國際組織參與全球高等教育治理何以可能

段世飛 邱豐

摘? ?要：在全球化浪潮影響之下，高等教育成為全球治理的重要領域，國際組織影響下的全球高等教育治理也成了高等教育國際化發展的最新方向。聯合國教科文組織在全球高等教育治理中的地位舉足輕重。通過對相關文獻的梳理，探尋聯合國教科文組織參與全球高等教育治理的內在邏輯與依據，發現其參與全球高等教育治理有五方面依據：歷史依據——從全球治理，到全球教育治理，再到全球高等教育治理;理論依據——全球高等教育治理脫胎于國際關系學中的多邊主義;現實依據——全球高等教育治理的產生離不開高等教育國際化的發展;權威依據——全球高等教育治理有著合法、理性的權威。雖然聯合國教科文組織參與全球高等教育治理的意義重大，但是其參與高等教育治理有著一定限度。

關鍵詞：聯合國教科文組織 全球高等教育治理 高等教育國際化

就全球教育治理領域而言，聯合國教科文組織（UNESCO）已經成為對全球教育發展影響最大的國際組織之一。受世界范圍內全球化趨勢的影響，以往由主權國家主導的全球治理正受到前所未有的沖擊，而基于協商共贏原則成立的國際組織及其內在的國際規制正逐漸發揮著其特有的全球治理功能。盡管美國前任總統特朗普選擇退出UNESCO，為逆全球化的浪潮提供了空間，但全球治理的困境并不能說明全球化走到盡頭，恰恰反映出全球治理需要完善和加強，需要在已有政府間合作框架的基礎上，引入國際組織和跨國公司等機構，以提升治理的彈性和效率[1]。雖然全球高等教育治理受到逆全球化浪潮的影響，但高等教育在國際的合作腳步并未停息，反映了國際組織及其內在的國際規制在全球高等教育領域發揮全球治理功能的最新動態。從成立之初到現在，盡管UNESCO參與全球高等教育治理的角色在不斷發生變遷，但相比其他國際組織，UNESCO在全球高等教育領域中的領導地位依然穩固如初。為何UNESCO能在高等教育加強國際化合作的背景之下穩步推動全球高等教育治理變革與發展？除了其歷史依據、理論依據和現實依據以外，最根本的依據是UNESCO參與全球高等教育治理具有合法、理性的權威性。其權威性為其推動全球制定與實施具有約束力的國際高等教育公約或高等教育宣言鋪平了道路。UNESCO作為全球高等教育治理的主體之一，在高等教育國際化領域正發揮著越來越重要的作用，并日益彰顯出超越主權國家層面的全球影響力。新時期我國繼續支持UNESCO參與全球高等教育治理，借UNESCO的平臺推動我國教育對外開放進程中的質量保障和學歷互認等高等教育國際化議題。支持UNESCO參與全球高等教育治理已成為完善我國教育對外開放戰略布局的重要組成部分。鑒于此，本文通過對UNESCO參與全球高等教育治理的邏輯依據進行研究，希望探清UNESCO何以能夠參與全球高等教育治理，以期對深化我國與UNESCO在高等教育領域的國際合作、擴大新時代教育對外開放和提高教育對外開放水平提供一定借鑒與參考。

一、歷史依據：

從全球教育治理到全球高等教育治理

1992年，全球治理委員會（Commission on Global Governance）組織出版的《全球治理》（Global Governance）使得“全球治理”的理念被越來越多的人熟知。隨著冷戰的結束，全球化和信息技術的飛速發展讓民族國家之間的聯系開始超越國界，交流范圍也從經濟擴展到社會、文化和教育等領域。去邊界化的多元互動使得民族國家不再作為全球秩序的唯一構建者，各國開始通過國際組織和國際制度來進行合作與交流，國際組織參與的全球治理正逐漸成為時代主流。具體來說，全球化和信息技術使得民族國家之間的聯系日益密切，為彼此間交流與合作奠定了基礎。面對全球性的共同問題，民族國家再也不能獨自發揮作用，只能通過國際組織支撐起的全球治理空間來實現。全球治理作為國內治理的延伸，是國際組織與民族國家等為實現共同利益而開展的民主協商與合作。全球治理要求世界各國在處理國際重大問題時密切溝通與聯系，推動國際秩序的良性和諧發展。

冷戰結束后，南北國家的貧富差距非但沒有縮小反而有擴大的趨勢，這成為國際社會對特定國家進行人道主義干預與影響的重要背景。教育作為人道主義的一種普遍形式，也成為教育國際化背景下國際社會推動全球治理的重要方面。羅吉·戴爾（Roger Dale）等人在其專著《國家與全球治理轉型》（Transformations of the State and Global Governance）中指出，教育政策和教育體系改革正超越國界進行跨區域協調，教育活動已不只是某個國家的責任與義務，作為傳統國家主權的教育活動與國際力量的聯系日益緊密。[2]受全球化影響，各國對待教育的態度和對教育利益的追求已經從國內轉移到全球。

在全球化背景下，原屬于國家主權的教育事務愈發表現出全球化的趨勢，在多方主體對教育發展作出巨大努力的情況下，“一般意義的全球化”開始衍生出“教育全球化”。隨著教育相關人員跨境流動的迅猛發展，教育全球化已經成為全球化不可或缺的構成部分。以往以主權國家為核心的教育政策制定模式已不能適應教育全球化的迅速發展。在教育全球化的浪潮中，世界不同國家和地區教育政策改革受到各種新潮的教育理念和教育經驗、教育發達國家的優秀教育模式的影響，逐漸具有全球化的趨向。在互相影響之中，教育全球化亦成為不同國家和地區教育政策改革共同作用的產物。在教育全球化背景下，國際組織通過總結歸納各種優秀的教育改革理念、經驗，提出具有普遍性、中立性、有一定約束力的國際公約和教育發展建議，并使其成為不同國家和地區教育政策改革的參考體系。作為多邊主義的產物，國際組織對教育的高度重視打破了原有的教育及其體系結構，使其不得不重新調整以適應教育全球化所帶來的各種挑戰。在應對教育全球化挑戰過程中，教育全球化所造就的整體環境與參考體系推動教育逐漸成為全球治理的重要對象。

教育被納入全球治理范疇后，“全球教育治理”作為新興學術話語進入到學界視野。全球高等教育治理作為全球教育治理下的一個分支也吸引了多類主體，如政府間國際組織、非政府間國際組織等。其中，政府間國際組織里最有影響力的當屬UNESCO，其不但是聯合國系統中參與全球高等教育治理的專門機構，還是全球高等教育活動的組織者與協調者，為推動全球高等教育協同發展作出了不可磨滅的貢獻。UNESCO的全球影響力還表現在其與成員國和其他國際多邊組織的關系：成員覆蓋到205個國家和地區（含10個準成員國）;與政府間國際組織、非政府間國際組織等保持密切聯系;在世界主要大洲和國家均設有辦事處或委員會。UNESCO以其在全球構建起的龐大合作網絡作為平臺，積極參與到全球高等教育治理進程中去，成為全球高等教育治理體系的“重要樞紐”和“璀璨明珠”。

二、理論依據：

全球高等教育治理的學理邏輯

高等教育之所以能成為全球治理對象，即全球高等教育治理之所以能作為高等教育領域全新術語出現，其理論雛形來自由多邊主義脫胎而出的教育多邊主義。作為國際關系中民主原則的運用，多邊主義是國際關系合理制度化與民主廣泛傳播共同作用的產物，對二戰后世界政治、經濟、教育、文化等領域產生了重要影響。隨著多邊主義的深入發展，教育多邊主義也由此衍生。北美比較與國際教育學會（The Comparative and International Education Society，CIES）前主席卡倫·芒迪（Karen Mundy）是教育多邊主義研究的領軍人物，她在《教育多邊主義與世界秩序》（Educational Multilateralism and World Order）一文中指出，教育多邊主義是“在基本的行為準則前提下，協調三個及以上國家和地區教育關系的重要形式”。[3]從教育多邊主義的理論可以看出，二戰后隨著國際關系的發展，教育成為國家和地區之間進行協調的對象。克斯廷·馬滕斯（Kerstin Martens）在2013年出版的《教育治理的新領域：國際組織和市場對教育決策的影響》（New Arenas of Education Governance： The Impact of International Organizations and Markets on Educational Policy Making）一書對教育多邊主義進行了全面的梳理，并強調了其興起開始讓教育納入全球治理范疇，教育逐漸成為全球治理的對象。作者除了探討國際組織與市場對教育政策的角色變化以外，還指出國際組織與市場角色變化過程中所表現出的多元主體參與等全球治理特征[4]，這表明教育成為全球治理對象的特征正日益凸顯。

從國際關系學視角出發，全球治理因國際組織與多邊主義環境而迅速發展，最初的全球治理工作把重心放在了經濟和環境等領域，而對教育領域關注甚少因而被認為是“有限的全球治理”。但隨著國際社會對教育的重視度不斷提高，“有限的全球治理”為教育未來成為全球治理的對象埋下伏筆。從政治學視角出發，多倫多大學政治學系約翰·科頓（John Kirton）所撰寫的《八國集團與全球教育治理》（The G8 and Global Education Governance）報告標志著政治學界首次提出“全球教育治理”的說法。報告指出，早在1977年，當時的七國集團就將教育作為全球治理的對象。[5]由此，基于以上國際關系學和政治學的視角，可以發現教育成為全球治理的對象并不是一種偶然，在其背后有著不同學科理論作為邏輯支撐。同理，高等教育作為全球教育治理的重要組成部分，使得全球高等教育治理也有著以上不同學科的理論作為學理邏輯支撐。

三、現實依據：

高等教育國際化中的全球高等教育治理

全球教育治理在國際組織對教育的重視度逐漸提升的背景之下也日漸成熟。但發展的過程之中作為全球教育治理的重要方面——高等教育也遇到了很多的挑戰。為應對這些挑戰，一方面，國家加大了對高等教育的重視，深入剖析高等教育發展現狀并提出應對策略;另一方面，UNESCO等國際組織積極參與高等教育國際化背景下的全球高等教育治理。

作為國家和社會快速發展的重要“引擎”，高等教育的地位和作用不容忽視。高等教育國際化背景下，經濟全球化對高等教育的沖擊和影響相對較大，全球各國的高等教育幾乎都面臨危機[6]。高等教育危機之下各國對待高等教育的態度不一：有的國家信奉新自由主義，將高等教育完全交給市場，這在促進高等教育市場化的同時也忽視了高等教育作為“準公共產品”的社會屬性，不利于高等教育發展的公平與正義;有的國家因其經濟能力有限，國際地位也相對不高，加之政府無暇顧及，國內的高等教育長期處于邊緣地位，既無法滿足民眾對優質高等教育的追求又擴大了與其他國家高等教育發展的差距。高等教育國際化背景下，各國所面臨的跨境高等教育質量保障、高等教育人才跨境流動等高等教育問題已經超越國界，單憑民族國家自身已難以應對。鑒于此，高等教育國際化背景下的高等教育問題需要以更廣的視角、更高的格局來進行治理。各國高等教育政策的制定語境逐漸從該國擴展到全球，高等教育發展逐漸融合到全球治理的多維框架。[7]一定程度上，高等教育的發展最終會在國際化的背景下走向進行全球高等教育治理的局面。

高等教育國際化背景下，高等教育已經進入了不同利益集團通過國際組織共同發揮作用的時代，即全球治理的時代。[8]UNESCO憑借其成立后對世界高等教育所作出的巨大貢獻及其在高等教育領域中的重要樞紐地位，成為高等教育國際化背景下參與全球高等教育治理的最重要國際組織之一。UNESCO依靠其專業性、權威性等組織特質和獨特的組織運轉方式，通過國際高等教育機制、高等教育宣言或承諾等手段推動了全球高等教育的發展，在全球高等教育治理進程中扮演著重要角色。2008年，UNESCO發布報告《戰勝不平等：為什么治理重要》（Overcoming Inequality： Why Governance Matters）肯定了治理在教育中的作用。[9]2015年UNESCO發布的《反思教育：向全球共同利益轉變？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？），也認為教育（包括高等教育）是全球共同的利益，需要對其進行全球治理。[10]UNESCO越來越重視用治理來促進高等教育國際化的發展。總的來說，對于高等教育國際化在全球化背景下的困境與挑戰，UNESCO通過制定國際規則和標準等舉措對高等教育國際化施加影響，對推動全球高等教育治理發揮重要作用。

四、權威依據：

全球高等教育治理的合法、理性權威

邁克爾·巴尼特（Michael Barmet）與瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）在其專著《為世界定規則：全球政治中的國際組織》（Rules for the World： International Organizations in Global Politics）中對國際組織的“權威”作出了解釋：權威是運用制度或者資源贏得尊重的能力，它包括做很多高難度事情的能力，也包括告訴大家正確事情的含義應是什么。[11]他們認為國際組織之所以具有權威是因為其承擔的使命是國際上各國和地區共同追求的目標，并且它們承擔的使命是非暴力與理性的，一定程度上讓國際組織具有了合法、理性的權威。

UNESCO為推動國際高等教育合作采取了相應的措施，例如發布相關領域的綱領和政策、邀請各成員國達成標準的共識并簽訂聯合國公約、在總結幾十年的工作經驗后出版文獻等。在巴尼特看來，UNESCO成功參與全球高等教育治理的原因是其權威性。也正是因為其權威性可以高效地讓成員國接受其高等教育言論，進而影響他們的高等教育理念，使他們愿意接受UNESCO所倡導并制定的高等教育國際規范以及UNESCO所監督與分配的結果。正是因為各個成員國達成了這樣的共識，才使得全球高等教育治理可以談判、協商的形式進行。

（一）機構形式層面

依據巴尼特等人的觀點，UNESCO作為國際組織在機構形式層面上屬于理性、合法的官僚機構，官僚機構的權威性讓UNESCO可以對世界高等教育發展采取具體行動。作為世界各國討論協商教育問題的國際組織，UNESCO擁有具體的組織機構和雇員，其主要機構包括大會、秘書處、執行局。為了推動成員國高等教育的理論研究和具體實踐，UNESCO還下設6個教育研究所、2個研究中心，其中與高等教育聯系最為密切的包括國際教育局、國際教育規劃研究所、統計研究所、歐洲高等教育中心等。另外，UNESCO還與其他政府間國際組織、非政府間國際組織建立起高等教育多邊合作伙伴網絡。

UNESCO國際教育局等教育核心機構對其發展世界高等教育、推動高等教育在國際的發展交流產生了重要影響，借助這些機構的力量，UNESCO才能夠更加高效地履行高等教育職責，在全球高等教育治理中發揮其主導性的作用。

1. 國際教育局

1925年，國際教育局（International Bureau of Education，IBE）由瑞士教育家在日內瓦創立，其創立的初衷是提供智力領導并促進國際教育合作。國際教育局最初為民間、非政府組織，1929年，其成員開始面向其他國家開放，成為國際教育領域的第一個政府間組織。與此同時，著名心理學教授讓·皮亞杰（Jean Piaget）被任命為國際教育局主任，并領導國際教育局長達40年。1969年，國際教育局正式成為UNESCO的組成部分并保留了知識和職能的自主權。1999年，國際教育局開始通過課程開發為UNESCO提供教學策略和教育內容。2011年，UNESCO第36屆大會宣布國際教育局成為全球課程及相關事務的卓越中心。[12]國際教育局在教育領域扮演以下角色：制定適合成員國發展所需的課程規范的知識型領導者;通過知識共享、技能轉讓、政策和技術咨詢以及專業發展課程等策略幫助成員國提高課程開放能力的支持者;與課程學習相關的知識創造者和管理者;教育文獻和教育數據的提供者。[13]具體職能包括：籌備召開兩年一次的國際教育會議;從事比較教育研究，出版比較教育研究成果;收集與傳播教育情報;運行國際教育圖書館。

國際教育局所扮演的角色中，其作為“教育文獻和教育數據的提供者”對傳播高等教育思想、推動高等教育發展作出了巨大貢獻。國際教育局有專門的文獻中心（Documentation Centre），該文獻中心不僅有與高等教育相關的報告、出版物，還有大量報道高等教育的網站、新聞等在線資源。國際教育局將比較教育作為其工作重心之一，因此其文獻中心出版了不少具有影響力的比較教育刊物，如《國際教育年鑒》（International Yearbook of Education）、《展望》（Prospects）等。以《展望》為例，它作為國際教育局的比較教育季刊，主要刊發比較教育研究的論文，其中也包括比較高等教育研究的論文。例如，《展望》在2015年第4期中刊發了菲利普·G. 阿特巴赫（Philip G. Altbach）等人的文章《全球大學排名：高等教育的“奧運比賽”》（Global University Rankings： The “Olympic Games” of Higher Education？），文中作者將大學排名比喻為奧運比賽以突出大學排名在國際高等教育體系中的作用及其存在的局限性。[14]

2. 國際教育規劃研究所

國際教育規劃研究所（The International Institute for Educational Planning，IIEP）的誕生深受當時社會環境的影響。在1948年的《世界人權宣言》承認教育是所有人的基本人權后，國際社會開始認識到教育與經濟增長之間的密切關系。在戰后，無論是重建的歐洲，還是獨立的第三世界都對教育領域產生了深遠的影響。公眾對于教育需求的急劇增長助力催生了“教育規劃領域”。為了強化在不同教育領域的主導地位，UNESCO于1963年設立了IIEP。在IIEP第一屆理事會會議上，UNESCO時任總干事勒內·馬厄（René Maheu）指出：“規劃不一定能創造發展，但沒有規劃就沒有發展。規劃是一門知識性學科，它要求政府從未來的角度考量現狀，從深思熟慮的選擇角度考慮未來?！盜IEP基于其網絡活動和伙伴關系，主要行使四方面的職責：為成員國提供培訓和支持、加強成員國的技術合作、進行應用研究、作為促進成員國之間信息共享和知識流動的催化劑。[15]另外，IIEP還在拉丁美洲和非洲設立地區辦事處，以監測拉丁美洲的教育趨勢和幫助非洲制定公平有效的教育政策。

IIEP的關鍵使命在于幫助成員國強化該國教育系統管理和制定具有針對性的教育規劃。在高等教育治理改革方面，IIEP研究了全球高等教育治理所帶來的重大變化，其中包括創建中介機構作為教育部和高等教育機構之間的緩沖;將教育決策機構的成員資格授予有關私營部門;通過說服和激勵而非法律手段實施高等教育政策;增強外部機構和專業機構的監督控制。為了應對這些變化，IIEP吸取之前治理改革和質量保證工作中的經驗教訓，與成員國和相關高等教育機構合作，制定和改進成員國高等教育內部質量保障體系和機制。相關研究成果也為該領域的相關培訓和政策改革鋪平道路。[16]此外，在推動全球高等教育治理改革的進程中，IIEP總結相關研究經驗，出版了大量文獻，如2007年出版的《跨境高等教育：監管、質量保證和影響》（Cross-border Higher Education：Regulation， Quality Assurance and Impact）、2008年出版的《高等教育全球化和跨境學生流動》（Globalization of Higher Education and Cross-border Student Mobility）等。

3. 拉丁美洲和加勒比地區高等教育研究所

1997年，根據UNESCO大會第29屆會議通過的決定，UNESCO在拉丁美洲和加勒比地區高等教育區域研究中心的基礎上，成立了拉丁美洲和加勒比地區高等教育研究所（International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean ，IESALC）。該研究所旨在促進拉丁美洲和加勒比地區的高等教育發展和轉型，使得該地區的高等教育成為全球化時代人類可持續發展的有效推動者。IESALC的職責主要包括：促進該地區成員國及其高等教育機構、高等教育專家的密切合作;增進該地區成員國高等教育系統的相互了解，提升其與世界其他地區的可比較性;幫助成員國改進和發展其高等教育體系和機構;推動該地區成員國間高等教育學位和文憑互認;通過評估提高該地區成員國的高等教育質量;加大信息通信技術在該地區成員國高等教育機構中的應用力度;與UNESCO其他機構密切合作，為UNESCO高等教育計劃的制定、評估和監督作出貢獻。[17]

在IESALC的使命中，除了創建區域高等教育聯系網絡、推進區域高等教育學位和文憑互認等之外，還出版高等教育文獻。《高等教育與社會》（Educación Superior y Sociedad，ESS）作為該研究所的代表性出版物，出版周期為半年，內容多為拉丁美洲和加勒比地區高等教育的調查結果和研究重點。ESS通過搭建高等教育研究結果與高等教育政策制定者之間的橋梁，為該地區高等教育研究提供了批判性辯論的舞臺，有助于該地區高等教育研究的創新和高等教育信息與政策的傳播。ESS是對拉丁美洲和加勒比地區高等教育研究所高等教育使命的回應和總結，讓該地區的高等教育從最初的“知識對話”成為當前推動人類可持續發展的新共識。[18]

4. 歐洲高等教育中心

1972年，歐洲高等教育中心（Centre Européen pour lEnseignement Supérieur，CEPES）在羅馬尼亞成立。該中心致力于推動東歐、東南歐和中歐地區成員國在高等教育領域的國際合作并為其提供技術支持，同時也為加拿大、美國和以色列提供高等教育服務。歐洲高等教育中心的職責主要包括：積極參與2009年第一次世界高等教育大會的后續行動;承擔與博洛尼亞進程有關的高等教育發展和改革項目;成為《歐洲地區高等教育資格承認公約》網絡的秘書處;促進高等教育政策制定和研究，舉辦討論高等教育重要議題的會議;廣泛收集與傳播高等教育的信息，如出版官方雜志《歐洲高等教育》（Higher Education in Europe）;在姊妹大學和教席計劃內協調教席的有關活動;提供高等教育咨詢服務;參加非政府組織的高等教育活動;成為UNESCO與羅馬尼亞的聯系紐帶。[19]

歐洲高等教育中心自成立以來，在高等教育領域的工作主要集中在以下幾個方面：推動成員國高等教育學位和文憑的互認和“可比度”（comparable degree）;研究高等教育立法，如2004年11月舉行研討會通過文件《新時期高等教育政策文件和法律：在博洛尼亞進程的主導地位》（New Generations of Policy Documents and Laws for Higher Education： Their Thrust in the Context of the Bologna Process）;加快學術流動性，如整理東南歐人才流失和勞動力市場的相關信息;促進成員國高等教育質量的保證和認證，如2002年出版高等教育論文《質量保證和課程發展》（Quality Assurance and the Development of Course Programme）;鼓勵高等教育中的學生參與和治理，如2002年出版的論文《高等教育的政策制定、戰略規劃和管理》（Policy Making， Strategic Planning and Management of Higher Education）;形成高等教育區域發展的歐洲維度（European Dimension），如2003年與歐洲大學協會（European University Association，EUA）舉行會議，通過報告《博洛尼亞進程的外部因素：全球化世界下的東南歐高等教育與歐洲高等教育區》（The External Dimension of the Bologna Process： South-East European Higher Education and the European Higher Education Area in a Global World）。[20]

上述四個機構在UNESCO參與全球高等教育治理的道路上提供了實質性的支撐，并積極推動了世界高等教育的發展。

需要說明的是，UNESCO上述機構和中心的雇員來自不同的國家和地區，他們作為UNESCO的工作人員不直接代表母國的利益，而是在日常工作中雇員都是秉持著中立的態度。這也是UNSECO作為一個國際組織能夠在全球高等教育治理領域保持權威性的重要原因?？傮w來說，UNESCO的高等教育相關機構、合作網絡和不同背景的雇員使UNESCO能作為處理高等教育事務的全球機構而存在，也使得UNESCO的相關高等教育活動具備一定權威性。

UNESCO雖然具有處理高等教育事務的專門機構，但僅有這些機構是完全不夠的，也難以獲得成員國的尊重，這些機構必須為合法且有價值的目標服務。UNESCO的教育使命是“加強國家和社會之間的聯系，動員廣大公眾，使每個兒童和公民獲得優質教育”[21]，恰好符合UNESCO追求優質、公平的教育目標，這一目標也是世界各國所追求的共同價值規范，故而能得到國際社會的尊重，使得UNESCO參與全球高等教育治理具有理性的權威性。由于UNESCO處理全球高等教育事務的方式是對話的、協商的、合作的、專業化的，各成員國都認同UNESCO在全球高等教育治理中的權威性。

（二）權威內容層面

巴尼特與芬尼莫爾指出，國際組織的權威性包括：授予性權威，即國家所授予國際組織的權威;道義性權威，即國際組織是國際公認價值觀和社會利益捍衛者;專家權威，即國際組織的專家知識具有權威性。[22]基于巴尼特等人的觀點，UNESCO參與全球高等教育治理的權威性主要體現在以下三方面。

第一，相關成員國的授權使UNESCO參與全球高等教育治理擁有了授予性權威。具體來說，UNESCO是處理世界高等教育問題的權威國際組織。然而，UNESCO獲得的授權與其職責不是一時的且會適時發生變化。伴隨高等教育問題在全球教育議程中重要性的提升，加之全球高等教育治理進程的變遷，UNESCO的成員國通過會議、宣言等渠道實現對UNESCO的授權，增強UNESCO參與全球高等教育治理的權威性。對于高等教育會議與宣言，UNESCO在1998年、2009年分別組織召開了兩次世界高等教育大會，并發布了世界高等教育大會公報及相關的高等教育發展宣言，為21世紀高等教育發展道路提供了新的思路。也正是在這兩次大會上，成員國進一步確認UNESCO在世界高等教育發展中的地位，進一步確認了其在世界高等教育治理中的權威性。

第二，UNESCO參與全球高等教育治理的權威來自其捍衛全球公認價值和國際社會公共利益的道義性，即具有道義性權威。全球化進程中，國家和地區不僅是全球高等教育治理的主體之一，還是全球高等教育治理的重要對象。雖然區域性高等教育問題、全球性高等教育問題是世界上大多數國家面臨的共同問題，但是這些高等教育問題本身的不均衡性和復雜性使得少數國家不愿意參與到全球高等教育治理中去。這些國家或對全球高等教育治理進行“搭便車”，或對全球高等教育治理進行阻撓。在此背景下，UNESCO作為全球性的國際教育組織，以及成員國高等教育利益的捍衛者和發聲者，采取了一系列相應的實質性措施幫助這部分少數國家緩解抵觸情緒，讓更多國家的高等教育共同發展，高等教育的國際化程度進一步加深。這與少數國家只為追求自身高等教育利益形成鮮明對比，也使得UNESCO能獲得成員國的信任，并且利用成員國的信任對少數國家不履行高等教育責任和義務的行為進行曝光，從而讓UNESCO參與全球高等教育治理更顯得有道義性。

第三，UNESCO參與全球高等教育治理需要基于專業知識，即具有專業性權威。區域性、全球性高等教育問題需要以專業知識作為基礎。一是全球高等教育問題的具體表現和背后原因具有復雜性，因而，透析全球高等教育問題的表現及原因，需要依靠專業知識，而不是常識和經驗。二是全球高等教育問題涉及學科較廣，僅靠教育學科恐怕難以應對，需要將法律、金融、經濟等多學科知識作為重要支撐。交叉學科知識體現了UNESCO在全球高等教育治理方面的專業性，也提升了其處理全球高等教育事務的效率。三是參與高等教育合作與交流的國家面對高等教育問題時常充滿不確定性：既有高等教育問題自身內在的不確定性，又有高等教育政策實施后帶來的不確定性。在高等教育信息不確定或高等教育知識不完全的背景下，這些國家對高等教育知識和信息的需求量會上升。四是UNESCO作為高等教育信息的共享者、高等教育知識的生產者和傳播者，可以為成員國提供更加專業、全面的高等教育信息和知識。

總的來說，UNESCO在全球高等教育治理進程中所發揮的作用已經不可或缺，其為推動高等教育國際化所作出的貢獻亦毋庸置疑。UNESCO通過多種途徑提高了國家層面和地方層面對高等教育的重視程度，有利于國家和地方的高等教育制度安排，與政府間國際組織、非政府間國際組織等多元治理主體的聯系也更加密切。UNESCO以上作用的發揮與其所具有的權威性緊密相關。

五、結語

全球化背景下，在經濟、科技、文化、教育等領域，人與人之間、國與國之間的依存度正在得到前所未有的加深，合作與交流成為我們所處時代的突出特征和主流趨勢。多元領域、多種方式的合作與交流，為密切世界各國以及民眾之間的聯系創造了新的機遇。同時，全球化也造成一定消極影響：經濟危機、倫理危機等加劇了各國之間的不信任感與不安全感。人類當前所面臨的政治、經濟、環境等問題日益變得國際化，為此，越來越需要國際社會開展合作以消除可能存在的不信任感與不安全感。全球治理正是在這樣的需求下應運而生。同理，全球高等教育治理也是在這樣的背景下產生的，它顛覆了主權國家和國際社會之間、公共部門和私營部門之間關系長期割裂對立的傳統二維現狀，不再把主權國家和公共部門作為唯一的權力來源，力圖將合作與交流作為國內外高等教育事務管理的必要策略，讓“治理”取代以往的“管理”，并使其成為實現高等教育民主的重要形式。在人與人之間、國與國之間聯系愈發緊密的全球化時代，UNESCO等國際組織在全球高等教育治理中的作用和影響正在引起世界各國的重視，國際組織被主權國家視為融入世界的重要平臺，它有助于主權國家參與“全球高等教育共同事務”。反過來，也正是因為得到國際組織的認可，主權國家在全球高等教育治理中的地位與資格才能得到彰顯。國際組織所構成的國際機制成為主權國家參與全球高等教育治理、國際高等教育秩序得以維持的重要框架。

需要說明的是，作為主權國家與國際組織權力的延伸與拓展，全球高等教育治理是有一定限度的，且主權國家仍然是全球高等教育治理的重要主導，其地位很難被替代。UNESCO等國際組織需要得到主權國家尤其是成員國的授權，才能在特定的主管領域針對特定的問題展開工作;主權國家也必須在國際組織制定的國際規則框架下拓展其活動的空間。就此而言，全球高等教育治理不是無限制的，需要主權國家和國際組織之間實現張力的平衡，通過保持長期密切的交流與合作，實現雙方共同利益的最大化，從而為全球高等教育治理營造民主寬松的和諧氛圍。

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編輯 呂伊雯 校對 王亭亭