高質量推動國家公路網建設

唐仁敏

近日，國家發展改革委舉行專題新聞發布會。國家發展改革委政策研究室副主任孟瑋、基礎設施發展司副司長周小棋，交通運輸部綜合規劃司副司長王松波出席發布會，介紹《國家公路網規劃》有關情況，并就規劃總體思路和亮點、對國家重大戰略的支撐作用、推動產業融合發展、推進創新綠色發展、對穩住經濟大盤的作用、“十四五”時期建設重點、瓶頸路段重點任務、實施保障措施等問題，回答了記者提問。

《規劃》指導新時期國家公路高質量發展

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進國家公路高質量發展，經國務院同意，國家發展改革委會同交通運輸部印發了《國家公路網規劃》（以下簡稱《規劃》），并正式對外公布。發布會簡要介紹了《規劃》總體情況。

一、關于《規劃》的出臺背景

基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，黨中央、國務院高度重視基礎設施建設和投資。2013年，經國務院批準，印發實施了《國家公路網規劃（2013—2030年）》。近年來，在科學規劃的指導下，國家公路網實現快速發展，總體適應了經濟社會發展需要，有力支撐了國家重大戰略實施。

2021年，黨中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，提出要加快建設交通強國;同年12月，國務院印發《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，對構建現代綜合交通運輸體系和“十四五”時期重點任務作了部署安排。國家公路網作為國家綜合立體交通網的重要組成部分和公路網中的骨架，必須進一步提高網絡質量效益，優化提升供給，緊密空間聯系，夯實筑牢國民經濟循環底盤，支撐現代化經濟體系和社會主義現代化強國建設。

面對新的形勢和要求，國家公路網的規劃與建設仍存在一定的差距。比如說，主通道能力還存在不足、城市群都市圈區域網絡不夠完善、路網覆蓋深度不充分、路網韌性和安全應急保障能力還需提高、與其他運輸方式統籌融合銜接不強、資源節約集約利用和綠色智慧發展水平不高等。為全面貫徹落實國家重大戰略，補齊上述短板弱項，要求首先從規劃層面入手，從國家長遠發展需要出發，對國家公路網的布局進行優化完善，指導國家公路高質量建設。

二、關于《規劃》的主要內容

《規劃》提出了國家公路網到2035年的布局方案，總規模約46.1萬公里。

在國家高速公路網方面，明確了“維持總體穩定、實現有效連接、強化通道能力、提升路網效率”的總體思路?！熬S持總體穩定”是指保持原國家高速公路網絡布局和框架總體穩定，優化部分路線走向，避讓生態保護區域和環境敏感區域;“實現有效連接”是指補充連接城區人口10萬以上市縣、重要陸路邊境口岸;“強化通道能力”是指以國家綜合立體交通網“6軸7廊8通道”主骨架為重點，強化城市群及重點城市間的通道能力;“提升路網效率”是指補強城市群內部城際通道、臨邊快速通道，增設都市圈環線，增加提高路網效率和韌性的部分路線。國家高速公路網規劃總里程約16.2萬公里，由7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線，以及6條地區環線、12條都市圈環線、30條城市繞城環線、31條并行線、163條聯絡線組成，未來建設改造需求約5.8萬公里，其中含擴容改造約3萬公里。

在普通國道網方面，明確了“主體保留、局部優化，補充完善、增強韌性”的總體工作思路?！爸黧w保留、局部優化”是指以既有普通國道網為主體，優化路線走向，強化順直連接、改善城市過境線路、避讓生態保護區域和環境敏感區域;“補充完善、增強韌性”是指補充連接縣級節點、陸路邊境口岸、重要景區和交通樞紐等，補強地市間通道、沿邊沿海公路及并行線，增加提高路網效率和韌性的部分路線。普通國道網規劃總里程約29.9萬公里，由12條首都放射線、47條北南縱線、60條東西橫線，以及182條聯絡線組成，未來建設改造需求約11萬公里。

規劃實施后，國家公路將依然保持“國家高速公路+普通國道”兩個層次，普通國道提供普遍的、非收費的交通基本公共服務，國家高速公路提供高效、快捷的運輸服務。

三、關于《規劃》的實施要求

為高質量推動國家公路網建設，《規劃》提出了五個方面的實施要求：一是節約集約利用資源，強調對通道資源、存量資源、土地資源統籌利用，并提出了具體舉措和要求。二是推進綠色低碳發展，強調國家公路建設全壽命周期的節能減排、生態環境保護與修復，提出因地制宜建設綠色公路。三是注重創新賦能發展，強調國家公路全要素全周期數字化轉型，提出推動制修訂相關標準，適應數字化發展需要。四是注重與產業融合發展，強調發展通道經濟、提升服務區品質，提升公路對沿線經濟產業帶動作用。五是嚴控地方政府債務風險，堅持盡力而為、量力而行，合理確定建設規模和建設節奏。

《規劃》是指導新時期國家公路高質量發展的綱領性文件，其印發實施將對我國公路交通發展產生重要而深遠的影響，為加快構建國家綜合立體交通網發揮重要的推動作用。下一步，國家發展改革委將會同交通運輸部等有關部門，切實抓好貫徹落實工作。

新一輪規劃突出綜合協調等三個重點

改革開放以來，我國先后出臺了四個國家級的干線公路規劃。第一個是1981年經國務院授權原國家計委、經委和交通部印發的國道網（試行方案），第二個是1992年原交通部制定“五縱七橫”國道主干線系統規劃，第三個是2004年12月經國務院批準的《國家高速公路網規劃》，第四個是2013年5月經國務院批準，國家發展改革委印發的《國家公路網規劃（2013—2030年）》，這就是通常說的2013版規劃。本次《規劃》重點突出了以下三個方面：

一是突出了綜合協調的主線?！兑巹潯吩跇嫿▏揖C合立體交通網的總體框架下，從發揮綜合運輸網絡整體效益的角度出發，謀劃未來國家公路網發展。更加注重交通運輸網絡的一體化融合和銜接協同，強調要加強國家公路與鐵路等其他運輸方式的順暢高效銜接，統籌考慮與其他運輸方式的合理配置和資源共享，同時強化國家公路與旅游業、制造業、物流業等關聯產業的深度融合發展，提升國家公路網的服務能力。

二是突出了高質量發展的主題?！兑巹潯窚蚀_把握國家公路網當前發展階段，適應現代化和高質量發展需要，在完善網絡布局的同時，更加注重提升路網供給質量和效率，進一步明確了綠色、智能、安全等方面的發展導向和實施要求，切實推動國家公路網實現高質量發展。

三是突出了“用足存量”與“做優增量”并重的規劃思路。一方面，強調要充分利用存量，通過路線局部優化、科技創新等手段，挖掘現有國家公路設施網絡潛力，提升利用效率;另一方面，圍繞支撐國家重大戰略等新形勢新要求，提出增設部分路線，適當擴大優質增量供給，并盡可能利用和整合既有道路資源。

本次《規劃》與2013版規劃相比，規劃總規模增加了約6萬公里。其中國家高速公路凈增里程約2.6萬公里，7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線的主骨架沒有變，主要是增設了12條都市圈環線、11條并行線和58條聯絡線，調整了6條既有規劃路線走向;普通國道凈增里程約3.4萬公里，主要增設101條聯絡線，調整了41條既有規劃路線走向。新的規劃路網進一步加強了對城市群和都市圈發展的支撐，國家高速公路網整體覆蓋范圍從城鎮人口超過20萬的中等及以上城市，進一步延伸到了城區人口10萬以上的市縣，普通國道進一步補強了地市間通道和對重要景區的連接。

圍繞支撐國家重大戰略優化完善國家公路網布局

《規劃》面向國家現代化建設需要，重點圍繞支撐構建新發展格局、新型城鎮化、高水平對外開放等國家重大戰略，對國家公路網布局進行優化和完善。

支撐新發展格局構建方面，《規劃》以服務區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略為指向，以國家綜合立體交通網“6軸、7廊、8通道”主骨架為重點，進一步提升區域間、城市群間國家高速公路通道能力和服務水平，實現區域間、城市群間“多通道聯系”，交通繁忙、城鎮密集、人口集中地區“重要通道多路線”，空間聯系更加高效，為促進國民經濟良性循環、構建新發展格局提供重要保障。

服務新型城鎮化戰略方面，《規劃》以提升和改善城市群、都市圈地區國家公路網絡化水平為重點，從三個方面優化完善路網布局：一是強化城市群內部重要節點間的聯系，增強城市群國家公路網絡的便捷性和可靠性，有力支撐城市群內部2小時交通圈構建。二是結合城市規劃和未來發展趨勢，著力完善特大、超大城市國家公路網絡，增設都市圈環線高速公路，增強特大、超大城市輻射帶動作用，提高路網銜接轉換效率，高效服務都市圈1小時通勤需求。三是加強中小城市和縣城對外聯系，實現全國市地級行政中心和城區人口10萬以上市縣的縣級行政中心30分鐘上國家高速公路、所有縣級行政中心15分鐘上普通國道，便捷服務基本覆蓋全國。

支撐國家高水平對外開放方面，《規劃》進一步加強了國家公路對陸路邊境口岸的連通，實現國家公路全面連接陸路邊境口岸，進一步支撐強化了西部陸海新通道，顯著提升了六大經濟走廊內交通基礎設施互聯互通水平，實現了國家公路對亞洲公路網境內路段全面覆蓋，與東北亞、中亞、南亞、東盟間形成多條便捷的公路國際運輸大通道，“硬聯通”基礎更加牢固，支撐“一帶一路”建設更加有力，為構建形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局提供了堅強保障。

推動國家公路與其他運輸方式

及相關產業深度融合發展

推動國家公路與其他運輸方式及相關產業深度融合發展，是構建現代化高質量國家公路網的重要內容。

一方面，《規劃》注重推進國家公路網與其他運輸方式網絡的有機銜接和融合發展，提高綜合立體交通基礎設施網絡的整體性、協同性。一是協同推進綜合運輸通道的一體化建設。推動鐵路、公路等基礎設施的線位統籌，開展重要的江河、海灣跨越通道以及城市密集區的公路與鐵路、軌道交通共用通道的規劃建設。二是加強運輸樞紐的一體化銜接。加強國家公路對鐵路場站、機場、港口等樞紐節點的銜接，擴大鐵路、水運、民航運輸服務范圍，有效支撐“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”建設。三是推動城市群道路網絡的一體化構建。加強國家公路與城市交通規劃建設統籌和協同管理，減少公路對城市的分隔和干擾。

另一方面，《規劃》充分發揮公路交通對實體經濟發展的基礎支撐作用，強化國家公路與相關產業融合發展。一是依托國家公路網發展通道經濟，注重與沿線旅游業、制造業、物流業、電子商務等關聯產業深度融合發展，提升國家公路對旅游景區、產業園區等節點的覆蓋水平和服務能力，引導優化區域產業布局，促進產業鏈供應鏈暢通運轉。二是豐富拓展國家公路服務區、沿線配套設施服務功能，提升服務區品質，并注重與公路沿線自然景觀、歷史人文等融合設計，強化國家公路文化、旅游、休閑等服務功能，滿足人們休閑旅游生活需求。

建設創新智能和綠色低碳的國家公路網

面向現代化和高質量發展需要，《規劃》深入貫徹落實生態文明建設要求，堅持創新驅動，將創新智能和綠色低碳作國家公路網發展的重要原則和目標，并提出了具體實施要求。

創新發展方面，一是促進新一代信息技術、人工智能等前沿科技在國家公路上的深度應用，推進國家公路基礎設施智慧升級，大力發展“新基建”，推動國家公路基礎設施與信息網融合發展，不斷提高國家公路數字化、網聯化水平，加快實現國家公路網規劃、設計、建造、養護、運行管理等全要素、全周期數字化。二是強化數據動態采集、更新、共享，推動與建筑信息模型、路網感知網絡同步規劃建設，將采集信息基礎設施納入公路工程建設內容，加強ETC收費系統數據、導航數據、手機信令等各類相關數據挖掘和融合應用，提升數字化管控和科學決策水平。

綠色發展方面，一是節約集約利用資源，推動國家公路與鐵路等線性基礎設施的線位統籌和資源共享，優化工程設計和施工方案，盡量不占或少占永久基本農田，加強資源的循環利用。二是強化生態保護修復，建設綠色公路，強化公路選線生態優化，依法依規避讓各類生態保護區域、環境敏感區域，實在難以避讓的以地下或空中穿（跨）越等低影響方式通過，并注重原生動植物保護、濕地連通、創面生態修復和動物通道建設。三是強化水環境和噪聲污染防治，盡可能避免占用河湖空間，避開飲用水水源保護區或采用“封閉式”排水和水處理系統穿越，強化公路施工期和運營期服務區污水處理，有條件的納入城市污水管網，在重點路段設置聲屏障或者采取其他降低噪聲的有效措施。

國家公路建設為穩住經濟大盤提供有力支撐

習近平總書記在中央財經委員會第十一次會議上強調，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要統籌發展和安全，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。中共中央政治局4月29日會議提出，要全力擴大國內需求，發揮有效投資的關鍵作用，強化土地、用能、環評等保障，全面加強基礎設施建設。

近年來，國家公路快速發展，建設投資維持高位運行，已成為穩投資、穩增長的重要領域。“十三五”以來，我國公路建設投資占GDP比重約為2.4%，其中國家公路建設投資占公路建設投資的比例基本穩定在36%左右，在穩投資、穩增長方面作用十分顯著。

從國家公路未來建設需求看，根據匡算，國家高速公路中仍有約2.8萬公里待建路段，另有約3萬公里繁忙路段需要擴容改造，普通國道中有約11萬公里需要建設和改造，未來建設任務仍然繁重，國家公路建設對于拉動有效投資將繼續發揮關鍵作用，為穩住經濟大盤提供有力支撐。

從國家公路功能作用看，國家公路網是國家綜合立體交通網基礎和主骨架的重要組成部分，對經濟社會發展具有重要的基礎性和先導性作用。未來將加快構建現代化高質量國家公路網，通過暢通“大動脈”，完善“微循環”，國家公路網服務能力和運行效率得到大幅提高，將進一步促進產業鏈供應鏈暢通運轉，更好發揮對產業發展的支撐作用，助力筑牢國民經濟循環底盤。

明確“十四五”時期國家公路網建設重點

《規劃》提出了到2035年的發展目標，并與國家五年發展規劃體系進行了充分銜接，明確了“十四五”時期國家公路的建設重點。

到2035年，基本建成覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現代化高質量國家公路網，形成多中心網絡化路網格局，實現國際省際互聯互通、城市群間多路連通、城市群城際便捷暢通、地級城市高速暢達、縣級節點全面覆蓋、沿邊沿海公路連續貫通。到本世紀中葉，高水平建成與現代化高質量國家綜合立體交通網相匹配，與先進信息網絡相融合，與生態文明相協調，與總體國家安全觀相統一，與人民美好生活需要相適應，有力支撐全面建成現代化經濟體系和社會主義現代化強國。

“十四五”時期建設重點為：國家高速公路方面，一是有序推進對加強國際、區域、省際聯系具有重要作用的路線建設，優先打通主線和省際待貫通路段，實現“71118”國家高速公路主線基本貫通;二是實施京滬、京港澳、長深、滬昆、連霍等國家高速公路主線擁堵路段擴容改造，提高主要公路通道的通行能力。普通國道方面，一是優先打通G219和G331等沿邊國道，實現等外及待貫通路段基本消除;二是穩步推進出疆入藏戰略骨干通道建設，提質改造川藏公路G318線;三是推進城市群地區擁堵路段和城鎮過境路段改造;四是繼續推進低等級路段升級改造，到“十四五”末，實現東中部地區普通國道基本達到二級及以上標準，西部地區普通國道二級及以上公路比重達70%。

持續破除國家公路省際瓶頸制約

近年來，由于相鄰兩?。▍^、市）需求差異、財力差距、協調機制缺失，以及省界跨江河工程實施難度大等因素，國家公路的省際瓶頸問題有所顯現。在這個背景下，為加快打通省際瓶頸路段，暢通國家公路網絡，充分發揮路網整體效益，交通運輸部和國家發展改革委聯合印發了《關于加強國家公路省際瓶頸路段建設的通知》。

通知中明確，要以位于國家區域重大戰略和區域協調發展戰略以及城市群、都市圈、欠發達地區、邊境地區、革命老區范圍內的省際瓶頸路段建設為重點，持續破除國家公路省際瓶頸制約。到2025年，國家公路網既有省際瓶頸路段基本消除;到2035年，國家公路省際瓶頸路段現象得到根本性解決。

下一步的重點任務，一是在摸清瓶頸路段具體段落的基礎上，確定分階段建設改造安排，具備條件的應調整納入各地交通運輸“十四五”發展規劃，交通運輸部、國家發展改革委在相關五年發展規劃（含中期調整）和年度投資計劃中予以優先考慮和安排。二是堅持全國公路建設“一盤棋”、路網運行“一張圖”，相鄰省（區、市）在相關規劃、計劃制定過程中要進一步強化溝通對接，共同研究國家公路省際路段線位走向、省際接口方案，以及建設時機、建設標準、建設理念等，力求規劃同圖同步實施。三是以保障省際路段服務能力為導向，加大省際路段的管養和組織協調力度，并在路網運行監測、應急救援等方面進一步強化聯合和協調。四是強化落實主體責任，明確責任分工，定期組織開展摸底排查工作，形成動態化跟蹤和常態化推進機制。

多方面提出保障國家公路網建設政策措施

《規劃》從多個方面，提出了保障規劃實施的政策措施。

一是加強規劃協調協同。強化跨部門、跨區域、跨行業一體銜接協調，按照“統籌規劃、分級負責”原則，加強央地聯動和政策協同，協力推進規劃實施。

二是強化規劃實施保障。加強與國土空間等相關規劃銜接，按照節約集約高效的要求，合理保障國家公路建設土地資源供給，依法加快國家公路用地用海用林、環境影響評價、水土保持等報建手續辦理，為規劃項目實施提供政策和要素支持。

三是完善資金保障機制。改革創新投融資政策，進一步完善多渠道、多層次、多元化投融資模式。在落實事權支出責任、強化財政資金保障的基礎上，鼓勵吸引社會資本參與國家公路建設。鼓勵在高速公路領域穩妥開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點，積極盤活存量資產。適時修訂《公路法》《收費公路管理條例》等法律法規，調整收費公路政策，促進公路可持續健康發展。

四是嚴控地方債務風險。堅持盡力而為、量力而行，合理確定建設規模和建設節奏，科學論證項目建設時機及建設標準，強化技術方案比選，合理控制工程造價，穩步有序推進項目建設。建立健全高速公路債務風險監測機制，債務負擔較重地區嚴格控制新開工項目規模。

五是優化規劃實施管理。落實各級政府在公路建設、運營、養護、管理中的事權和職責，提高公路養護質量和運營管理水平。扎實開展國家公路網線位規劃、項目前期工作和重大工程論證，做好國家公路命名編號調整工作，穩妥有序推進規劃實施。同時加強規劃實施進展和成效監測分析，適時開展規劃評估，規范做好規劃動態調整或修訂工作。