民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化路徑研究

熱比古麗·阿卜來提 周艷玲

摘要：基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。受文化背景、執(zhí)行環(huán)境等多種因素影響，民族地區(qū)基層政府在治理過程中通常面臨著執(zhí)行手段滯后、行政隊(duì)伍缺乏聯(lián)動(dòng)、對(duì)政策認(rèn)識(shí)存在偏差等困境。新疆Y縣H鎮(zhèn)政府探索建立了“1+3+N”治理模式，在實(shí)踐中形成了基層治理新格局。文章認(rèn)為，可建立以人為本“引領(lǐng)+賦能”并行的治理體系，通過鞏固黨建引領(lǐng)、加強(qiáng)基層智慧平臺(tái)建設(shè)、拓寬民意反饋渠道等路徑，進(jìn)一步提升民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理水平。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；基層政府；治理現(xiàn)代化

作者簡介：熱比古麗·阿卜來提，北京化工大學(xué)文法學(xué)院；周艷玲，北京化工大學(xué)文法學(xué)院教授，博士。（北京100029）

中圖分類號(hào)：D630.45文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）08-0070-03

一、問題的提出

民族地區(qū)作為黨和國家重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域，其基層治理能力的提升對(duì)國家安全和穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的行政單位，承擔(dān)著全方位為農(nóng)民群眾提供服務(wù)的責(zé)任。民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在少數(shù)民族農(nóng)民群眾的生活中扮演著極其重要的角色，其職能的有效發(fā)揮關(guān)系到民族地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體推進(jìn)。

2021年8月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。民族地區(qū)的長治久安和繁榮發(fā)展主要取決于當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)治理能力和綜合執(zhí)法水平。然而，多元化的文化背景、相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)水平、力量薄弱的行政執(zhí)行隊(duì)伍成為阻礙民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的壁壘。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，防止民族地區(qū)脫貧返貧工作是黨中央重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的任務(wù)，能否將經(jīng)費(fèi)花在“刀刃上”無疑是檢驗(yàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力高低的標(biāo)尺。持續(xù)關(guān)注和研究民族地區(qū)基層治理相關(guān)議題，既能為地方政府依法行政提供參考，更有助于民族地區(qū)社會(huì)治理水平的提升。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化面臨的困境

民族地區(qū)人員結(jié)構(gòu)的特殊性以及民族習(xí)慣和傳統(tǒng)的獨(dú)特性，使其基層治理不僅具有其他地區(qū)治理的“共性”，也有其民族特性，因此面臨“普遍性”和“特殊性”雙重困境[1]。具體而言，民族地區(qū)普遍存在治理手段滯后、治理隊(duì)伍素質(zhì)不高、部分群眾自治意識(shí)淡薄等現(xiàn)實(shí)問題[2]。

（一）治理手段滯后

在偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)還不夠完善，行政部門數(shù)字化、信息化、智能化水平相對(duì)較低，再加少數(shù)民族人口占據(jù)多數(shù)，中老年少數(shù)民族群眾的漢語水平普遍較低。因此，很多行政工作不得不采取傳統(tǒng)方式進(jìn)行，如對(duì)于居民信息排查與核實(shí)、疫情防控信息統(tǒng)計(jì)、民族政策宣傳等工作，工作人員不得不挨家挨戶上門統(tǒng)計(jì)，嚴(yán)重影響了行政工作的執(zhí)行效能。

（二）治理隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

一些民族地區(qū)的行政部門在行政執(zhí)行過程中存在“只掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”的情況。以社區(qū)（村委會(huì)）、工作組、警務(wù)站為例，在開展戶籍信息查詢、外出務(wù)工（學(xué)習(xí)）人員信息統(tǒng)計(jì)等工作時(shí)，三個(gè)主體通常各自單獨(dú)行動(dòng)，缺乏信息共享、協(xié)作共治意識(shí)，多次填寫相同信息，不僅影響群眾生活，招致群眾不滿，也不利于治理效能的提升。從行政執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)角度來看，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地理位置偏遠(yuǎn)、工資水平較低，難以吸引和留住專業(yè)人才。加之特殊的民族結(jié)構(gòu)，在開展工作時(shí)需要通過語言關(guān)，對(duì)“民漢兼通”的行政人員需求量偏大，所以在人員錄用上選擇范圍更小，導(dǎo)致行政人員的知識(shí)水平和職業(yè)素養(yǎng)參差不齊。

（三）政策執(zhí)行存在偏差

一些民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行國家政策時(shí)存在“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”“一刀切”等問題。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目為例，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政手段大力動(dòng)員村民修繕路邊花池、圍墻裝飾圖案等，投入大量人力、物力、財(cái)力完成后，不久又因各家樣式不統(tǒng)一、材質(zhì)不符合要求等原因被強(qiáng)行拆除并重新實(shí)施新的修繕方案，村民為此投入的時(shí)間和金錢被白白浪費(fèi)。類似案例表明一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)也存在偏差。

三、“1+3+N”模式：Y縣H鎮(zhèn)政府基層治理實(shí)踐

Y縣H鎮(zhèn)位于新疆北部邊陲，境內(nèi)有維吾爾族、柯爾克孜族、藏族、土家族、苗族、回族、哈薩克族等少數(shù)民族，民漢比為1.01：1，是典型的民族地區(qū)。

近年來，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，H鎮(zhèn)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦“基層工作難落實(shí)、文體活動(dòng)難開展、收入水平難提高、社區(qū)居民難組織、人員素質(zhì)難提升”等“五難”問題，積極探索建立了黨建引領(lǐng)基層治理的“1+3+ N”模式：“1”即從鎮(zhèn)向村輻射的黨組織網(wǎng)絡(luò)；“3”即由鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子組成的包聯(lián)干部、村委會(huì)主任及黨員骨干、“訪惠聚”工作組成員組成的核心團(tuán)隊(duì)；“N”即青年志愿服務(wù)隊(duì)伍、婦聯(lián)先鋒隊(duì)及群眾等。H鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中初步形成了各級(jí)黨組織聯(lián)建共建、村民自組織共治共享的基層治理新格局。

（一）強(qiáng)化黨組織建設(shè)，黨員沖在“第一線”

Y縣H鎮(zhèn)黨委為打造基層社會(huì)治理和鄉(xiāng)村振興的“紅色引擎”，在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)方面下大工夫，狠抓下轄13個(gè)行政村黨支部建設(shè)和黨員培養(yǎng)工作，定期開展黨支部書記培訓(xùn)，同學(xué)習(xí)共研討；在村民中積極發(fā)展中青年黨員，進(jìn)一步加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)，尤其重視少數(shù)民族青年的入黨和培養(yǎng)工作。在此基礎(chǔ)上，積極組織各村黨員學(xué)習(xí)中央及新疆維吾爾自治區(qū)會(huì)議精神，從理論和思想層面“雙重加碼”，提升黨員素養(yǎng)，鼓勵(lì)他們參與居民矛盾協(xié)調(diào)等當(dāng)?shù)厥聞?wù)。與此同時(shí)，各村通過設(shè)置黨員先鋒崗、安全巡邏員、黨員“十戶長”等加強(qiáng)黨組織建設(shè)。通過“一對(duì)多”形式，鼓勵(lì)黨員深入鄰里家中與村民進(jìn)行思想交流，了解群眾實(shí)際需求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一安排和部署下，村中的黨員干部帶領(lǐng)村民黨員多次開展“我為群眾辦實(shí)事”活動(dòng)。從近幾年的工作開展情況來看，各村委會(huì)黨支部在協(xié)商治理、疫情防控、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、社區(qū)平安建設(shè)等方面充分發(fā)揮了先鋒模范作用，黨員沖在“第一線”，成為黨支部開展工作的重要力量。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，干部守好“責(zé)任田”

為提升基層治理效能，Y縣H鎮(zhèn)建立了包聯(lián)制度，即“領(lǐng)導(dǎo)包村”“干部包戶”，“同頻共振”抓服務(wù)、“對(duì)癥下藥”抓發(fā)展。在實(shí)踐中，還建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核心領(lǐng)導(dǎo)輪流負(fù)責(zé)村委會(huì)制度，并規(guī)定一年一換，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)深入了解各村的實(shí)際情況。在此制度的推廣下，各村委會(huì)及工作組干部承包一定數(shù)量的家戶，逐步縮小管理范圍，提供精準(zhǔn)服務(wù)，針對(duì)不同家庭的發(fā)展困境，量身定做“一戶一策”發(fā)展方案，并定期開展與群眾“共吃、共住、共勞動(dòng)”活動(dòng)，進(jìn)一步拉近了領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的距離。這些舉措在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期發(fā)揮了關(guān)鍵作用。為更好發(fā)揮包聯(lián)制度優(yōu)勢，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部“承包”責(zé)任，監(jiān)督其行政行為，鎮(zhèn)政府在村民中大力宣傳和解讀包聯(lián)機(jī)制、工作職責(zé)以及監(jiān)督評(píng)估要求，并定期以線下訪談、線上摸排的方式在相關(guān)家戶中開展?jié)M意度調(diào)查。

（三）調(diào)動(dòng)群眾積極性，村民當(dāng)好“主人翁”

H鎮(zhèn)政府依托各村青年志愿服務(wù)隊(duì)伍、婦聯(lián)先鋒隊(duì)，在鄰里互助、應(yīng)急管理、美麗庭院建設(shè)等方面，組織動(dòng)員群眾積極參與，形成了互幫互助、和諧穩(wěn)定的治理局面。為解決各村孤寡老人、殘疾人的照護(hù)需求問題，在缺乏承接相關(guān)服務(wù)的社會(huì)組織的條件下，鎮(zhèn)政府鼓勵(lì)青年村民、返鄉(xiāng)大學(xué)生以志愿服務(wù)的方式不定期為上述人群提供基本服務(wù)；婦聯(lián)先鋒隊(duì)自愿捐款并定期看望村里生病住院的婦女；為響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生態(tài)宜居”的要求，每家每戶出一份力修繕村道景觀、花園等，改變村莊落后面貌的同時(shí)，還切實(shí)增強(qiáng)了村民的“主人翁”意識(shí)。

四、建立以人為本“引領(lǐng)+賦能”并行的治理體系

通過上述舉措，H鎮(zhèn)政府在黨建引領(lǐng)、動(dòng)員群眾等方面為民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理提供了新思路。但是，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊要關(guān)頭，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)商治理長效機(jī)制、加強(qiáng)智慧平臺(tái)建設(shè)、拓寬民意反饋渠道，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

（一）以政策為導(dǎo)向：鞏固黨建引領(lǐng)，構(gòu)建協(xié)商治理長效機(jī)制

對(duì)行政執(zhí)行主體而言，鞏固黨建引領(lǐng)、發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)基層政府行政執(zhí)行行為必須依靠強(qiáng)有力的制度，以政策為導(dǎo)向，做好頂層設(shè)計(jì)，建立與完善符合民族地區(qū)實(shí)際的協(xié)商治理長效機(jī)制，豐富社會(huì)公眾參與座談會(huì)、聽證會(huì)等協(xié)商方式。“民生無小事”，涉及少數(shù)民族群眾切身利益的事項(xiàng)，更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注、謹(jǐn)慎處置。

（二）以效能為目標(biāo)：注重人才培養(yǎng)，加強(qiáng)智慧平臺(tái)建設(shè)

提升基層治理效能，行政執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)和智慧治理平臺(tái)搭建是關(guān)鍵，基層行政人員的專業(yè)化水平和職業(yè)素養(yǎng)直接決定著行政執(zhí)行效能。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，以西部計(jì)劃為契機(jī)，吸引和留住人才的同時(shí)，應(yīng)號(hào)召本土大學(xué)生返鄉(xiāng)加入當(dāng)?shù)氐男姓?zhí)行隊(duì)伍。這些本土大學(xué)生，既對(duì)當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境、發(fā)展特點(diǎn)以及治理難點(diǎn)比較熟悉，又具備較高的知識(shí)文化水平，只要對(duì)其進(jìn)行短期的“以老帶新”培養(yǎng)，便能將其培養(yǎng)成治理隊(duì)伍的中流砥柱。此外，還應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)行隊(duì)伍的定期培訓(xùn)，強(qiáng)化其政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升其職業(yè)素養(yǎng)，利用“智能化”手段，提升培訓(xùn)實(shí)效，加快推進(jìn)具有民族特色的行政執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)。在治理手段方面，應(yīng)依托“數(shù)字政府”“智慧社區(qū)”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，探索基層智慧治理的新路徑。

（三）以人民為根本：拓寬民意反饋渠道，健全群眾監(jiān)督機(jī)制

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須將人民群眾的切身利益作為社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用方面，要拓寬民意反映渠道，及時(shí)回應(yīng)和解決群眾的訴求。一些民族地區(qū)在政府網(wǎng)站上設(shè)置了留言信訪窗口，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，其宣傳覆蓋程度依然不夠。民族地區(qū)的基層治理必須以人民為中心，建立“面對(duì)面反饋”“云反饋”等機(jī)制，落實(shí)信箱、居民熱線、民意通等線上線下溝通渠道，并加大宣傳和應(yīng)用，讓自上而下的監(jiān)管和自下而上的監(jiān)督形成合力，切實(shí)有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

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責(zé)任編輯：趙春燕