PPP模式下公租房項目風險評價研究

[ 作者簡介 ]

蔣萬興，男，廣西靈川人，桂林市疊彩房產管理處，中級經濟師，本科，研究方向：建筑與房地產經濟。

[ 摘要 ]

隨著當前人口的不斷增長和城市化進度的推進，百姓可居住用地正受到威脅，誘發住房價格漲幅超過中低收入群體的可承受水平，如何建立好中低收入群體的住房保障體系也逐漸受到國家注意，其中公租房是為了幫助解決收入不滿足廉租房標準而又無法承擔經濟適用房的中低收入群體的窘境。然而由于我國的公租房建設處于起步階段，在融資和施工建設效率等方面存在不足，引入PPP模式不僅可以有效解決公租房項目融資困難，同時還能促進政府部門結合社會資本先進的項目建設管理經驗進行PPP模式公租房項目管理。但是由于PPP模式公租房項目實踐案例少，導致風險管理經驗較少，風險因素認識、風險評價方法都有所欠缺，因此有必要對PPP模式公租房項目的風險評價進行研究。

[ 關鍵詞 ]

PPP模式;公租房;風險評價

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.007

1 ? ?緒論

1.1 ?研究背景

1.1.1 ?公租房建設與發展

自2010年《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》出臺以來，中國公共租賃住房一直處于蓬勃發展的階段。2016年國務院發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，進一步提出“推進公租房貨幣化”;截止2019年底，公共租賃住房能夠滿足3800多萬中低收入人群的住房需求，同時有關數據顯示近2200萬中低收入人群領到了公共租賃住房租金補貼。我國對于公共租賃住房的建設制定了目標，在“十二五”期間建成保障房 3 600 萬套，建設規模大約是過去 10 年保障房總和的兩倍，建成后我國保障房的覆蓋率將達到 20%。在當今經濟快速發展的時代，解決好人民的居住問題成為重中之重，這其中公租房扮演了一個重要角色。

然而伴隨著公租房在我國的推廣實施，在實際操作中也顯現出一些問題，亟待解決。

1.1.1.1 ?融資成本高。現有融資模式以政府財政劃撥為主要來源，社會資本在其中的占比低，通常政府還給予一定的補貼來保障公積金項目的正常運營，具體來講，由地方政府下設地方保障性住房公司向銀行借款進行建設，以地方政府財政資金還款或者擔保[1]。

1.1.1.2 ?資金回收慢?；厥胀恋爻杀竞徒ㄖ惭b費用越早，越有利于項目的資金周轉，然而項目流入資金的唯一來源——租金卻備受限制。首先公租房主要面向城鎮中等偏下收入住房困難群眾和無房有固定職業的務工人員，考慮到受眾人群的經濟承受能力，租金較低。其次公租房作為一項惠民政策受到政府的監管和要求，租金更不能超出標準范圍。最后公租房從2010年起步到如今已有十年之余，普及和發展的速度緩慢，受多種客觀因素干擾租金回收不穩定，回收社會資本也只能望而卻步，難度較大[2]。

1.1.1.3 ?效率不足。對于普通民眾來說，申請公租房的條件多，對于個人房產、工作和收入都有限制，審核條件嚴格，要經過“三級評審，兩次公示”，申請難度較高，等待時間較長。對于政府部分來說，從資格審查、搖號選房和簽約入住涉及的程序和部門較多， 很容易造成辦事效率低下和安排事務冗雜。通過以上分析可知，公租房政策的落實對于普通民眾和政府而言都是一個不小的考驗。

1.1.2 ?PPP模式應用

PPP模式全稱Public-Private-Partnership，指的是在公共基礎設施方面，政府和社會資本采取合作，共同參與到項目全壽命周期管理中的模式。根據財政部對PPP模式的要求，首先PPP模式公租房項目中政府必須持有一定量的股份，就目前而言政府部門持有的股份數占少數，其次，是既然是公私合營，私人部門必須包括運營部分。PPP模式在概念上有廣義與狹義之分，而廣義PPP模式在表現形式上又可細分為BOO、BOT、BTO等。

1.2 ?研究意義

當前學者對PPP模式下的公租房項目的研究主要集中于融資、項目可行性和風險管理等方面，沒有對項目風險評價進行深入探討。目前PPP模式公租房僅處于試點階段，但是其所具有的融資成本低、風險共擔和工作效率高等優勢不可忽視，同樣PPP模式在本土化過程中也會存在一定風險，建立全面的風險評價模型不僅有利于政府和社會資本在風險評價時有據可循，同時對于PPP模式公租房項目長期發展有利，具體表現如下。

1.2.1 ?促進項目資金鏈的良性循環

PPP模式通過引進社會資本減輕了政府部門融資壓力，同時也保障了雙方的利益分配，使得資源配置效率提高。在項目前期，社會資本的加入減少了政府進行項目開發的啟動壓力，社會部門競爭式上崗保證了項目建設質量，政府部門有效的監督管理也提升了資金的使用效率，項目的資金回收效率提升促進了資金鏈的良性循環，解決了公租房融資過分依賴政府部門的缺點。

1.2.2 ?建設效率和建設質量得到保障

社會資本擁有的先進技術促使項目建設質量得到保障的同時降低了建設成本，進一步縮短了建設周期時長，能夠在有限時間內保證滿足質量要求的新增公租房產量，這對于公租房“僧多粥少”的現狀具有積極作用。

1.2.3 ?項目管理統籌更加合理

社會資本對于公租房的建設相對于政府部門更具有經驗，管理的結構和層次也更加科學合理。社會資本在提供有效的管理措施的同時，政府部門也發揮了自己監管者的職責，保證了項目的權責分明，更有利于后期項目交付中產生的矛盾沖突解決。

2 ? ? PPP模式公租房項目風險識別

2.1 ?PPP模式公租房風險識別方法的選擇

風險識別方法經過國內外學者長期實踐發展到現在已經十分豐富，風險識別定性分析法是指根據風險危害性因素的發生可能性和造成損失的嚴重性進行評價，具體包括SWOT分析法和德爾菲法等。

一般的風險識別方法不能全面細致地分析風險因素，因此結合對工作分解法、德爾菲法、專家打分法等識別方法的分析與篩選，本文選擇了WBS-RBS綜合風險分析法。

WBS-RBS綜合風險分析法的適用性體現如下。

2.1.1 ?WBS分析法可以對項目進行階段分解，便于進行項目階段性風險分析。在項目運營的各個階段還會有不同類型的風險出現，WBS分析法針對工程項目過程的分解有利于我們了解各個階段可能出現的風險因素，把握每個階段的風險特征。

2.1.2 ?RBS分析法可以對風險進行層次分析。通過上文對PPP模式公租房項目幾個主要的風險來源分析，RBS分析法可以對這幾個主要風險來源進行層次分解，在分解過程中盡可能細致，確保風險因素不遺漏。本文RBS分析法是基于WBS分析的基礎上進行，故在分解過程中可結合已經分解得到的過程結構進行更深層次分解，提升了本項目的風險因素分析識別的全面性[3]。

2.1.3 ?WBS-RBS分析法在工程項目管理中適用性程度高。WBS-RBS綜合風險分析法在工程項目管理過程中應用的普遍性強，對于風險因素識別的全面性和準確性有保障，應用于PPP模式具有可行性[4]。

2.2 ?基于WBS-RBS分析法的PPP模式公租房項目風險識別矩陣分析項目準備階段

在項目準備階段主要有項目的可行性研究、項目的招投標以及簽訂合作協議書，在該階段風險因素比較多[5]。政府首先會結合當地對公租房的需求以及PPP模式在當地公租房項目應用進行可行性分析，然后進行項目的招投票以及選擇合適的私人部門簽訂合作[6]。在這個過程中如果政府可行性研究不夠深入會導致私人合作部門選擇不當，項目的成本、技術和質量都不會得到保障，同時在合作管理過程中也會因為合作過程中部分信息不流通或是雙方在簽訂合同過程中意見不一致造成嚴重的后果[7]。

2.2.1 ?項目融資階段

項目融資階段主要圍繞融資制定計劃并簽訂相關協議，這個階段主要產生金融方面的風險。PPP模式公租房項目雖然融通資金成本較低，但是存在項目規模較大、建設周期長和資金回收期限長，這導致項目融資過程中不能夠籌集到足夠資金維持項目運營、通貨膨脹和利率方面的風險，而私人部門更會因為融資協議中的不利條款降低項目合作的信心[8]。

2.2.2 ?項目建設階段

項目建設階段政府主要對私人部門的施工進行監理，主要涉及工程質量方面的風險因素。在項目建設前期，如果政府部門選擇社會資本合作部門不當，項目的質量、建設成本和技術方面都難以保障，甚至會與合同條件相沖突[9]。

2.2.3 ?項目運營階段

項目運營階段主要受政策方面的影響，項目的轉移、運營和移交都受到政策調整帶來的風險。公租房項目的本質是政府公益性質的項目，對項目的質量有一定的要求，隨著公租房項目的推廣和政府與私人部門合作經驗的提升，對于公租房項目要求會有一定的提升，由于項目建設期長，難免會出現不可抗力導致項目驗收的標準提高，進而使政府和私人部門就項目的運營產生沖突[10]。

2.3 ?PPP模式公租房項目風險因素清單

基于上文WBS-RBS分析法的風險識別矩陣的分析，按照項目的四個階段進行風險因素的歸納整理建立PPP模式公租房項目風險因素清單。

3 ? ?案例分析

貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項目包括公租房 11 個子項目，公租房132878.01 m2、配套物業出租 16235.57 m2、停車場16567.91 m2，共計 280 個停車位。專家對整個項目進行評估，資產達到了30 000萬以上。該縣人民政府與建設局決定采用轉讓—運營—移交模式進行建設，對于私人合作部門采用公開招標的方式，以促進投標方公平競爭，提升項目建設質量和施工效率。在項目建設運營期間，政府部門給予私人部門一定的合法權利，并且成立臨時聯合項目管理公司，在合同有效期內聯合管理公司嚴守條款約定，承擔相關建設管理責任。合作期結束，項目驗收合格即可完成權利轉移，完全由政府部門接手該項目。本項目的建設周期較長，需要分期進行，總時間跨度為15年，對于承包PPP模式公租房項目的私人部門提出了嚴格要求。本項目中政府部門由一個當地公司作為出資代表，經過公私雙方協商，其中私人部門融資達到5000萬，在項目總股份占比達到80%，同時政府部門融資達1200萬元，占據剩余20%。

通過相關模型計算得出風險概率在55%，也就是說本項目發生風險的概率為50%～60%，為中等風險，需要加強對本項目建設階段和運營階段的風險管理。

4 ? ?結論與展望

4.1 ?結論

PPP模式公租房作為一項新興的惠民政策在實施過程中阻礙不斷，由于國內目前缺乏相關案例的風險管理經驗，PPP模式公租房發展也不順利。結合國外PPP模式公租房發展經驗和國內PPP模式公租房發展現狀，本文對PPP模式公租房風險管理相關理論進行研究，對多種風險評價方法進行了抉擇，選擇了最契合PPP模式公租房項目的CIM-AHP綜合風險分析法構建評價模型，并通過了實際案例驗證。

4.1.1 ?PPP模式公租房項目風險具有多樣性、層次性和相關性的特征，在進行相關風險管理研究時需結合風險特征選擇合適的方法。不同類型風險識別或評價方法可以進行結合，對于風險評價結果的全面性和準確性有提升。

4.1.2 ?本文創新應用WBS-RBS綜合風險分析法對PPP模式公租房進行風險識別，將PPP模式公租房按工作結構和風險層次進行分解，將項目劃分為準備、融資、建設和運營四個階段，分解出15種風險因素。

4.1.3 ?結合了 CIM模型與AHP分析法，較全面地考慮了PPP模式公租房中的復雜風險因素，提高了風險評價的準確度和風險管理效率。通過對貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項目的實證分析，進一步表明該方法有效可行，能為PPP模式公租房的風險評價工作提供借鑒和參考。

4.2 ?展望

由于當前國內的PPP模式公租房處于起步階段，項目風險管理相關案例較少，對于風險識別和風險評價尚處于摸索階段，理論基礎不扎實。在本文進行構建風險因素清單的過程中存在遺漏風險因素的可能，因此在未來PPP模式公租房風險管理研究中對于風險因素要進行更全面的整理，同時在未來對于PPP模式公租房應當建立一個具有可操作性的風險管理系統并且培養具有PPP模式管理經驗的從業人員。

參考文獻

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[2]張崢愈，馬亮，吳松華，劉揚.PPP項目的風險識別與分擔[J].經營與管理，2019（01）：102-104.

[3]管紅兵.基于效用理論在公租房PPP建設項目中的公私雙方風險分擔研究[J]. 攀枝花學院學報，2019（02）： 9-13.

[4]韓立紅，李娜，張曉蓉，彭龍鏢.城市地下綜合管廊PPP項目投資風險評價——基于OWA-模糊灰色聚類評價方法[J]. 青島理工大學學報，2018（03）：109-115.

[5]賈帥令，李玉彤，陳旭，李靜.基于“AHP&FCE模型”PPP養老項目的風險評價研究[J]. 金融經濟，2017（20）：71-73.