優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)推動(dòng)“十四五”新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

周毅仁　李沛霖

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路和重要標(biāo)志，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。“十三五”以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大進(jìn)展，“19+2”城市群主體形態(tài)更加定型，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成。近日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），在科學(xué)把握“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題挑戰(zhàn)和機(jī)遇動(dòng)力基礎(chǔ)上，明確了“十四五”時(shí)期優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)的方向重點(diǎn)，將有力支撐以人為核心新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、分類推動(dòng)城市群發(fā)展

城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。“十三五”以來，城市群規(guī)劃編制實(shí)施，一體化發(fā)展機(jī)制不斷完善，城市群內(nèi)向集聚與外向帶動(dòng)的雙重作用持續(xù)增強(qiáng)。目前，19個(gè)城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟(jì)總量，已經(jīng)成為參與國際競爭合作、支撐經(jīng)濟(jì)增長的重要平臺(tái)。同時(shí)，受地理區(qū)位、資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等客觀條件影響，不同地區(qū)城市群整體實(shí)力和一體化水平仍存在顯著差距。京津冀、長三角、珠三角城市群高端要素持續(xù)集聚，是提升我國全球資源配置力的主要載體。成渝、長江中游城市群逐漸成長成為中西部地區(qū)重要增長極。山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣城市群承載和集聚能力不斷增強(qiáng)，但一體化發(fā)展水平與整體競爭力仍有較大提升空間。哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群周邊多是生態(tài)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)或邊境地區(qū)，需要積極引導(dǎo)人口適度集聚，提升整體安全水平。

《方案》要求各城市群建立健全多層次常態(tài)化協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，打造高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源和增長極，并針對(duì)不同城市群的實(shí)際情況，分類提出戰(zhàn)略任務(wù)和發(fā)展重點(diǎn)。對(duì)優(yōu)化提升類城市群，要深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，加快打造世界一流城市群，積極推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，實(shí)施長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案，顯著提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際影響力。對(duì)發(fā)展壯大類城市群，要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)人口承載能力。對(duì)培育發(fā)展類城市群，要引導(dǎo)其增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能，增強(qiáng)對(duì)周邊的支撐和帶動(dòng)能力。

二、有序培育現(xiàn)代化都市圈

我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入“下半場”，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期向成熟期過渡的關(guān)鍵階段。在這一時(shí)期，依托超大特大城市輻射帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展、培育形成現(xiàn)代化都市圈，是加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式、破解“大城市病”的有效途徑，也是促進(jìn)城市群一體化發(fā)展的重要支撐。國家發(fā)展改革委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》出臺(tái)以來，南京、福州、成都、長株潭、西安等一批都市圈發(fā)展規(guī)劃印發(fā)實(shí)施，同城化建設(shè)任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)并取得積極成效，對(duì)遏制部分城市延續(xù)虹吸大于輻射路徑發(fā)揮了積極作用。培育都市圈是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)。當(dāng)前，我國都市圈發(fā)展還處在起步階段，要順應(yīng)規(guī)律，把握好方向、重點(diǎn)、時(shí)序，避免超越發(fā)展階段盲目建設(shè)。

《方案》明確了“十四五”時(shí)期培育現(xiàn)代化都市圈的要求，為各地開展都市圈建設(shè)提供了遵循。在發(fā)展方向上，要求依托超大特大城市或輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的大城市帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)共同發(fā)展。這實(shí)際上明確了培育都市圈的前提是中心城市已經(jīng)進(jìn)入自身要素成本高、人口產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)外溢的發(fā)展階段，通過培育都市圈，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的格局。在空間范圍上，要求都市圈要以1小時(shí)通勤圈為基本范圍。這意味著中心城市和周邊地區(qū)要有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，都市圈范圍不宜過大。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，紐約、東京、倫敦、巴黎等都市圈面積大多在2萬平方公里左右。在重點(diǎn)任務(wù)上，提出都市圈培育發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化中心城市輻射帶動(dòng)周邊作用，而不是虹吸擠壓中小城市，要緊緊圍繞同城化方向，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯次分布、公共服務(wù)便利共享等重點(diǎn)領(lǐng)域上取得扎扎實(shí)實(shí)的進(jìn)展。

三、推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)是完善城鎮(zhèn)化格局的重要內(nèi)容。近年來，通過培育城市群和都市圈，我國大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展總體上更加協(xié)調(diào)，但伴隨著部分超大特大城市人口快速集聚，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)“頭重腳輕”問題有所顯現(xiàn)。一方面，部分超大特大城市人口規(guī)模持續(xù)增長、人口密度持續(xù)提高，城市治理難度增大、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，如2010—2020年10年間，有的大城市常住人口增量達(dá)到數(shù)百萬，部分市轄區(qū)人口密度超過2萬人/平方公里，還有一些城市在疫情、洪澇等突發(fā)事件中暴露出安全韌性水平不足的問題。另一方面，相當(dāng)一部分大中城市產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)、功能品質(zhì)不高，不少縣城和小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在弱項(xiàng)短板，人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不足。

對(duì)此，《方案》堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，對(duì)推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展作出指引。一方面，要求超大特大城市統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和過度集中的資源，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展，加強(qiáng)城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控，積極破解“大城市病”。另一方面，要求提升大中城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

四、強(qiáng)化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐

綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和支撐作用。近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得長足進(jìn)步，目前，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)對(duì)50萬人口以上城市的覆蓋率達(dá)到89.9%，全國鐵路網(wǎng)對(duì)20萬人口以上城市的覆蓋率達(dá)到99.1%。但也要看到短板弱項(xiàng)仍然存在，特別是對(duì)支撐城市群和都市圈發(fā)展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯，軌道上的城市群和都市圈建設(shè)仍有較大空間。

對(duì)此，《方案》提出基本貫通綜合運(yùn)輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率，加快推進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群城際鐵路和市域郊鐵路建設(shè)，優(yōu)化完善機(jī)場布局，推動(dòng)新建樞紐布局立體換乘設(shè)施，實(shí)施既有樞紐換乘設(shè)施便捷化改造等任務(wù)。同時(shí)，也明確了到2025年新增城際鐵路和市域郊鐵路運(yùn)營里程3000公里，基本實(shí)現(xiàn)主要城市間2小時(shí)通達(dá)等目標(biāo)，使得綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化更加有的放矢。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）