新形勢下地方政府隱性債務風險防范化解機理研究

張寶全

當前，經濟下行壓力加大、財政收支矛盾顯現，地方財政可持續性面臨挑戰，與地方政府顯性債務相比，地方政府隱性債務規模大、透明度低、風險高、管理難，治理與化解刻不容緩。

自2013年以來，歷次中央經濟工作會議均強調控制與化解地方政府性債務風險的重要性。從現有研究看，地方性債務可分為顯性債務和隱性債務，其中顯性債務是指地方政府通過發行一般債券和專項債券形式舉借的債務，由于其可量化、易統計、監管體系相對完善的特點，學界和業界研究較為成熟;隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，由于其規模大、隱蔽性強、舉債主體多元、債權結構復雜等特點，尚未形成系統性認知。在宏觀經濟下行背景下，隱性債務風險不斷擴大，亟需深入探究，形成有效對策，實施嚴格控制和嚴密防范，以利我國社會經濟發展的長治久安。

地方政府隱性債務的產生機理

（一）財權事權不匹配

分稅制改革以來，央地財權和事權按照“財權上移、事權下移”的原則進行了重新梳理調整，地方政府預算內收入占比持續降低，但在拉動經濟增長、促進就業、改善民生等方面承擔的責任逐步加重。在此背景下，舉債成為地方政府緩解資金約束的重要手段，并形成大量隱性債務。

（二）投融資體制不健全

2014年新《預算法》出臺后，雖然中央逐步放松對地方政府發債管控，引導地方政府通過發行地方政府債券進行合規融資，但由于地方政府債券發行規模、發行節奏、期限安排與實際融資需求匹配度不高，地方政府仍需要以融資平臺舉債的方式來滿足資金需求，使得隱性債務規模不降反升。

（三）政府過度干預

一是偏重經濟指標的地方官員考核機制使得地方政府官員急于通過舉債拉動GDP、樹形象和出政績。二是地方政府過于依賴中央財政支持，放松債務風險管控，債務規模不斷膨脹。三是政企邊界不清，國有企業作為投資資源的承載主體，在政府干預下，承載了大量融資規模大、回報周期長、投資收益低的項目，最終轉化為政府兜底支出責任，隱性債務規模快速擴張。

（四）金融機構對政府信用有所偏好

一是金融機構在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中，將政府信用和國有企業信用深度捆綁，助長了地方政府脫離財政可承受力和盲目投資、舉債的沖動。二是金融業混業經營的推進，為地方政府違規舉債提供了便利。

（五）內外部監管約束較弱

一是各方監管約束不夠有力，導致地方政府缺乏主動降杠桿、提高資金使用效率的動力，一旦出現債務問題，會倒逼金融機構讓渡權益或寄希望于上級財政兜底;二是預算體系不完整為違規舉債創造了空間;三是地方債務管理涉及多部門，“九龍治水”現象突出，削弱了債務監管的力度和有效性;四是債務信息披露、信用評級制度、財政風險評估機制、投資績效評價機制尚處于起步階段，全過程監管難以有效落實，地方政府舉債隨意性較大。

地方政府隱性債務治理脈絡

自2010年起，經過十余年的摸索，地方政府性債務治理逐步規范化、透明化和制度化，地方政府性債務的清理規范可分為三個階段。

第一階段：2010—2014年，起步階段。

為控制地方政府及融資平臺債務規模和風險，2010年，國務院印發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），標志著中央政府正式啟動了地方政府性債務管控，但這一階段地方政府性債務增長趨勢未能得到有效控制。

第二階段：2014-2018年，規范階段。

2014年，黨中央啟動了對地方政府性債務的全面整治。本階段以國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）為主要政策依據，在更高層面上啟動地方政府性債務甄別、清理、規范等一系列工作。2017年后，政策基調從穩增長轉為防風險和嚴監管，中央下發一系列文件，對地方頻繁突破43號文底線進行違規融資的行為進行了糾偏。

第三階段：2018年至今，強化階段。

根據打贏三大攻堅戰的總體安排，2018年7月30日，中共中央、國務院印發《關于防范化解地方政府隱性債務的意見》（中發〔2018〕27號），首次在國家層面的政策文件中提出了“地方政府隱性債務”的新表述，標志著地方政府融資清理規范進入新階段。

2021年以來，黨中央、國務院通過推進預算制度改革、強化隱性債務管控、理順財政事權和支出責任等措施，不斷健全防范化解地方政府隱性債務的長效機制。

地方政府隱性債務防范化解對策和建議

盡管中央針對隱性債務防控連續發布重要文件，出臺嚴厲監管措施，但違規新增、化債不實的情況時有發生。金融機構在參與隱性債務化解時也面臨債務數據不公開不透明、缺乏有效化債方案、監管政策銜接性不足等問題。這說明，在防范化解隱性債務的機制安排上，仍有可優化改進之處。

（一）控增量

1.? 深化財稅體制改革，增強財政統籌能力

一是理順中央與地方的財稅事權體系。從根本上遏制隱性債務增量，就是要深化中央與地方財政事權和支出責任改革，解決財政事權和支出責任劃分不合理的問題，實現地方政府財政收入與支出責任的相互匹配。

二是強化預算約束和績效管理。一方面，建立全面預算績效管理體系，將地方政府所有投融資行為全部納入預算管理，完善預算編制、審批、執行和績效考核機制。另一方面，加強年度預算與中長期財政規劃的銜接，結合經濟發展規劃制定覆蓋較長年份的財政收支安排計劃并做好滾動調整，探索以資本預算為抓手，統籌安排各類投融資行為，提升投融資決策和債務管理的科學性。

2.? 轉變以GDP為導向的發展理念，理清政府和企業邊界

一是地方政府要切實轉變觀念和思路，加快推進從重速度向重質量轉變，堅持質量第一，效益優先，避免簡單鋪攤子、盲目上項目。

二是明確政府職能定位。深化“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，理順政府與市場的關系，厘清政府和企業的邊界，實現政府信用與企業信用的脫鉤。

三是優化健全地方官員考核體系。引導地方官員樹立正確的發展觀和舉債觀，將融資風險和投資績效、經濟發展質量和內涵指標納入績效考核體系，適當降低GDP總量以及增長指標的權重，從根本上規范地方政府投資行為，遏制盲目舉債沖動。

3.? 完善與經濟發展相適應的投融資體制，提升投融資效率

一是改進地方政府債務限額分配方式，突出正向激勵，在額度分配上，對財力暫時不足但隱性債務化解成效突出、債務管理規范、區域發展潛力高的地區給予適度傾斜。

二是在有效防范財政風險的基礎上，以提質增效為導向構建多元化融資體系。

三是優化投資決策流程，構建投資規劃和財政規劃的協調機制，提高投融資效率。適當擴大政府投資項目決策參與主體范圍，聘請第三方專業機構進行評審，對項目合理性、經濟性、可行性進行充分論證，避免倉促上馬，脫離財政實際承受能力。

4.? 加強內外部協同監管，形成有效約束

一是完善頂層設計，加快推進地方政府投融資立法進程。現階段，關于地方政府投融資管理制度法律層級和效力較低，法律層面對各類投融資模式的內涵外延、職責分工也缺乏統一規則。

二是加強政策聯動，打破政策“孤島”。除落實地方政府主體責任外，要建立財政、人大、審計、發改、銀保監會、證監會、國資委以及市場主體參與的協同監管體系，強化金融監管統籌協調。與此同時，優化監管思路，對同一性質的產品和業務模式適用統一監管標準，防止監管套利。

三是推進財政透明度建設，增強市場約束。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強財政預算和投融資行為公開力度，以公開促規范，以公開提效率。

（二）化存量

地方政府隱性債務治理不僅在于對增量的有效控制，更要著眼于存量的穩妥化解。

一是處理好債務規模壓降與防范風險之間的關系。隱性債務需要一定時間來逐步消化，把握不好節奏和力度，反而可能加速風險暴露和擴散。

二是統一隱性債務的判定口徑并增強財政透明度。底數清晰是存量隱性債務化解的基本條件，口徑統一是遏制新增隱性債務的必要前提。

三是強化省級政府的調控能力。要落實好“省級黨委和政府對本地區債務風險負總責”的要求，特別是對于隱患較大、風險突出的市縣，省級政府要加強指導協調，采取有效措施統籌財政資源化解債務風險。

四是探索適度延長地方政府隱性債務化解的期限。不少隱性債務項目的全生命周期要持續10年及以上。建議在隱性債務化解過程中，允許結合地方政府財政承受能力、項目現金流狀況、隱性債務的利率期限結構對債務化解期限進行差異化安排，提升化解方案有效性和可行性。

五是加快推進融資平臺市場化轉型，為隱性債務化解拓寬資金來源。加快推動融資平臺通過兼并、整合、重組等方式對債務和資產布局進行改善和優化，提升資產盈利能力和經營管理水平，實現隱性債務的根本化解。（作者單位：上海浦東發展銀行股份有限公司）