礎設施公募REITs均為契約型，采用“公募基金+資產支持專項計劃”的形式，實現了基礎資產證券化。現有的12只REITs項目主要分布在京津冀、長三角、粵港澳等地，涵蓋高速公路、倉儲物流、產業園區、市政設施等傳統基礎設施，并將進一步拓展至保障性租賃住房、水利設施、新能源、5G等領域，相關數據顯示，REITs項目上市以來平均漲幅超20%，單項目日均成交金額約2400萬元，平均流通換手率約1.98%，市場流動性較好，價格發現功能較為有效;合計募集資金458億元，帶動了超3000億元的新增基礎設施建設資金，通過優先支持科技創新、綠色發展等基礎設施補短板，有效助力了基礎設施建設，促進了產融結合和地方經濟發展。

（三）市場功能逐步發揮

伴隨著市場參與主體日益多元化、專業化，基礎設施公募REITs試點建設在提高資產管理水平、推動基礎設施高質量發展、降低債務風險等方面的功能愈發凸顯。發行成功的12只公募REITs，其基礎資產項目企業實現了在不增加債務的情況下收回前期投資，改變了原有自建自持不動產的重資產運營模式，推動融資所得資金更廣泛地投入到日常經營管理，助力企業在新形勢下提高運營管理效率。通過進一步擴容試點范圍，公募REITs可以為5G、云技術、大數據中心等新型基礎設施建設提供投融資服務，充分引入社會資本滿足新型基礎設施投融資需求，也為國有資本在未來的退出提供新的渠道。與此同時，地方政府通過發行公募REITs，盤活了大量存量資產，降低了銀行債務風險，從整體上降低了宏觀杠桿率。

二、當前基礎設施公募REITs面臨的主要問題

（一）配套制度尚不完善

從國際成熟經驗看，稅收優惠、估值方法、投資者保護和國有資產募集流程等對公募REITs發展起到重要推動作用，部分發達國家已經建立完善的配套政策，但我國現階段公募REITs市場依然面臨較明顯的制度約束。稅收優惠方面，盡管財政部、國家稅務總局聯合發布了《關于基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點稅收政策的公告》，重點減輕了設立環節的稅負，但該政策多為“提綱挈領”，部分細則仍有待實踐中完善。國有資產方面，政府需要公開掛牌方式轉讓基礎設施，達到公募REITs持有基礎設施項目完全所有權或特許經營權，但整個過程周期冗長，容易遭遇惡意摘牌等風險。在交易、估值配套方面，目前缺乏對公募REITs會計認定、估值方法等方面的規范和指引，在現有估值方法下，評估價值相較于凈資產溢價率較高，由此帶來的估值偏差將影響項目收益，并最終影響市場有效運行。

（二）優質資產依然稀缺

在國內疫情沖擊、國際局勢動蕩的背景下，優質資產稀缺，市場面臨“資產荒”，公募REITs成為眾多投資者實現財富保值增值的新選擇。目前公募REITs項目多位于國內一線城市，或者經濟較為發達的區域，底層資產具備持續穩定現金流，這吸引更多投資者提高公募REITs配置需求。但是，除去原始權益人戰略自持的部分以外，市場規模特別是流動規模仍然比較有限，優質資產項目稀缺性明顯，此外，優質資產的稀缺性也使得REITs上市后整體上處于高溢價交易狀態。盡管首批上市公募REITs已經解禁超百億市值的限售份額，可流通份額擴大了一倍左右，一定程度促進了市場交易活躍度和市場流動性，但對解決資產稀缺依然有限。

（三）產品結構較為復雜

相比較國際REITs產品，我國公募REITs在現有法律制度下，采用“公募基金+ABS”的交易架構，涉及了諸多交易環節和交易主體，造成了代理層級多、代理鏈條長、代理成本高的局面。一方面，盡管基金管理人與ABS管理人大多要求為統一控制人，但在持續運營過程中，多個層級的管理人架構帶來了流程復雜、效率低下，責任不明確等問題，亟需予以簡化。另一方面，公募REITs在發行、運營和退出的各個環節涉及不同的政府部門，復雜的產品結構增加了政府各部門監管、協調、溝通的管理成本。

三、推動REITs健康發展的對策建議

（一）加快專項立法，完善制度體系

強化公募REITs的制度體系建設，逐步建立和完善針對公募REITs法律、稅收和信息披露等多方面制度。首先，總結試點工作經驗，加快公募REITs專項立法，進一步優化產品設計、簡化交易結構，加快修訂完善公募REITs涉及的《信托法》《證券法》等相關法律法規，不斷夯實REITs業務法律法規基礎。其次，應出臺針對性、系統性稅收制度安排，進一步細化公募REITs在發行、運營、退出等階段的稅收政策，完善稅收優惠體系。最后，推動完善配套規則制度，完善發行詢價機制，建立健全及時有效的信息披露制度和監督處罰機制，優化國有資產REITs發行流程，不斷推動公募REITs市場發展壯大，服務實體經濟高質量發展。

（二）擴大試點范圍，做大底層資產

圍繞優質資產項目，積極推動擴大試點范圍。首先，穩中求進擴大REITs試點規模。聚焦條件成熟的重點項目，加快水利基礎設施REITs試點和保障性租賃住房REITs落地，大力推動清潔能源、數據中心等新興領域納入基礎設施公募REITs試點，持續擴大產業園區、高速公路、倉儲物流、生態環保等行業基礎設施REITs規模。其次，推動擴募規則有效實施，根據《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金（REITs）規則適用指引第3號——新購入基礎設施項目（試行）》和《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金業務指引第3號——新購入基礎設施項目（試行）》等文件，強化內幕信息管理和利益沖突防范，嚴把項目質量關，壓實參與機構主體責任。

（三）培育專業群體，提升投資水平

加大培育服務力度，加強人才隊伍建設，提高公募REITs市場主體的綜合水平。在發行人方面，積極開展公募REITs規則培訓活動，為發行人提供REITs產品、規則、市場等情況的交流培訓。在投資者方面，持續開展公募REITs產品的宣傳教育工作，使投資者充分了解其產品特點與差異，促進投資者做好風險防范。繼續鼓勵保險機構、銀行理財等機構投資者參與公募REITs投資，推動成立由基礎設施REITs發起人、證券公司、基金公司、律師事務所等各類市場參與的REITs產業聯盟，常態化組織相關交流活動。

（四）健全監管機制，推動平穩發展

統籌國家發展改革委、財政部、證監會、銀保監會、證券交易所等有關職能部門，建立公募REITs綜合監督管理機制，明確職責分工、聚焦關鍵流程，圍繞公募REITs發行、運營和退出的各個環節，實現全流程監管，進一步減少信息溝通成本，同時避免出現監管真空，切實保障基礎設施公募REITs的健康穩定發展。

（作者單位：國家發展改革委經濟與國防協調發展研究中心）