黨的組織體系視角下容錯糾錯機制研究

摘要：容錯糾錯機制是黨的組織體系中正向激勵體系的重要組成部分。明確這一定位并以此為基礎，將容錯糾錯機制納入黨的組織體系中考察，從正向激勵體系的結構功能及其從嚴管理體系關系角度出發，以嚴管與厚愛相結合、激勵與約束并重的原則為指導，分析容錯糾錯機制中的容錯對象、容錯范圍、容錯與追責問責之間的關系、容錯的性質等，容錯糾錯機制理解與運行中的重點、難點問題，糾正機制建立及落實中的誤解和偏差，以期為該機制在現階段發揮應有的作用提供理論和實踐支撐。

關鍵詞：容錯糾錯機制；嚴管與厚愛結合；激勵與約束并重

作者簡介：張恩龍，中共廊坊市委黨校講師（河北廊坊065000）。

中圖分類號：D262.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0042-04

“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”“正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。”貫徹新時代黨的組織路線，建設忠誠、干凈、有擔當的高素質干部隊伍是關鍵，而重點在組織體系建設。為激勵干部新時代擔當新使命，展現新作為，黨中央提出要建立容錯糾錯機制，為敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。容錯糾錯機制承載的功能和擔當的使命規定了其為五大組織體系中正向激勵體系的重要組成部分。

干部容錯糾錯機制自2016年正式提出至今，黨中央和國家層面沒有通過黨內法規或國家法律、行政法規對該機制制定統一的規范文本，正處于中央推動和指導下的地方探索階段。對于其內涵，理論界存在不同認識，為方便討論，根據習近平總書記提出的“三個區分開來”及2018年中共中央辦公廳發布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（以下簡稱《意見》）并參考各地方探索的容錯意見辦法，對其做如下理解：容錯糾錯機制是指對干部在工作中的失誤錯誤，符合規定條件的，依規依紀依法免予追究責任或者從輕、減輕追究責任，同時采取措施，監督、推動問題整改及時到位的機制。該機制主要包含容錯主體、對象、適用情形、運行程序以及結果運用五個要素。

對于容錯糾錯機制是為激勵干部擔當作為而設，無論是理論界還是實務界都沒有爭議。容錯糾錯機制對于促進改革創新、平衡權力有效運行具有重要作用。本文強調容錯糾錯機制在黨的組織體系中的定位，并以此為基礎討論該機制各要素的有關問題，不僅是因為有利于糾正容錯的對象、范圍方面的誤區，更重要的是從黨的組織體系視角，助于厘清可容之錯的界限、容錯的性質及容錯與問責追責之間的關系等重點難點問題。

一、干部容錯糾錯機制是新時代黨的組織路線中正向激勵體系的組成部分

（一）容錯糾錯機制的提出及建立

黨的十八屆三中全會提出要“寬容改革失誤”，這是對于容錯含義的最初表達。2016年，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出“三個區分開來”，為建立容錯糾錯機制提供了方向、標準和底線要求。習近平總書記在黨的十八屆六中全會上強調，“要把建設容錯糾錯機制與嚴格監督結合起來”。黨的十九大報告在建設高素質專業化干部隊伍部分強調，要“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。《意見》針對建立容錯糾錯機制和具體開展工作的重點、難點問題，提出總體要求，明確“四個原則”，提出可容之錯的“六個要件”認定標準及政策底線。這是中央首次也是截至目前唯一一次從政策層面對容錯糾錯機制作出統一規定，為容錯糾錯機制的建立健全及工作開展提供了基本遵循。習近平總書記在黨的十九屆中央政治局第十次集體學習的講話中強調：“組織敢于擔當，干部才會有底氣。要在強化責任約束的同時鼓勵創新、寬容失誤。探索就有可能失誤，做事就有可能出錯，洗碗越多摔碗的幾率就會越大。我們要正確把握失誤的性質和影響，堅持我講的‘三個區分開來，切實保護干部干事創業的積極性。”在中央的推動下，各地積極進行探索，根據地方實際發布容錯糾錯實施意見或辦法等規范文本，雖然具有一定的趨同性，但差別也比較明顯。

（二）容錯糾錯機制的制度定位

考察容錯糾錯機制出場背景可以看出，雖然全面深化改革任務繁重、情況復雜，創新發展需要不斷探索試錯，這些重要領域工作亟須容錯機制予以保障。習近平總書記和黨中央始終強調應從干部角度，從健全正向激勵體系，以及從各組織體系統籌協調、系統發力角度對建立容錯糾錯機制進行推動和部署。將容錯糾錯工作與干部培養、選拔任用、從嚴管理等工作緊密結合，共同推動建設高素質干部目標實現。容錯糾錯機制基于其承載功能和擔當的使命，規定了其為五大組織體系中正向激勵體系的重要組成部分及內容。還可以從該定位判斷，容錯的范圍應當包括干部的具體執行等日常性工作。《新時代黨內政治生活的若干準則》第八條規定：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。”作為高位階的黨內法規，已經對容錯范圍即干部的工作范圍進行了確認，只是更強調改革創新的重要地位。

容錯糾錯機制是干部正向激勵體系中的重要組成部分，其與選人用人、考核評價、能上能下等機制協調配合共同起到激勵干部忠誠、干凈、擔當的作用。

中共中央辦公廳2018年發布的以激勵干部擔當作為的《意見》，以有效調動廣大干部干事創業的活力動力為主線，以解決干部不想為、不能為、不敢為等問題為重點，統籌考慮影響干部積極性因素，從加強思想教育、樹立正確用人導向、發揮考核評價作用、建立健全容錯糾錯機制、提升干部能力素質、熱情關心關愛干部、凝聚創新創業合力等方面提出一系列要求，將干部選育管用的各個環節銜接起來，將政治教育、思想引導、待遇保障、人文關懷等方面貫通起來，作出整體性部署、制度化安排。值得注意的是，在政策宣傳過程中，容錯糾錯機制基于其目標指向，與干部擔當作為產生形式上的強關聯。機制建立后容易讓人產生較高的期待，而在效果不明顯時又往往會從思想上放大機制本身的局限，產生制度倦怠和淡漠。容錯糾錯機制作為激勵制度安排的部分，不能僅是針對解決干部中的“不敢為”問題。容錯機制對于激勵干部擔當作為來講，應當成為肯定的充分條件。厘清這一定位，對于容錯糾錯機制實施的效果評價具有重要意義。

二、從組織體系視角理解容錯的性質

問責追責規范文本中，對于規定情形適用問責使用“應當”一詞，性質上屬于強制性規定，體現制度剛性。而《意見》及各地容錯糾錯文本中，對于符合容錯條件和情形進行容錯時使用“可以”一詞，性質上屬于授權性，即授權容錯主體根據實際情況對是否容錯進行裁量。有研究認為，容錯糾錯機制落實不力，與問責追責的剛性與容錯機制的柔性有關[1]。將“可以”改為“應當”是否正當和可能？

容錯糾錯機制所容之“錯”，盡管不是干部故意所致，但仍然是消極的應受否定評價的“錯”，客觀上造成了一定的損失或不良影響，這個損失和影響最終是要由人民來承擔的。如果將“可以”容錯改為“應當”容錯，這將變成干部的一項權利，干部履職不力造成損失而必須得到寬容，于理不合。況且，無論是《中國共產黨章程》還是《中華人民共和國公務員法》都沒有規定黨員或公務員享有此項權利。相反，《中國共產黨章程》規定，黨員有“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正違反黨的原則的言行和工作中的缺點、錯誤的義務”。《中華人民共和國公務員法》規定，公務員有“忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令，按照規定的權限和程序履行職責，努力提高工作質量和效率”的義務。所以，將“可以”容錯改為“應當”容錯不妥當，也與黨規國法對黨員、干部的要求不符。對于符合問責追責情形的干部進行容錯，其性質是什么呢？不是類似于刑法中正當防衛對于刑事違法性的阻卻，不構成犯罪。可納入容錯糾錯機制的錯誤行為并沒有因符合容錯條件而變成正當，仍然屬依法依規應當承擔責任的行為。之所以容錯，是組織基于激勵和厚愛，而對責任進行全部或部分的豁免。有研究認為，一個行為既符合問責追責的條件，又符合容錯的條件，認為該矛盾是影響容錯糾錯機制落實的一個制度內因。從嚴管與厚愛結合，從容錯的責任豁免角度來看，兩者并不沖突。例如，北京市發布的《關于激勵干部擔當作為實施容錯糾錯工作辦法（試行）》規定，“責任追究機關在調查工作結束后，應當集體研究，綜合考慮主客觀因素，依規依紀依法對責任追究對象的失誤錯誤問題提出問責追責意見，并對其是否符合容錯條件提出容錯意見”。責任追究機關調查研究后，同時提出問責追責意見和容錯意見（符合容錯條件的），而不是一個否定另一個。

三、組織體系視角的容錯糾錯與問責追責關系

（一）從嚴管理與正向激勵關系的體現

容錯糾錯與問責追責之間的關系是從嚴管理與正向激勵關系的體現。關于容錯糾錯與問責追責之間的關系，理論上存在較大分歧。有人認為容錯糾錯機制是問責制度的補充，是對從嚴問責的矯正，在組織管理中，“嚴”是主基調，容錯糾錯機制居于次要地位。而從黨的組織路線和組織體系角度看，以習近平同志為核心的黨中央一再強調，要堅持嚴管與厚愛結合，激勵與約束并重。容錯糾錯機制既不是對紀律的“松綁”，也不是違法違紀行為的“擋箭牌”，而是應與問責追責機制結合，兩種機制并重。不啟動容錯糾錯機制，片面強調追責問責就會損害干部改革創新、擔當作為的積極性。做好問責追責，干部不擔當不作為才能得到有效遏制；做好容錯糾錯，才能使干部不必為履職盡責、擔當作為中出現錯誤而受到不當影響。兩者是培養忠誠、干凈、擔當的高素質干部所需的重要手段。

（二）從容錯糾錯與問責追責關系角度分析可容之“錯”

首先，從追責角度明確容錯底線。習近平總書記提出的“三個區分開來”及《意見》都提出容錯不能突破紀律紅線和法律底線。紀律是相對于黨員干部而言的，不能突破紀律紅線，即可容錯的行為不能是《中國共產黨紀律處分條例》規定的應予紀律處分的行為。不能突破法律底線，這里的法律是指規定公職人員履職規范及工作紀律的《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國法官法》《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分條例》等法律法規。具體而言，即可容錯的行為對于干部來講，不包括應依法受政務處分或處分的行為。因為紀在法前、紀嚴于法，所以稱紀律是紅線，而法律是底線。

其次，從問責追責角度分析進入容錯機制的范圍。不能容的錯已肯定，那么能容的錯是什么呢？《意見》指出，可容知錯的“錯”包括干部在改革創新中的失誤錯誤，干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤；干部在尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤；干部為推動發展的無意過失等。機關職能部門要妥善把握實事求是、依紀依法，容糾并舉等原則，綜合后果影響以及挽回損失等情況，對干部的失誤錯誤進行綜合分析，對該容的大膽容錯，不該容的堅決不容。

《中華人民共和國行政監察法》實施后，國內理論及以紀檢監察系統為代表的實務界對于問責、追責概念進行區分并逐漸達成共識，即認為問責問的是領導責任，即間接責任，而追責追的是直接責任[2]。我國干部問責領域的兩大支柱為黨內問責和監察問責。根據《中國共產黨問責條例》《中華人民共和國行政監察法》的明確規定，黨內問責和監察問責的對象都是領導干部，指向的都是領導干部履職不利和失職失責等領導責任。建立容錯糾錯機制的目的是激勵干部擔當作為。通過分析《中國共產黨問責條例》《關于黨政領導干部問責的暫行規定》中列舉的問責情形，排除不作為、假作為、慢作為等情形后，可納入容錯糾錯機制的干部失誤、錯誤行為進一步明確。

干部問責領域還有一類重要的問責形式，即行政問責。目前，各地采用地方性法規、規章、規范性文件等形式建立行政問責制度，效力層級較低，對于問責與追責的概念沒有進行區分，對于問責的對象、情形、方式等，各地文本存在較大差別。總體上看，行政問責的對象大部分規定為行政機關的工作人員同法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員。行政問責針對行政人員不履行、違法履行、不當履行職責，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者造成不良影響的行為。基于容錯糾錯機制激勵擔當作為的目的，不履行職責不應納入容錯機制中，按照“三個區分開來”的要求，明知故犯的違法履職行為不應納入容錯機制中，納入容錯糾錯機制的應被行政問責行為的主要是履職不當行為。各地方在適用容錯糾錯機制時，聚焦履職不當行為及行政問責所依據文件中的具體情形，統籌考慮問責追責或進行容錯處理。

在上述分析基礎上，結合2018年中共中央辦公廳發布的《意見》提出的“六個要件”標準，對可容之錯的理解和認定更具有操作性。

（三）容錯糾錯與問責追責各司其職

容錯糾錯機制與問責追責機制目標一致，但作用機理和努力方向不同。經調研發現，基層干部對容錯糾錯機制充滿期待，希望通過落實該機制減輕問責追責壓力。但基層干部最希望通過容錯糾錯機制解決的是：不重視客觀情況以問責追責為常用手段推動工作被問責追責；在屬地管理原則下權責不對應被問責追責；基于平息輿論壓力依法履職而被問責追責；貫徹領導意志，忽視程序或規范要求式問責追責等問責追責機械化、簡單化、泛化、隨意化等問題。這些都不屬于容錯糾錯機制應當解決的問題，而是需要問責追責機關、部門提高規范、精準問責追責的水平。但不能因上述問題未完全得到有效解決，而認為容錯糾錯機制本身正當性不足或落實不力。中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》對于解決干部不敢擔當作為的問題，首先就強調，要“實事求是、依規依紀依法嚴肅問責、規范問責、精準問責、慎重問責，真正起到問責一個、警醒一片的效果”。可見，中央對于激勵基層干部擔當作為，認為更主要的還是解決好問責的問題。

目前，干部容錯糾錯機制處于地方探索階段，部分問題在理論和實踐中并未達成共識，迫切需要激勵干部擔當作為。本文從黨的組織體系視角對容錯糾錯機制有效運行中的部分重點難點問題進行了實證研究，希望能夠對干部容錯糾錯機制的完善和落實有所助益。

參考文獻：

[1]曹鎏.論監察問責的基本法律問題概念澄清與構成要件解析[J].中外法學，2020（4）.

[2]劉暢.國家治理中問責與容錯的內在張力與合理均衡[J].政治學研究，2021（2）.

責任編輯：聶慧麗