我國林業碳匯市場發展現狀、問題與對策建議

賈彥鵬

森林是陸地生態系統的主體，是自然界吸收溫室氣體的主要碳庫之一。利用包括森林在內的生態系統固碳，是減緩氣候變化最經濟可行和環境友好的途徑，也是實現碳中和的必然要求。大力發展林業碳匯市場，通過市場交易機制讓生態保護者通過市場化方式得到補償，有利于吸引社會資本投入造林護林領域，進一步提升生態系統碳匯能力。如何發展完善林業碳匯市場，已成為當前政府和學術研究廣泛關注的焦點。

一、我國林業碳匯及碳匯市場發展現狀

（一）我國林業碳匯現狀

我國高度重視林業碳匯在應對氣候變化中的重要作用，將持續提升生態系統碳匯能力納入應對氣候變化國家戰略。2009年，國家林業局發布《應對氣候變化林業行動計劃》，將林業發展與應對氣候變化相結合，提出不同階段碳匯發展目標。2015年11月的巴黎氣候大會上，習近平總書記將增加林業碳匯作為中國應對氣候變化國家自主貢獻的三大目標之一，承諾到2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米。2020年12月，習近平總書記在聯合國氣候雄心峰會進一步承諾，到2030年森林蓄積量將比2005年增加60億立方米。2021年10月發布的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》將持續鞏固碳匯能力作為實現碳達峰碳中和的主要途徑之一，并提出將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場的部署。近年來，我國通過深入開展大規模國土綠化行動，實施防護林和天然林保護等生態建設，不斷鞏固提升森林生態系統碳匯能力。

林業碳匯能力與森林規模和森林質量直接相關。根據第九次全國森林資源清查結果，截至2018年，全國森林面積達到2.2億公頃，相比2013年增加1.2億公頃;森林蓄積量達到175.6億立方米，相比2013年增加16.0%，超過國家2020年目標25.4%;森林覆蓋率達到23.04%，相比2013年增加1.41個百分點，提前達到國家2020年目標;每公頃森林蓄積量相比2013年增加9.7%。表明我國森林數量不斷增加，森林質量也在穩步提升，森林生態功能和碳匯能力不斷增強。我國在新增綠化方面的努力和貢獻得到全世界廣泛認可。2021年亞太經合組織（APEC）部長級會議數據顯示，2007—2020年間，我國森林面積增加2650萬公頃，而同期其他亞太地區森林面積增加僅140萬公頃。美國航天局衛生數據顯示，2000—2017年間全球新增綠化面積約1/4來自我國。世界公認我國在新增綠化方面的貢獻居全球首位。

（二）我國林業碳匯市場發展現狀

林業碳匯交易是碳排放權交易市場的重要組成。碳排放權交易市場分為強制性配額交易市場和自愿減排交易市場，以碳配額交易市場為主，自愿減排交易市場為重要補充。林業碳匯交易屬于自愿減排交易，根據核證或發起主體的不同，可分為以下類別。

1、國家核證自愿減排機制下的林業碳匯交易。主要面向國家或地方碳排放權交易市場的履約主體抵消碳排放，是林業碳匯交易最主要的形式。2011年，我國批準在“兩省五市”即北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點工作。碳交易試點市場包括碳配額交易和自愿減排交易兩種類型。參與自愿減排交易的項目應在國家主管部門備案登記，經備案的減排量稱為國家核證自愿減排量（CCER）。控排企業既可通過購買碳配額來完成履約目標，也可以購買一定數量的CCER抵消企業排放。林業碳匯是CCER的主要類型之一。2017年3月，我國暫停了所有CCER項目備案申請，包括林業碳匯在內的CCER項目開發仍處于停滯狀態。截至2017年3月，共有95個林業CCER項目申請，共有15個項目成功獲得備案，項目類型以碳匯造林和森林經營類為主。

2、地方核證減排機制下的林業碳匯交易。除國家核證的CCER項目外，碳匯項目還可申請地方核證，目前主要是幾個開展區域碳排放權交易試點的省市開展，面向本地碳排放權交易市場的履約主體用于抵消碳排放。獲得的核證減排量一般有地域限制，只限于本地區交易。如北京林業核證減排量項目（BCER）、福建省林業核證減排量項目（FFCER）和廣東省省級林業碳普惠制核證減排量項目（PHCER）。目前北京市預簽發了3個項目首期60%的核證減排量，福建省備案了7個林業碳匯項目、廣東省成交了7個省級林業碳普惠制核證減排量。據統計，共完成交易量約35萬噸。

3、國際核證碳匯交易。林業碳匯是國際公認的優質碳減排產品。國內碳匯開發主體除參與國內碳市場外，還積極參與國際碳市場交易。2006年以來，若干類型的林業碳匯被允許納入清潔發展機制（CDM），我國第一批林業碳匯就是參與CDM項目交易。目前CDM成功注冊66個碳匯項目，其中我國注冊5個，但都是在2011年前。隨著2012年《京都議定書》第一承諾期到來，我國已不再參與CDM機制。目前國際上為滿足組織和個人自愿減排要求而建立一些獨立性碳減排機制和標準，但部分機制和項目也可用于強制市場的履約，基本介于自愿碳減排與強制碳市場之間，其中影響較大的包括黃金標準（GS）和國際核證碳減排標準（VCS）。GS限制條件較多且評估過程極為嚴格，我國目前只有3個項目獲得GS標準認證。VCS標準是國際應用最廣泛的自愿減排項目認證計量標準。我國自2014年以來首次成功開發第一筆項目，截至2021年7月共有29個項目成功注冊備案。如內蒙古森工集團開發6筆VCS碳匯，交易合計63.3萬噸，交易額達971萬元，平均每噸碳匯15.3元。

4、其他林業碳匯交易。主要面向履行碳中和社會責任，自愿減排提升企業綠色低碳形象的企業。如北京、海口等多地倡導市民購買碳匯履行植樹義務，貴州省開展了單株碳匯精準扶貧活動，以中國綠色碳匯基金會為主要發起者和推動者倡議實施的多種林業碳匯項目也陸續實現部分交易。

二、存在的主要問題

一是林業碳匯市場交易不活躍。不論是核證減排項目還是自愿減排項目，獲得備案和簽發的數量都很少。獲得國家CCER備案的項目僅15個，獲得簽發核證減排量的僅3個，成功出售的只有廣東長隆碳匯造林項目首期簽發的5208噸核證減排量，價格為20元/噸。地方層面，北京市共簽發了3個項目，成交量7.26萬噸。福建省共備案7個項目，簽發118萬噸核證減排量，截至2017年底成交27.4萬噸，均價19.2元/噸。在國際自愿減排市場，獲得國際標準（GS與VCS）認證的也只有32個。一些碳匯公益活動也未開展市場化交易，開發規模和社會影響都十分有限。

二是林業碳匯項目產權不明晰。土地和林木權屬清晰是林業碳匯項目開發的基本前提。我國未從法律層面明確林業碳匯產權。林業碳匯權屬結構復雜，可能涉及林地林木所有者、土地租賃者、營造林資金投入者和相關的管護者，以及當地農戶、社區、村鎮、林業部門等多個參與方，項目開發活動和收益分配難達成統一意見，收益分配也難達到預期效果。供應林匯的主體是林業的經營者，但林地使用權及森林、林木所有權難以合理流轉，承包經營合同往往得不到有效保護，投資風險較大，影響了經營者的合法權益和管護積極性。

三是林業碳匯項目開發備案流程復雜。林業碳匯并不是簡單的植樹造林或者森林管護，甚至被認為是碳減排項目中最復雜也是最難操作的類型之一。項目必須嚴格按照國家核定的方法學實施才能獲得核證簽發，要經過設計、審定、計量和核證等程序，進行5次以上的主管部門審核或第三方機構認定。特別是林業碳匯的計量、監測與核證，需要聘請專業的第三方機構，花費時間和費用不菲，對項目的把控要求極高。

四是林業碳匯價值實現機制不健全。在當前政策下，重點排放單位每年可使用CCER抵消碳配額比例不超過5%，能夠進入全國碳市場的林業碳匯量十分有限。在區域碳市場，對核證減排量入市抵消交易也存在比例限制，如表1所示。且存在地域性限制，北京、廣東等均規定區域外CCER項目的比例限制，湖北僅限使用省內CCER項目。并且目前我國CCER項目的備案申請已暫停，林業碳匯未納入全國碳交易體系。

五是林業碳匯項目開發方法學不完善。碳匯項目以自然過程為主，面積大、要素多、系統復雜，一般要在項目實施幾年后才能產生碳匯效益，林業碳匯量難以直接測算，計量監測方法復雜，項目管理和監測需要專業人員多年跟蹤與服務。目前已備案項目的方法學主要針對人工林，包括碳匯造林、森林經營、竹子造林、竹林經營及小規模非煤礦區生態修復，針對面積廣闊、碳匯潛力大的天然林還沒有專門的碳匯項目方法學和相關配套方法。

六是林業碳匯交易政策支持不足。林業碳匯交易并沒有專門的法律法規，交易方式、交易規則、風險管理、爭議處理等問題缺乏指引和規范。碳匯開發的財政、金融等支持政策不完備，依靠碳交易無法提供足夠的資金支持。

七是對林業碳匯交易認識不到位。部分地方領導干部、相關系統從業人員和投資者對林業碳匯認識存在誤區。有的認為植樹造林就是碳匯，沒有認識到碳匯項目的艱難;有的認為森林就是碳匯，將森林碳儲量看成可交易的碳匯量，沒有認識到碳匯項目也要符合額外性的要求;一些生態優良地區的領導干部將碳匯與生態補償聯系在一起，對出售林業碳匯抱有過高期待。受這些影響，部分企業盲目跟風，到林區林場圈地圈林，并不對造林、森林撫育經營等進行技術資金投入，影響了林業正常經營和生態保護，也不利于碳匯市場健康發展。

三、有關對策建議

（一）激發對林業碳匯的需求

盡快重啟國家核證自愿減排項目備案申請。考慮到林業碳匯項目除具有固碳交易外，還具有保護生物多樣性、助理欠發達地區發展等多重作用，應優先將林業碳匯納入全國碳市場，提高林業碳匯抵消碳配額比例。完善國家和地方碳市場的初始配額發放數量和分配方式，使配額更加緊缺，倒逼控排企業增加對林業碳匯的需求。開發促進居民、企業、公益組織購買林業碳匯，踐行社會責任并從中受益的新型商業模式，激發社會各界對林業碳匯的有效需求。

（二）明確林業碳匯產權

出臺碳匯交易管理的法律法規，建立林業碳匯產權體系，協調所涉及各類產權主體關系，界定在碳匯交易過程中林地、林木及林業碳匯三要素的產權邊界，保證碳匯產權的完整性。規范碳匯產權的轉移程序，切實保障產權權益，提高社會資本投資林業碳匯項目開發與交易的積極性。

（三）簡化林業碳匯項目開發管理流程

完善林業碳匯開發管理體系，簡化項目備案和簽發程序，研究建立“第三方機構核證+主管部門備案”的林業碳匯認證和注冊管理機制。簡化核算流程，鼓勵利用遙感、大數據、物聯網等手段開展林業碳匯審核工作，提升綜合管理的信息化水平。加強對第三方審定與核證的管理，建立第三方機構相互審查機制，形成完善的統計、監測、核查和監管體系。

（四）完善生態碳匯計量監測、報告與評估機制

加強生態碳匯計量監測基礎能力建設，持續開展全國土地利用、土地利用變化與生態碳匯計量監測，完善碳計量模型參數和排放因子，改進碳計量監測技術，構建與國際接軌、具有中國特色的國家碳計量系統。實施常態化計量監測，建立全國生態碳匯數據庫，提升對國家溫室氣體清單編制、碳匯交易、碳匯效益核算和生態產品價值實現等支撐能力。

（五）強化林業碳匯市場支撐能力建設

創建天然林碳匯項目方法學，修訂已有交易方法學，簡化項目基線識別、額外性論證、碳匯量計量方法和監測調查方法，完善計量監測的技術標準、核算方法和模型參數。結合遙感、無人機、物聯網等新技術，研制簡便可行的逐年動態核算方法。鼓勵各省級產權交易中心、碳排放權交易所等開展林業碳匯交易，積極參與國際國內林業碳匯市場。加大碳匯人才隊伍建設，培養既懂林業碳匯政策、項目開發與管理、碳匯測算技術的專門人才。

（六）是完善林業碳匯交易的支持政策

建議國家層面研究啟動碳匯交易試點，鼓勵國有林場成立碳匯公司，大力開發碳匯產業。加大財政投入力度，完善中央財政對林業碳匯開發的補貼政策，建立體現林業碳匯價值的生態保護補償機制。研究設立碳匯發展基金，加大碳匯開發項目投資力度。鼓勵綠色發展基金支持林業碳匯項目建設。完善金融支持政策，探索核證減排量質押融資、林業碳匯期貨交易等業務。研究允許林業碳匯項目通過科學審定后，把整個計入期內碳匯量以期貨形式提前交易。出臺鼓勵碳匯交易的稅收優惠政策，提高企業參與林業碳匯交易的積極性。

（七）加強林業碳匯交易宣傳和培訓

針對省級和市區縣級林業管理者、技術支撐單位、項目開發業主，組織專家開展不同類型的林業碳匯專題培訓，糾正認識誤區。將碳中和、碳匯交易相關知識通過學科教育和互聯網平臺普及給大眾，進一步宣傳新時期生態文明理念，加大林業碳匯知識和政策的宣傳普及力度，加深人民群眾對碳達峰碳中和以及碳匯交易的認識。

（作者單位：國家發展改革委體管所）